后常規(guī)科學視域下的新型舉國體制與科技治理現(xiàn)代化

張成崗 王宇航

一、問題的提出

新冠肺炎疫情在全球范圍快速蔓延構(gòu)成了對風險應對和全球治理最緊迫、最嚴峻的挑戰(zhàn)。世界衛(wèi)生組織公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2022 年2 月21 日，全球累計確診病例已超過42343 萬例。①WHO,WHO Coronavirus (COVID-19) Dashboard,https://covid19.who.int/,2022 年2 月22 日。病毒的持續(xù)變異與超強傳播力，以及復蘇與疫情的“流動性耦合”，持續(xù)增強了這場全球風險。②Akihiro Nishi et al,Network Interventions for Managing the COVID-19 Pandemic and Sustaining Economy,PNAS,Vol.117,No.48 (December 2020),pp.30285-30294.“人類同疾病較量最有力的武器就是科學技術(shù)，人類戰(zhàn)勝大災大疫離不開科學發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新。”③習近平：《為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供強大科技支撐》，《求是》2020 年第6 期。事實上，從健康碼到疫苗研發(fā)生產(chǎn)，從移動大數(shù)據(jù)平臺到基于人工智能的病毒演化分析，科技創(chuàng)新的新型舉國體制在中國疫情防控中扮演了不可或缺的重要角色。以科技應急攻關(guān)為導向，組織協(xié)調(diào)全國優(yōu)勢科研力量，加強政產(chǎn)學研用的資源配置和緊密結(jié)合，新型舉國體制為當下的疫情治理提供了重要科技支撐。

作為在特定風險情境和特定科技領(lǐng)域匯聚全國力量集中攻關(guān)、實現(xiàn)國家意志的行動，新型舉國體制已經(jīng)成為科技治理研究中的一個重要問題域。科技治理的較早文獻通過關(guān)注科學建議來理解科學客體的工具主義作用。①Snow P.,Science and Government,Cambridge:Harvard University Press,1961,p.29.其后，國家創(chuàng)新體系、政治與科學的互動以及科學技術(shù)批判等研究開啟了實在論或建構(gòu)論治理觀的新維度。②Bengt-Ake Lundvall,Product Innovation and User-producer Interaction,Industrial Development Research Series,Aalborg:Aalborg University Press,1985.、③Rothwell P,Successful Industrial Innovation:Critical Factors for the 1990s,R&D Management,Vol.22,No.3 (July 1992),pp.221-239.、④Niois J.,Fourth-generation R&D:From Linear Models to Flexible Innovation,Journal of Business Research,Vol.45,No.2 (June 1999),pp.111-117.盡管哈貝雷爾早在其《政治與科學共同體》中就已指出“為科學與政治的比較研究拓展經(jīng)驗基礎的任務仍有待完成”⑤Haberer Joseph,Politics and the Community of Science,New York:Van Nostrand Reinhold,1969,p.iii.，現(xiàn)有文獻仍在相當大程度上集中在美英日俄等國。

新型舉國體制是中國科技創(chuàng)新與發(fā)展的一種重要行動模式。早在中華人民共和國成立之初，舉國體制在“兩彈一星”技術(shù)攻關(guān)、工業(yè)和國民經(jīng)濟體系建設等方面就發(fā)揮了重要作用。改革開放以后，抗瘧藥物研制、載人航天工程、高速鐵路建設等領(lǐng)域的快速發(fā)展生成了“舉國體制”的生動寫照。黨的十八大以來，中央多次強調(diào)“健全社會主義市場經(jīng)濟條件下新型舉國體制，充分發(fā)揮國家作為重大科技創(chuàng)新組織者的作用”⑥習近平：《在中國科學院第二十次院士大會、中國工程院第十五次院士大會、中國科協(xié)第十次全國代表大會上的講話》，《人民日報》2021 年5 月29 日。。已有學者對新型舉國體制的概念、意義、經(jīng)驗等進行了分析。比如，新型舉國體制的實質(zhì)“表現(xiàn)為黨和國家根據(jù)治理需要組織的大規(guī)模協(xié)作”⑦謝富勝、潘憶眉：《正確認識社會主義市場經(jīng)濟條件下的新型舉國體制》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2020 年第5 期。，是“以特殊機構(gòu)執(zhí)行和完成重大任務、提供公共產(chǎn)品的任務體制”⑧路風、何鵬宇：《舉國體制與重大突破——以特殊機構(gòu)執(zhí)行和完成重大任務的歷史經(jīng)驗及啟示》，《管理世界》2021年第7 期。，體現(xiàn)了“集體主義價值邏輯、社會主義制度邏輯、長期實踐歷史邏輯和‘兩個大局’現(xiàn)實邏輯的有機統(tǒng)一”⑨謝宜澤、胡鞍鋼：《新型舉國體制：時代背景、基本特征與適用領(lǐng)域》，《深圳大學學報（人文社會科學版）》2021年第4 期。，應當“辯證、理性地看待舉國體制發(fā)揮作用的前提條件和運行機理，謹防出現(xiàn)舉國體制的泛化”⑩孫祁祥：《如何認識我們的體制優(yōu)勢》，《經(jīng)濟研究參考》2020 年第12 期。等。上述研究大多遵從實在主義的理論進路，從本體論視角推動了對新型舉國體制的有益探索。新型舉國體制實際上是一種特殊的社會實踐與社會實驗，科技知識生產(chǎn)植根于制度構(gòu)架和社會語境的嵌套結(jié)構(gòu)中。本文將基于“建設性的建構(gòu)主義”視角，在后常規(guī)科學視域與新時代科技治理的坐標系中探討新型舉國體制的國際經(jīng)驗、實踐基礎和行動邏輯。基于比較研究，對新型舉國體制的語境、維度及趨向進行分析，以期為中國科技治理體系及能力現(xiàn)代化提供理論鏡鑒。

二、從后學術(shù)科學到后常規(guī)科學：新型舉國體制出現(xiàn)的背景演進

置身于治理現(xiàn)代化的科技語境，新型舉國體制扎根于非常規(guī)的科技活動中。中華人民共和國成立初期，中國在技術(shù)基礎薄弱、產(chǎn)業(yè)生態(tài)落后、市場機制缺位的情況下曾運用舉國體制調(diào)動積極因素，取得了巨大科技成就。?包煒杰：《從“舉國體制”到“新型舉國體制”：歷史與邏輯》，《社會主義研究》2021 年第5 期。然而，傳統(tǒng)舉國體制面向的往往是目標單一、確定性大、回報率高、有限主體參與的常規(guī)科技活動?李哲、蘇楠：《社會主義市場經(jīng)濟條件下科技創(chuàng)新的新型舉國體制研究》，《中國科技論壇》2014 年第2 期。，因而具有其特殊性、對應性和局限性?曹睿卓、董貴成：《新型舉國體制：概念、內(nèi)涵與實現(xiàn)機制》，《科學社會主義》2021 年第4 期。。實際上，把系統(tǒng)分成更小元素、由細分的專業(yè)來研究的范式正在全部或部分地被后學術(shù)科學（Post-academic Science）和后常規(guī)科學（Post-normal Science）所取代，從學術(shù)科學到后學術(shù)科學、再到后常規(guī)科學的語境變遷型構(gòu)了新型舉國體制在科技治理中的邏輯演進。

以17 世紀中期的英國皇家學會和法國科學院成立為標志，科學進入到學術(shù)科學與體制化階段，科學共同體形成了社會和文化大系統(tǒng)中具有獨立性和自主性的子系統(tǒng)。①羅伯特·默頓：《科學社會學》，魯旭東、林聚任譯，北京：商務印書館，2003 年，第46—47 頁。學術(shù)科學及其催生的科學共同體形成了科技治理的主體依托。在學術(shù)科學中，一方面，以“擴展被證實的知識”為興趣，科學獨立于社會之外，是一種具有特殊功能的社會勞動，共同體與局外人的知識交換增強了科學生產(chǎn)的有效性②R.Merton,Insiders and Outsiders:A Chapter in the Sociology of Knowledge,The American Journal of Sociology,Vol.78,No.1(July 1972),pp.9-47.；另一方面，基于科學與其他社會制度之間趨于相互依賴傾向，知識成果通過與社會的互動饋贈于社會，科學制度與其他制度建立起不可割舍的互惠關(guān)系。

20 世紀以來，專業(yè)化與交融化的矛盾趨勢使得科學漸變?yōu)榧雀叨确只指叨染C合的復雜體系，“學術(shù)科學正讓位于后學術(shù)科學”③約翰·齊曼：《真科學——它是什么，它指什么》，曾國屏等譯，上海：上?？茖W技術(shù)教育出版社，2002 年，第81—82 頁。。后學術(shù)科學構(gòu)成了新型舉國體制成長的動力機制?？茖W與技術(shù)、科學與產(chǎn)業(yè)的結(jié)合建構(gòu)了新型舉國體制遵從社會機制、服務特定利益的成長動力。在后學術(shù)科學時代，科技活動可以明確地用以服務于包括國家利益在內(nèi)的特定目標，市場機制在其中扮演了一種推動科技進步的自發(fā)力量。國家利益和市場機制的滲透消解了科學共同體的自治理念和自我生產(chǎn)機制，科學制度、經(jīng)濟制度、社會制度間的界限變得模糊，科學知識從整個智識和實踐環(huán)境中提取出來并加以組合，嚴格的“科學”元素也具備“社會”起因，“看不見的手”為新型舉國體制勾畫出科學—技術(shù)—產(chǎn)業(yè)共融的科技共同體圖景。

隨著風險成為當代社會的核心組織原則，“科學對理性的壟斷被打破”④Beck U.,Risk Society:Towards a New Modernity,London:Sage,1992,p.29.，后常規(guī)科學塑造了新型舉國體制融入治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實路徑。后常規(guī)科學將系統(tǒng)不確定性和決策風險納為分析的基本要素。作為利益相關(guān)者，科技與政治、社會深度互構(gòu)。但這伴隨著巨大的風險與不確定性，因為它意味著科學界沒有專業(yè)準備和市場機制難以化約的新任務，定義、理解、改善和控制風險所必需的科學技術(shù)成為一種高度社會化的制品。因此，“在此之前的問題是我們怎樣做才能達成真理，而現(xiàn)在最大的關(guān)注點卻在于如何對擴大的共同體加以有效的管理”⑤Ravetz J.,Scientific Knowledge and Its Social Problems,Oxford:Clarendon Press,1971,p.48.，社會視域亟待一種新的強綱領(lǐng)在科學共同體的自治性消解后對科學技術(shù)做出解釋。

在具有事實不確定性、價值爭議性、行動風險性和決定緊迫性的后常規(guī)科學時代，共同體每一方都要提供對他者比對自己更有意義的制品以形成“共贏”的局面⑥Ravetz J.,Post-Normal Science and the Complexity of Transitions Towards Sustainability,Ecological Complexity,Vol.3,No.4(March 2006),pp.275-284.，因此新型舉國體制的重點是對動態(tài)的、廣泛的、遍及整個共同體的過程管理，重點在于建立共同生產(chǎn)的公共知識；另一方面，“研究事實”對“軟價值”的傳統(tǒng)支配地位已經(jīng)被顛覆，對于傳統(tǒng)的“硬的”客觀科學事實和“軟的”主觀價值判斷的區(qū)別顛倒了過來，在太多情況下必須在科技無法自證其真的境況下做出更具判斷性的政策決定。拉維茨等所提出的“擴大的同行共同體”強調(diào)了公眾系統(tǒng)與專家系統(tǒng)的互補性⑦Ravetz J.,Funtowicz S.,Post-Normal Science—an Insight Now Maturing,Futures:the Journal of Policy,Planning and Futures Studies,Vol.31,No.7 (September 1999),p.641.，擴大的共同體理念構(gòu)成了新型舉國體制的結(jié)構(gòu)基礎。不局限于治理領(lǐng)域的公眾參與，新型舉國體制的科技共同體囊括了科學界、政府、制造業(yè)企業(yè)、公眾、新聞媒體等多元主體，強有力的共同體行動機制取代“看不見的手”來保證科技創(chuàng)新質(zhì)量。⑧張大璐：《發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢，大力提升科技創(chuàng)新能力》，《宏觀經(jīng)濟管理》2020 年第8 期。

三、新型舉國體制運行的多重范式

在不確定性與風險共生的后常規(guī)科學中，政府部門、科學界和市場主體的職能變得交叉而重疊（如圖1 所示），共同體行為要通過網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)中各個成員互動來實現(xiàn)。⑨Wiebe Bijker,The Social Construction of Fluorescent Lighting,or How an Artifact Was Invented in Its Diffusion Stage, Wiebe Bijker and John Law,eds.,Shaping Technology/ Building Society,Massachusetts:The MIT Press,1994,pp.75-104.為了建構(gòu)共同體的行動機制，尤其是在兩次世界大戰(zhàn)前后，舉國體制的治理模式就曾被用以確?？茖W技術(shù)支撐軍事、經(jīng)濟和戰(zhàn)略實力。多元主體的互動模式在不同的政治經(jīng)濟體系中存在差異，不同行動者的主導地位決定了舉國體制共同體治理的差異化范式。

圖1 科技共同體的結(jié)構(gòu)和互動模式圖

（一）社會行動者主導的“科學契約”模式

20 世紀上半葉，一種如布什的報告《科學——無盡的前沿》中所提到的“科學契約”模式逐漸形成。①Bush Vannevar,Science——The Endless Frotier.Washington D.C.:National Science Foundation,[1945]1990,pp.12-18.“科學契約”模式以社會行動者（以科學界為主）為主導，科研工作者承擔了開展和支持科技活動的主要責任?？茖W界雖然并不是完全自主的，但也是被含蓄地給予廣泛的自由來處理其內(nèi)部事務。科學界的研究人員在科學和技術(shù)之間、政府和大學之間、知識和將知識用于商業(yè)用途的人之間建立起聯(lián)系。②Skinner Wickham,The Taming of the Lions:How Manufacturing Leadership Evolved,1780-1984,in Kim Clark et al.,eds.,The Uneasy Alliance:Managing the Productivity-Technology Dilemma,Cambridge,MA:Harvard Business School Press,1985,pp.63-100.作為回報，有用的成果將流向支持科學進步的政府部門或者私營企業(yè)。

與其他國家相比，美國在較廣泛的科技領(lǐng)域更開放地允許科學家參與管理系統(tǒng)的工作。③Smith Bruce,American Science Policy Since World War Ⅱ,Washington D.C.:Brookings Institution,1990,pp.24-87.實際上，自從美國建國起，在杰斐遜等科學贊助人和富蘭克林、里滕豪斯等著名科學家的推動下，科學自然地融入了公共事務（如制圖、測繪、軍械制造等）。④Lakoff Sanford,Knowledge and Power,New York:Free Press,1966,pp.9-25.基于此種文化環(huán)境，為了最小化科技決策中的不確定性，二戰(zhàn)前后的戰(zhàn)時生產(chǎn)局、“曼哈頓工程”和國防先進研究計劃署等特殊機制在尊重科學界運行規(guī)律的基礎上推動大學、工業(yè)和政府更有效地整合在一起。其后設立的總統(tǒng)科學顧問和科學技術(shù)政策辦公室為科技服務國家運轉(zhuǎn)提供了重要支撐。⑤Johansson A.et al.,An Open Challenge to Advance Probabilistic Forecasting for Dengue Epidemics,PNAS,Vol.116,No.48(November 2019),pp.24268-24274.在這樣的社會氛圍中，人們普遍相信科技研究的進步或多或少會帶來社會發(fā)展，“如果一個國家建立并維持一流的科學機構(gòu)，不斷開拓為了國家安全、經(jīng)濟增長、創(chuàng)造就業(yè)的新技術(shù)，那么社會福利的產(chǎn)生幾乎是自動的”⑥Brooks Harvey,What Is the National Agenda for Science,and How Did It Come About? American Scientist,Vol.75,No.5(September 1987),pp.511-512.。

“科學契約”模式形塑了知識生產(chǎn)的科學理性機制，極大地凸顯了科學與技術(shù)的能動優(yōu)勢，有助于科學融入社會決策模式。在科技治理體系中，科技是具有自我意識的事業(yè)——重視和追求科學本身的價值——帶來的動力是實用理性。現(xiàn)代社會將從實用理性的角度為意識和判斷確定方向，在實踐中以技術(shù)解決方案回應社會問題，推動社會進步沿著技術(shù)邏輯生成的“最優(yōu)方案”推行和演進。⑦張成崗、王宇航：《社會治理的技術(shù)邏輯：源流、特征及趨向》，《江蘇行政學院學報》2021 年第6 期。為了幫助社會適應科學時代，科學顧問會參與到?jīng)Q策中。⑧Herken Greg,Cardinal Choices:Presidential Science Advising from the Atomic Bomb to SDI,California:Stanford University Press,2000,pp.23-47.科學家得以在所有與科學和技術(shù)有關(guān)的問題上為決策者提供建議，尤其是在支持科學技術(shù)發(fā)展的政策議程中。

（二）政府行動者主導的“集中項目”模式

20 世紀下半葉以來，政府響應科學事業(yè)的性質(zhì)在科技活動中不斷凸顯。政府依靠科學和技術(shù)來確保其政治、經(jīng)濟和戰(zhàn)略上的生存能力，“鼓勵某種類型的群體形成，并影響社會各部門的政治能力、思想和需求”①Skocpol Theda,Bringing the State Back In:Strategies of Analysis in Current Research,in Peter Evans et al.,eds.,Bringing the State Back In,New York:Cambridge University Press,1985,pp.3-43.。在政府主導的“集中項目”模式中，政府將科技進步視為必須保持的關(guān)鍵資產(chǎn)，通過龐大的中央機構(gòu)主導著國家科技政策，通過定義優(yōu)先事項來設置國家科技發(fā)展中的“集中項目”，以此指導科學活動及分配規(guī)則。

“集中項目”模式幾乎貫穿了法國現(xiàn)代史上的科技和新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的全過程。法國的科技決策和建設都以某種方式受到政府的明顯影響，這與其中央政府主導科學的社會結(jié)構(gòu)與科層關(guān)系密切相關(guān)。以鐵路為例，法國的規(guī)劃者們希望把法國所有的主要城市連接到高速列車網(wǎng)絡（TGV）中，并力爭將這一網(wǎng)絡與英國、德國、意大利、比利時等歐洲主要國家連接起來。即使是私營部門的研發(fā)在某種程度上也遵從政府的影響力，正如羅格朗所感嘆的，“政府是一個規(guī)劃并負責主要線路的多么好的角色，……通過這種快速的方式，我們美好的國家得到了充分融合”②Smith Cecil,The Longest Run:Public Engineers and Planning in France,American Historical Review,Vol.95 (June 1990),pp.657-692.。

“集中項目”模式型構(gòu)了行動主義的集體信任機制，充分發(fā)揮科技作為進步公仆的工具主義職能，能夠?qū)⑵漭^快轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟乃至軍事力量。政府扮演著強大的組織角色來協(xié)調(diào)和指導科學和技術(shù)的演進方向，其目標是“將科學研究組織起來，為國家服務”。③Gilpin Robert,France in the Age of the Scientific State,Princeton:Princeton University Press,1968,p.158.在技術(shù)發(fā)明和基礎研究的某些階段，政府主導型的“集中項目”使得科技政策具有一致性、凝聚力和方向性，給科技創(chuàng)新帶來顯著優(yōu)勢。

（三）市場行動者主導的“互惠同意”模式

市場導向的治理模式是在20 世紀中后期衍生的另一種科技活動組織形式。塞繆爾斯將這種依賴于市場的模式稱為“互惠同意”，即政府官員和市場參與者相互遷就，生產(chǎn)者、消費者和政府之間的關(guān)系影響著行動者追求某種策略的能力。④Samuels Richard,The Business of the Japanese State:Energy Market in Comparative and Historical Perspective,Ithaca N.Y.:Cornell University Press,1987,pp.32-48.在“互惠同意”模式中，科學界與市場主體之間存在著緊密的利益融合關(guān)系，基于“互惠同意”原則，科技政策極大程度上依賴于趨利的價值判斷，科技治理與市場和政治精英的議程緊密聯(lián)系在一起。

在不少發(fā)達工業(yè)國家中，市場主導成為科技共同體中的顯著特點。比如，日本戰(zhàn)后的社會結(jié)構(gòu)導致了政府不再是基礎研究的主要資助方。許多科學家曾希望由科學界自治的科學委員會能成為科學技術(shù)的中心組織，但在隨后的科學和工程發(fā)展中，他們無法與市場力量的目標和戰(zhàn)略相匹敵。由大學培養(yǎng)的科學和技術(shù)人員不再局限于大學或政府實驗室，而是越來越多地被引導到私營部門的工業(yè)實驗室中。國家意志通過官僚體制與市場主體相協(xié)調(diào)，進而促成科學技術(shù)的公共政策目標高度一致，決策得以被認為是政府和市場等“互惠同意”主體為達到工業(yè)快速增長而進行的聯(lián)合行動。⑤Solingen E.,Scientists and the State:Domestic Structures and the International Context,Ann Arbor:University of Michigan Press,1994,pp.93-112.

“互惠同意”模式型構(gòu)了市場規(guī)律的效率共識機制，有利于最大化科學技術(shù)的商業(yè)價值，并通過內(nèi)化決策沖突減少社會成本。對經(jīng)濟增長的重視和“追趕”的需要，決定了科學家表達的許多擔憂將不得不排在商業(yè)考慮之后。例如，日本政府和工業(yè)界促進核能商業(yè)化的決心從一開始就是核能工業(yè)發(fā)展的顯著特點，研究者們被工業(yè)部門要求協(xié)助建設民用核能發(fā)展的基礎設施，但公共政策往往強調(diào)利用外國技術(shù)，而不是自主研發(fā)國內(nèi)技術(shù)。日本戰(zhàn)后的快速發(fā)展得益于利益驅(qū)使下的有組織的企業(yè)、政府和科學機構(gòu)之間的密切合作。⑥李建民：《戰(zhàn)后日本科技政策演變：歷史經(jīng)驗與啟示》，《現(xiàn)代日本經(jīng)濟》2009 年第4 期。另一方面，“互惠同意”模式下出現(xiàn)的普遍共識和無沖突現(xiàn)象，往往是利用公共權(quán)力將沖突私有化而不是將社會沖突社會化的結(jié)果。市場行動者通過與政府結(jié)盟的決策結(jié)構(gòu)減少了參與者數(shù)量，進而降低沖突的可能性。

表1 不同要素主導的后常規(guī)科技共同體模式比較

在這3 種模式中，雖然政府扮演的角色不盡相同，但都存在著極其明顯的國家力量。在后常規(guī)時代，科技的核心不是科技本身作為“真理機器”，而是在于發(fā)揮科技實際效力的機構(gòu)和程序。①Healy S.,Extended Peer Communities and the Ascendance of Post-Normal Politics,Futures:the Journal of Policy,Planning and Futures Studies,Vol.31,No.7 (September 1999),pp.655-669.國家的功能被認為是“鼓勵科技活動的形成，并影響社會各部門對科技的判斷、理解和需求”②Skocpol Theda,Bringing the State Back In:Strategies of Analysis in Current Research,p.21.。即使在自由主義盛行的地方，科技與國家的互動關(guān)系也幾乎是其他領(lǐng)域無法比擬的。在對不同要素主導的科技治理模式批判吸收基礎上，新型舉國體制構(gòu)建的是一種面向后常規(guī)時代的整體性科技共同體，這種整體性集中體現(xiàn)在結(jié)構(gòu)基礎、啟動機制、決策情境和治理效能多個階段對主體間互動的整合，實現(xiàn)理性機制、信任機制和效率機制的平衡運行。

四、新型舉國體制的發(fā)展趨向

新型舉國體制融合了理性機制、信任機制和效率機制的優(yōu)勢特色，強調(diào)資源配置、利益分配、效益評價等的系統(tǒng)性整合。不同于常規(guī)科學中的興趣導向或利益導向③Funtowicz S.,Ravetz J.,Uncertainty,Complexity and Post-Normal Science,Environmental Toxicology and Chemistry,Vol.13,No.12 (December 1994),pp.1881-1885.、④潘教峰、魯曉、王光輝：《科學研究模式變遷：有組織的基礎研究》，《中國科學院院刊》2021 年第12 期。，新型舉國體制建構(gòu)了以使命為導向的共同體治理模式：其主體囊括科學界、政府、生產(chǎn)部門、傳媒、公眾等多元單位；共同體內(nèi)部并非是機械組合，而是在保持各個主體地位的基礎上實現(xiàn)結(jié)構(gòu)嵌入；國家意志成為共同體行動的理性共識，實現(xiàn)多維情境下的制度化運行；創(chuàng)新知識的共同生產(chǎn)形成科技進步的動力，實現(xiàn)不同主體在功能上互補、行動上協(xié)調(diào)和質(zhì)量上優(yōu)化（見圖2）。

圖2 新型舉國體制的分析框架圖

（一）行動基礎：多元主體的結(jié)構(gòu)互嵌

后常規(guī)科技活動的多元化意味著科技共同體的主體性復興，新型舉國體制以主體納入聯(lián)合行動的整合演化形成共嵌性關(guān)系，圍繞科學技術(shù)的行動發(fā)生在政府、科學界、企業(yè)、公眾、使用者等組成的共同體層面。具體如下：

首先，政府行為向市場主體和科學組織嵌入。傳統(tǒng)科技治理中，科技資源的所有權(quán)和支配權(quán)與使用權(quán)分離，政府僅著重于頂層設計、系統(tǒng)整合、規(guī)則制定和監(jiān)督管理等宏觀事務。⑤程志波、李正風：《論科學治理中的科學共同體》，《科學學研究》2012 年第2 期。在后常規(guī)科學中，政府外的功能主體要么組織能力不足，要么陷入“搭便車”集體行動困境。政府嵌入市場和科學組織的基本思路是在充分尊重市場與科學組織運行邏輯的基礎上對這些核心功能進行補強。政府對科技活動參與更加廣泛和深入，從價值觀與目標的提煉、主體的組成到主體間合作意愿的助推與達成、實現(xiàn)聯(lián)合行動所需條件的支撐與服務等，不僅僅扮演了設計者和制定者，同時也是引導者、組織者和協(xié)調(diào)者。①張樹華、王陽亮：《制度、體制與機制：對國家治理體系的系統(tǒng)分析》，《管理世界》2022 年第1 期。

其次，科技活動向產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈嵌入。在后常規(guī)時代，科技活動與市場和政府的自然邊界變得模糊，科技嵌入產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的基本思路是推動科學、技術(shù)與生產(chǎn)一體化，使科技成果商品化、產(chǎn)業(yè)化成為必然趨勢。科技部門和科學界長期嵌入相關(guān)產(chǎn)業(yè)，動態(tài)掌握信息，在充分尊重科學規(guī)律的基礎上協(xié)同企業(yè)經(jīng)濟利益，引導研發(fā)產(chǎn)業(yè)鏈上下游緊密聯(lián)動。②王崢、龔軼：《創(chuàng)新共同體：概念、框架與模式》，《科學學研究》2018 年第1 期。在此制度安排下，科技活動在新型舉國體制中獲得了更大話語權(quán)力和空間，學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力、經(jīng)濟權(quán)力一起成為科技治理基本手段。

再次，新聞媒體向社會個體與公共議題嵌入。在復雜性與不確定性并行的后常規(guī)科學時代，大眾媒體在新型舉國體制中扮演了彌合分歧、澄清認識的角色。媒體對關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域進行持續(xù)和高密度報道、評論、渲染和討論，引起社會公眾廣泛關(guān)注，使關(guān)鍵核心技術(shù)問題作為一種公共議題被建構(gòu)起來。國家借助大眾媒體進行社會動員并有意識地構(gòu)建認同、消減分歧和鞏固共同體價值鏈，進而激發(fā)一致行動的共同訴求。③張兆曙：《治理共同體：部門分立體制下聯(lián)合治理的組織形式》，《浙江學刊》2014 年第1 期。

（二）啟動機制：國家意志的共識驅(qū)動

科技共同體良性運行并非自發(fā)形成，而需借助共識性綱領(lǐng)調(diào)控與凝合。新型舉國體制的國家主導模式不是簡單依賴政府行政命令，而是以國家意志的戰(zhàn)略使命作為共同體行動指南，將傳統(tǒng)的科學倫理、政治準則和其他社會制度間的矛盾內(nèi)化到共同體的協(xié)商框架中。同一性、公共性和長期性的國家意志構(gòu)成廣泛共識，形成強大約束力，最終激發(fā)“全國一盤棋”的制度效能。④黃建軍：《中國特色社會主義制度優(yōu)勢的五重意蘊》，《馬克思主義研究》2021 年第9 期。

同一性在于政治邏輯、市場邏輯和社會邏輯統(tǒng)合。國家意志主導了科學界、企業(yè)、公眾的意愿和行動，強綱領(lǐng)的國家策略并非干擾科技研究而是為科技進步搭建平臺。如在發(fā)展高鐵技術(shù)的戰(zhàn)略驅(qū)動下，創(chuàng)新主體通過聯(lián)合行動增強目標結(jié)果的可預測性，在理性、信任和效率基礎上形成總體共識，全國“一盤棋”促成了科技研發(fā)與各產(chǎn)業(yè)鏈的組織間合作關(guān)系，實現(xiàn)了全創(chuàng)新鏈技術(shù)趕超。⑤賀俊等：《技術(shù)趕超的激勵結(jié)構(gòu)與能力積累：中國高鐵經(jīng)驗及其政策啟示》，《管理世界》2018 年第10 期。國家意志的整合性意味著政府對戰(zhàn)略科技力量的動員和政策支持，使利益攸關(guān)方能夠堅定地投入研發(fā)行動。

公共性在于以風險轉(zhuǎn)移突破短期經(jīng)濟理性約束。國家的底線思維和戰(zhàn)略定力分擔了科技活動在經(jīng)濟理性中的決策風險，有助于推動市場主體和社會主體的聯(lián)合行動。如在新冠疫苗研發(fā)中，“哪怕備而不用，也要不計成本堅持多條技術(shù)路線同時研發(fā)”的戰(zhàn)略導向與政府的可信度強化了科研攻關(guān)單位的正向激勵和穩(wěn)定預期，加速疫苗研發(fā)進程。⑥胡穎廉：《舉國協(xié)同：新型舉國體制的制度解釋——以新冠疫苗研發(fā)為例》，《中共中央黨校(國家行政學院)學報》2021 年第6 期。作為國家意志的戰(zhàn)略目標以公共產(chǎn)品理念分擔了科技決策風險并打消私人行動者的后顧之憂，有利于突破短期利益和經(jīng)濟理性約束。

長期性在于戰(zhàn)略目標貫穿全周期共同體治理。貫穿全周期的戰(zhàn)略目標在決斷性權(quán)力和穩(wěn)定性權(quán)力維度創(chuàng)造多元主體參與新型舉國體制的內(nèi)在動機。⑦[英]邁克爾·曼：《社會權(quán)力的來源》（第1 卷），劉北成、李少軍譯，上海：上海人民出版社，2002 年，第229 頁。早在核工業(yè)第一次創(chuàng)業(yè)時期，中國就做出了發(fā)展原子能事業(yè)的戰(zhàn)略決策。美國三哩島核電站事故使世界核能事業(yè)陷入低谷后，面對市場機制對公共產(chǎn)品的功能性障礙，國家意志驅(qū)動的國有企業(yè)和高校院所使技術(shù)與人才隊伍得到保留和延續(xù)，隨著高溫氣冷堆核電站示范工程成功實現(xiàn)首次臨界和并網(wǎng)發(fā)電，中國在先進核能技術(shù)開發(fā)領(lǐng)域解決了“卡脖子”技術(shù)問題。戰(zhàn)略穩(wěn)定性和長期性實現(xiàn)了行動目標和行動主體之間關(guān)系的充分協(xié)調(diào)，通過制度化合作保護了它們的發(fā)展。

（三）演進機理：多維情境下制度化運行

作為一種日趨規(guī)范的制度安排，新型舉國體制肇始于特定的項目或任務，依托于運作機制和制度供給，以實現(xiàn)從任務型到情境式的運作機理。特定實踐情境的建構(gòu)為新型舉國體制劃定了邊界，使其遵循循證決策機理而擺脫泛化概念與盲目應用的困境。

風險情境下面向應急攻關(guān)的新型舉國體制。風險社會可能蘊含著不同于一般性公共危機的重大社會危機事件，新型舉國體制在解決重大突發(fā)性公共危機時具有集中價值，“動員式”機制可實現(xiàn)對全國資源充分調(diào)動，以政策制度集中聯(lián)動供給，推進科技共同體全面整合與協(xié)同，加快推進相關(guān)領(lǐng)域科研力量布局，組織跨學科、跨領(lǐng)域的科研團隊，全面打通產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈，共同面對應急性公共社會問題。

爭議情境下面向技術(shù)決策的新型舉國體制。事關(guān)戰(zhàn)略發(fā)展的技術(shù)選擇在很多情況下存在極大不確定性，新型舉國體制在技術(shù)決策時能發(fā)揮整合性作用，為技術(shù)選擇提供“競技場”。多元主體的博弈結(jié)果由競爭性群體中的結(jié)構(gòu)性競技規(guī)則與相互影響來決定，而國家在該規(guī)則的設定上起到主導作用。①李成智、鄭曉齊：《中國載人航天工程決策過程中航天飛機與載人飛船之爭》，《科技導報》2009 年第18 期。新型舉國體制為科技共同體提供理性辯駁平臺，同時力求選擇最符合國家意志和長遠利益的決策，通過規(guī)范性原則使其成為科技共同體的目標遵循。

失靈情境下面向市場調(diào)控的新型舉國體制。依賴市場手段無法有效推動建設周期長、回報不確定性高、公共性強的科技創(chuàng)新活動，新型舉國體制在市場失靈時發(fā)揮調(diào)節(jié)市場機制的功能性作用，通過政策引導、補貼、稅收支持等加強對科技創(chuàng)新共同體的外部干預，解決公共產(chǎn)品的供需矛盾，在規(guī)劃、建設、運營、管理等環(huán)節(jié)中充分調(diào)動中央行政主體、地方政府、多種所有制企業(yè)以及社會公眾的多層次、多領(lǐng)域力量，集中解決涉及國家戰(zhàn)略的科技發(fā)展瓶頸。

追趕情境下面向科技競爭的新型舉國體制。關(guān)鍵核心科技無法通過模仿創(chuàng)新而得以掌握，新型舉國體制發(fā)揮在科技創(chuàng)新平臺建設中的規(guī)模性效應，立足特定領(lǐng)域技術(shù)攻關(guān)突破實現(xiàn)技術(shù)趕超，為不同知識背景的主體搭建交流平臺，產(chǎn)生新的知識界面，縮短技術(shù)知識傳播路徑，在事關(guān)國家大局和未來發(fā)展的領(lǐng)域形成強大合力，消解技術(shù)模仿“惰性”，在突破性、顛覆性技術(shù)上迅速縮小差距。

（四）治理目標：提升創(chuàng)新型知識生產(chǎn)效能

作為后常規(guī)科技治理的組織模式，新型舉國體制的根本任務在于實現(xiàn)創(chuàng)新型知識生產(chǎn)。多元主體的作用不僅是科學研究、專業(yè)實踐、工業(yè)生產(chǎn)或更廣泛參與的問題，更重要的是通過整合型理性機制、信任機制和效率機制建構(gòu)公共事業(yè)以增強人才、知識、信息的流通，不斷促進行動機制與主體活動的共同生產(chǎn)，保證和提升創(chuàng)新型知識質(zhì)量。②[加]安德魯·芬伯格：《技術(shù)體系：理性的社會生活》，成素梅等譯，上海：上海社會科學院出版社，2018 年，第11—13 頁。

新型舉國體制為科技賦予了公共事業(yè)性質(zhì)，而非將其視作僅僅存在于科學內(nèi)部行動閉環(huán)?？萍加行砸試覍嶋H需求為前提，科學技術(shù)的研究者、生產(chǎn)者和使用者要共同建構(gòu)知識?？萍嫉男纬膳c判斷沒有旁觀者，只有實際參與者。正如拉維茲對后常規(guī)科學的理解：“要將知識帶出教室和實驗室，進入處于自然和人工環(huán)境之中的人類共同體?！雹跢untowicz S.,Ravetz J.,Uncertainty,Complexity and Post-Normal Science,Environmental Toxicology and Chemistry,Vol.13,No.12 (December 1994),pp.1881-1885.作為公共事業(yè)的科技活動為知識和技術(shù)的流動最小化交易成本，建構(gòu)了新型舉國體制主體間互動的連通基礎和行動空間。

主體行動與邏輯機制在創(chuàng)新網(wǎng)絡中的共同生產(chǎn)形成了創(chuàng)新型知識體系。新型舉國體制構(gòu)建了兩個層面的共同生產(chǎn)。一方面，人才、技術(shù)、資金、信息等創(chuàng)新要素在網(wǎng)絡中高效流動促成了主體間的共同生產(chǎn)。知識生產(chǎn)以服務國家戰(zhàn)略需求為目標，所有創(chuàng)新技術(shù)、系統(tǒng)、產(chǎn)品等都要推向社會和市場，最終以此來確定成果價值。另一方面，行動與機制的共演促成了主體活動與行為邏輯共同生產(chǎn)。行動機制的局限性會使共同體關(guān)系陷入防御性模式，而主體能動性對行為機制的反饋能夠促使系統(tǒng)突破已有存在方式和框架，使科技共同體擺脫傳統(tǒng)官僚體制和技術(shù)邏輯冗余枷鎖，同時保證科學技術(shù)的功能性用途。

知識共同生產(chǎn)的效能取決于理性機制、信任機制、效率機制驅(qū)動下共同體成員合作的質(zhì)量。有為政府立足“集中力量辦大事”的信任機制，統(tǒng)籌國際國內(nèi)大局，緊緊把握國家核心利益，推動雙向溝通，為科技活動提供兜底保障。有效市場立足資源配置的效率機制，營造公平競爭機制，降低制度性交易成本，通過反饋和激勵機制傳遞供求信息，形成聚集效應，產(chǎn)生規(guī)模優(yōu)勢，提高產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈流暢度?？茖W界立足科技研發(fā)的理性機制，密切對接國家戰(zhàn)略需求，瞄準關(guān)鍵核心技術(shù)，加強產(chǎn)學研合力，融通銜接機制。三種機制在公共事業(yè)中同時發(fā)揮作用，緊密合作的主體互動激發(fā)了創(chuàng)新型知識生產(chǎn)效能。

五、結(jié) 語

相對于傳統(tǒng)舉國體制，新型舉國體制面臨經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的新機遇與挑戰(zhàn)。作為一種實現(xiàn)國家特定目標、凝聚全國力量集中攻關(guān)的體制機制，新型舉國體制在疫情災害治理中進一步凸顯了其在資源配置方面的獨特優(yōu)勢。在后常規(guī)科學視域下，擴大的科技共同體正在超越傳統(tǒng)的自主論和決定論，進而生成科技發(fā)展與治理的新綱領(lǐng)。新型舉國體制以科學家、工程師、政治家和公眾等的互嵌主體為擴大的共同體，以能動性互補促進資源優(yōu)化，在共同事業(yè)中建構(gòu)出知識生產(chǎn)的宏大圖景。新型舉國體制內(nèi)含行動主義取向，主體行動與邏輯機制的共同生產(chǎn)推動實現(xiàn)知識創(chuàng)新的秩序與活力，風險情境、爭議情境、失靈情境和追趕情境下的制度化運行將理性機制、信任機制和效率機制的制度優(yōu)勢貫穿于應急攻關(guān)、科技決策、市場調(diào)控和科技競爭的綜合場域，充分激發(fā)科技治理效能。

世界發(fā)展正接近一個十字路口，新科技革命進一步撬動了“世界百年未有之大變局”的復雜性和不確定性。第四次工業(yè)革命下的新興技術(shù)發(fā)展大大豐富了新型舉國體制的內(nèi)涵、方式和手段，新科技革命的技術(shù)迭代推力與后疫情時代的治理需求拉力為新型舉國體制帶來新的機遇與挑戰(zhàn)。面向未來，要充分利用新興技術(shù)優(yōu)勢為新型舉國體制制度化進程提供強大支撐，構(gòu)建高效有活力的國家創(chuàng)新體系，提升科技治理質(zhì)量及效能，推進科技治理體系及能力現(xiàn)代化。