關于農民集中居住后 公共服務配套問題的思考
——以上海市崇明區為例

■劉冬青

《中共中央國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》提出，要“加強基本公共服務縣域統籌。加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，推動基本公共服務供給由注重機構行政區域覆蓋向常住人口服務覆蓋轉變”。農民集中居住后，能否更加便捷地享受到公共服務，進一步提升幸福感和獲得感，將很大程度上取決于集中居住工作的先期規劃。

一、崇明區農民集中居住基本情況

2019年崇明區發布《崇明區關于統籌推進農民相對集中居住工作的實施意見》，規定推進農民相對集中居住主要有三種模式：進城鎮集中居住、貨幣化置換和平移集中居住，其中以進城鎮集中居住安置模式為主，實行區級統籌、跨鎮安置，規劃選定城橋、陳家鎮、堡鎮、新河鎮和廟鎮等地區作為進城鎮集中居住安置重點區域。總用地約412公頃，預計可惠及全區2.8萬戶農民。具體區域包括廟鎮1號地塊，新河2號地塊，堡鎮1號地塊，城橋鎮3號和4號地塊，陳家鎮2號、3號和4號地塊，長興鎮地塊。其中，城橋鎮3號地塊是目前上海市規模最大的農民相對集中居住安置項目，將能實現3000多戶農民的集中居住。

2019年7月，崇明首批農民相對集中居住公寓正式交房，豎新鎮66家農戶實現了平移集中居住，改善了在高壓線沿線居住村民的住房問題。2020年12月，崇明區首個大型農民相對集中居住項目陳家鎮安置項目正式開工，總建筑面積15.86萬平方米，安置1000多戶農民。2021年崇明啟動陳家鎮、城橋地區兩個地塊的進城鎮集中居住安置項目，總建筑面積約60萬平方米，可提供近5000套房屋。2021年，崇明啟動堡鎮、新河鎮等鄉鎮的安置地塊建設，規劃總用地規模約750畝。到2022年底，崇明區將實現農民相對集中居住約2萬戶。進城鎮集中居住的“跨鄉鎮”特征要求集中居住工作在公共服務配套上要預先設計、預先對接、預先完善，避免出現公共服務真空期，影響農民參與相對集中居住的積極性和主動性，進而影響相對集中居住工作的整體推進。

二、農民進城鎮集中居住后公共服務配套存在的問題

（一）醫療衛生服務供給不足

1.基礎醫療衛生服務承載力與集中居住小區需求不匹配

農民進城鎮集中居住使農民獲得了更豐富的城鎮醫療資源，但常見病、多發病診療等基本醫療和慢性病管理、計劃生育等基本公共衛生服務需要就近、便利地在衛生服務站進行。農民進城鎮集中居住是人口快速集聚的過程，崇明區城橋鎮3號和4號地塊將實現多達6000戶農民集中居住，由此產生了大量的社區醫療需求。與此同時，崇明農村居民普遍老齡化、空心化嚴重，進城鎮集中居住的人口中老年人占很大比例。截至2020年底，崇明區60周歲及以上老年人數占本區總人口的38.6%，且高齡老年人口占60歲及以上老年人口比重在全市排名第三，人口老齡化程度較高。這些實際情況要求在為老年人提供醫療照顧方面要多做考慮。

2.基本醫療保險登記由于空間距離阻隔難度加大

城鄉居民基本醫療保險登記，及特殊救濟對象、城鄉低保、低收入困難家庭等人員申請辦理事后醫療救助，由農民戶籍所在地村委會承擔。集中居住前，農民可以便捷地在本村辦理城鄉居民醫保登記；集中居住后，農民新住址與戶籍所在地村委會出現了空間距離的阻隔，將增加農民辦事的時間、精力和經濟成本。對村委會而言，對分散在全區六個集中居住地塊的村民進行動態管理和情況核實也比較困難，因此需要對跨鄉鎮集中居住后農民辦理醫保業務的流程和方式預先設計和明確。

（二）文化教育資源急需增加

1.公共文化需求顯著增加

進城鎮集中居住使農民的生活方式發生了深刻變化，農民將更加依賴于社區提供精神文化產品。因而公共文化需求量將顯著增加，并可能出現農民對新家園認同感不夠、凝聚力不足、文化素養有待提高的現象。農民受長期的農家庭院生活方式影響，可能會出現毀綠種菜、圈地養殖、私搭濫建、亂堆雜物等不文明行為。來自全區不同鄉鎮的農民實現融合發展，形成熱愛新家園、共建新家園的文明風尚，迫切需要社區文化進行引領，需要在集中居住公共服務配套中考慮公共文化建設相關內容。

2.中小幼教育資源嚴重不足

隨著農村人口向城鎮集中，部分農村的小學、幼兒園等進行了調整。農民進城鎮集中居住后，很可能出現城鎮現有初高中、小學和幼兒園在空間布局和師資配備等多個方面都無法滿足集中居住農民子女就近入學需求，這就要求教育資源重新進行合理有效地配置。

（三）社會保障難度加大

1.低保、社會救助等業務辦理存在困難

集中居住后的空間距離使農民在辦理低保、社會救助等業務的過程中可能遇到一定障礙。依據現有規定，村民申請特困人員供養，需本人（或委托他人）回到戶籍所在地提出申請，空間距離加大了集中居住農民的辦事難度。此外，農民的低保、臨時救助等救助事項申請，雖然可以在居住地申請，但審核審批仍在戶籍地，而辦理社會救助有相應時限要求，流轉時間過長很可能影響農民享受相關待遇。同時，社會救助的調查核實需采用入戶調查、鄰里訪問或民主評議等方式，集中居住后，農民戶籍地村委會可能沒有足夠的人力和精力及時詳細地了解申請家庭的實際生活狀況，調查核實效果可能會出現打折扣的現象。此外，目前對于困境兒童、留守兒童的關愛保護由農民戶籍所在地鄉鎮負責，集中居住后人戶分離，日常走訪排查、照護照料可能會有缺失。

2.社區為老服務項目需求增大

農民進城鎮集中居住也是老年人口集聚的過程，對于醫療、助餐、社交等為老服務需求將大幅增長，而一般新建住宅小區為為老服務預留的房屋可能無法容納較多的為老服務項目，因此需要預先在規劃設計時充分考慮。

3.就業崗位相對不足

集中居住后就業困難人員實現就業可能存在一定難度。集中居住地鄉鎮為就業困難人員提供的生態就業崗位如垃圾收集、泯溝保潔等，均是按需就近開發設置，集中居住后就業困難人員相對集中，可能出現需要安置就業人數多而就業崗位相對不足的情況。

（四）戶籍管理困難加劇

1.戶口遷入缺乏政策依據

在現有政策下進城鎮集中居住農民只能以“人戶分離”方式居住在集中居住小區，缺乏將戶口遷入集中居住小區的政策依據。按照《上海市常住戶口管理規定》，農業戶口人員如果保持戶口性質不變，即使獲得了集中居住房屋的有效權證，也不能將戶口遷到新住址，只能以“空掛戶”方式將戶口保留在原村。如果想實現既保持農業戶口性質不變（享受村集體利益），又可以把戶口遷到集中居住的新住址，需要制定相關政策作為辦理依據。

2.新增人口落戶困難

集中居住后，家庭新增人口落戶存在困難。按照《上海市常住戶口管理規定》，滅失的地址或者不存在房屋的地址不辦理出生登記。農民進城集中居住后，原宅基地房屋將被統一規劃利用，原居住地址也將不復存在，新生兒無法在父母原居住地址上落戶。此外，根據規定，新生兒和結婚投奔配偶落戶均不能在“空掛戶”的戶口上落戶，因此集中居住農民家庭出生的新生兒和結婚投奔配偶的人員也無法辦理落戶。

3.民主權利行使有所不便

集中居住后農民戶籍未發生變化，戶籍所在村也未撤村撤隊，村民仍需在原村參加換屆選舉，空間距離拉大、信息傳播不暢為村民行使民主權利帶來一定不便。為了確保村民依法廣泛參與戶籍所在村的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，需要預先設計方案，為農民行使民主權利創造條件。

三、關于農民進城鎮集中居住公共服務配套的對策建議

（一）醫療衛生方面

1.統籌規劃醫療衛生設施建設，增加為老服務功能

為保證醫療衛生服務供給，建議在根據人口規模預留足夠面積的門市作為集中居住小區衛生服務站診療用房的基礎上，考慮與“長者照護之家”統籌規劃建設，針對人口老齡化程度較高的實際情況，充分利用衛生服務站醫療資源為在小區生活的患慢性病及失能、半失能老人提供醫療照護。

2.建立信息動態維護機制，創新居民醫保登記方法

在城鄉居民醫保登記方面，建議農民戶籍地村委會建立農民信息動態維護機制，及時更新職工醫保退出人員及新入戶農民信息。同時，在每年城鄉居民醫保集中登記時間段，由戶籍地村委會負責辦理新增人員的城鄉居民醫保登記。

3.升級醫療救助系統，對特殊人員進行特殊處理

在特殊救濟對象、城鄉低保、低收入困難家庭等人員申請辦理事后醫療救助方面，建議對醫療救助“一站式”系統進行升級改造，放開權限設置實行跨鄉鎮受理全區通辦，方便群眾就近辦理事后醫療救助。

（二）文化教育方面

1.增設文化活動場所，完善公共文化配送

建議在集中居住區步行15分鐘范圍內布局建設鄉鎮社區文化活動分中心。根據人口數量、人員結構和文化需求因地制宜配置文化休閑、文藝排練、體育健身、書報閱覽等文化活動場所。借鑒靜南小區經驗，由鄉鎮牽頭，集中居住區干部、居民、文藝骨干共同參與四級公共文化配送體系的內容建設，安排區鎮兩級文化志愿者開展業務指導，使“文化軟實力”在農民進城鎮集中居住伊始就填充進來，以文化凝聚新居民、新家園，促進農民生活方式的轉變和不同村農民的融合發展。

2.合理配置教育資源，做好教育設施配套規劃

一是空間上重新整合和布局集中居住區的教育資源。通過“撤消、建設、合并”方式，在農民進城鎮集中居住工作推進過程中，同步優化集中居住區的初高中、小學及幼兒園的區域布局，同時以及時充分的宣傳和溝通打消農民對集中居住后教育資源的顧慮，并根據情況增加免費校車數量，滿足農民子女的受教育需要。同時，已編制好控詳規劃的地區，要把其中的教育設施配建規劃固定下來，未征得教育部門同意不隨意變更；未編制好控詳規劃的地區，在征求教育部門意見基礎上加快編制規劃，并把教育設施配建規劃納入地區總規。二是優化集中居住區對口學校的師資配備。撤銷、合并部分學校后，教師崗位可能會相對減少，要提前建立撤并校后的教師流動機制，把相對優秀的師資配備到集中居住區對口學校，使農民子女在集中居住后能受到更好的教育。三是財政投入上做到“教育總投入和學生總支出只增不減”，把學校合并、教師數量控制后節約的經費用于提高生均定額標準。

（三）社會保障方面

1.明確職責分工，靈活辦理社會救助、兒童福利工作

應由民政部門與各鄉鎮政府協調組建集中居住小區的社區辦事機構，明確在社會救助、兒童福利工作方面，社區辦事機構與居民戶籍所在地村委會的職責劃分、流程銜接。由社區辦事機構負責集中居住小區的入戶調查、鄰里訪問等經常性工作，并“一口受理”村民在社會救助、兒童福利等方面的申請，利用信息化手段把代辦信息傳送給村民戶籍所在地村委會。由村委會工作人員提交鄉鎮辦理，辦理結果由集中居住小區社區辦事機構向村民反饋。

2.預留老年服務場所，一體建設“長者照護之家”

在為老服務方面，建議在公建配套用房中充分預留老年活動室、日間照料中心、助餐場所等為老服務設施所需的房屋空間，針對崇明區人口老齡化程度較高的實際情況重點建設長者照護之家，與衛生服務站一體設計建設，使生活照護和醫療照護無縫銜接，為集中居住小區老年人的居家養老、互助養老提供可靠保障。

3.增設生態就業崗位，建立物業公司優先錄用機制

各鄉鎮對集中居住小區就業年齡段人數、具有就業意愿人數等人力資源情況進行統計，在數據分析的基礎上分類處理。根據情況新開發一定數量的生態就業崗位，同時與小區物業公司協商建立集中居住農民優先入職工作機制，在實現就近就業的同時增強集中居住農民對新家園的主人翁責任感。此外，積極為有就業需求的青年人提供就業幫扶。

（四）戶籍管理方面

1.研究制定集中居住農民的落戶政策，為辦理相關業務提供政策依據

在區級層面研究制定進城鎮集中居住農民辦理戶口遷移和農民家庭新增人口落戶的相關政策。針對可能出現的問題，由區公安部門會同相關部門研究出臺相關實施意見，對進城鎮集中居住農民在戶口遷移、新生兒和結婚投奔配偶人員落戶等內容作出詳細規定，為農民戶口遷移、落戶等業務的辦理提供政策依據。

2.利用信息化手段，為農民行使民主權利創造條件

利用崇明將建設成為全球首個5G基礎全覆蓋人居生態島的機遇，通過信息化手段，為農民行使民主權利創造條件。建議由相關職能部門建立信息化平臺（如村務公開手機APP），涉及到集中居住的各村委會利用這一平臺進行村務公開，進城鎮集中居住農民可以在這一平臺及時了解最新村務信息動態和重大事項，并通過這一平臺進行民主參與、民主監督和民主決策。此外，可為進城鎮集中居住農民參與戶籍所在地村委會換屆選舉給予一定數額的交通補貼，促進農民廣泛地參與到民主選舉之中。□