基于能力視角的產業鏈安全內涵、關鍵維度和治理戰略

李 偉 賀 俊

一、問題的提出

新冠肺炎疫情、中美經貿摩擦等因素引發的產業鏈中斷、關鍵產品斷供，使得各國充分意識到當前全球分工格局下隱藏的巨大產業鏈安全風險，紛紛制定強化本國產業鏈安全的戰略措施。2022 年2 月，拜登政府發布了《2022 年振興美國制造業和確保關鍵供應鏈安全計劃》，商務部、能源部、農業部等7個部門還公布了信息通信、能源、農產品、交通、公共衛生和生物、國防工業等行業的供應鏈安全風險和應對戰略。2021 年9 月，歐盟委員會通過2021 年戰略前瞻報告，提出“確保和多樣化關鍵原材料的供應”；之后，歐盟委員會于2022 年2 月公布《芯片法案》，通過大規模投資促進研發和商業化，保障歐盟芯片供應安全。2020 年4 月，日本政府在國家安全保障局（NSS）增設“經濟班”，專門負責經濟安全和產業安全戰略和政策的制定。中國也將產業鏈安全上升到國家戰略層面，《十四五規劃和2035 遠景目標綱要》提出，統籌發展和安全，堅持自主可控、安全高效；2021 年中央經濟工作會議強調“產業鏈供應鏈安全穩定是構建新發展格局的基礎”，并把“增強產業鏈供應鏈自主可控能力”確定為2021 年要抓好的重點任務之一；2022 年4 月29 日中共中央政治局會議分析研究經濟形勢和經濟工作再次強調“發展要安全”。

全球產業鏈安全風險的強化促進全球產業分工邏輯由效率主導向安全主導轉變，①賀俊：《從效率到安全：疫情沖擊下的全球供應鏈調整及應對》，《學習與探索》2020 年第4 期。加速推動了全球產業鏈重構。總結已有文獻可以發現，當前研究還存在兩方面的不足，不僅影響了產業鏈安全理論的構建，還制約了產業安全治理效能的提升。首先，對產業鏈安全概念、內涵、范圍界定不清晰，存在泛泛而談地討論產業鏈安全問題、將一切對外依賴都視為安全問題的傾向。在封閉經濟條件下，產業鏈各環節都是自主化、本地化的，不存在安全問題。而產業鏈安全實際是開放經濟條件下的概念。開放經濟核心特征是全球大分工，不同國家根據要素稟賦、成本結構、技術水平承擔產業鏈不同環節的研發和制造，每個國家都不可能控制產業鏈所有環節，對外依賴是常態現象，這必然會引發產業鏈安全風險。因此，如果不對產業鏈安全概念、內涵和范圍進行清晰的界定，泛泛而談地討論產業鏈安全，甚至將對外依賴等同于產業鏈安全風險，可能會導致一刀切地提升本地化水平、與全球分工體系主動割離的政策導向，反而會制約新發展格局的構建和經濟高質量發展。其次，忽略產業鏈安全內部結構性特征，一概而論地討論不同產業鏈安全問題。由于產業鏈與產業鏈之間、產業鏈內部各環節之間的產品特征、技術特征、市場特征都存在巨大的差異，所以引起產業安全的因素必然是多樣的，產業鏈安全風險形成機制和路徑也是多元的，這就導致產業鏈安全問題不是一維的概念，產業鏈安全治理也不能一概而論。需要在系統深入探討產業鏈安全表現形式、影響因素、作用機制等問題的基礎上，提煉產業鏈安全的結構化、類型化特征，分類實施精準化的產業鏈安全治理策略。但從目前文獻來看，還缺乏對產業鏈安全進行結構化分析的成果。

本文從能力視角切入，認為產業鏈安全問題出現的根源在于產業能力受到侵蝕，并以此為依據，將產業鏈安全劃分為能力缺失型、能力破壞型以及能力響應型產業鏈安全，深入研究每類產業鏈安全的表現形式、關鍵維度、影響因素、形成機制及治理戰略。在此基礎上，進一步對當前中國產業鏈安全現狀和基本特征進行研究，提出保障中國產業鏈安全的具體政策措施。

二、產業鏈安全內涵及相關研究

產業安全、產業鏈安全、供應鏈安全近來經常出現在政策文件和學術文獻中，這三個概念相互聯系但又有區別：產業安全將一國的產業看作一個整體，強調產業生產和發展不受威脅的狀態，②參見李孟剛：《產業安全理論研究》，北京：經濟科學出版社，2012 年。一般包括兩個方面的內容，一是在國際產業競爭中保持獨立的產業地位和產業競爭力，二是產業在生產過程中的安全性。產業鏈安全和供應鏈安全則是從生產的角度，探討產業鏈某些產品、技術環節供應中斷造成的安全問題，不同之處在于產業鏈安全從產業投入產出角度刻畫產業鏈環節的斷裂，供應鏈安全從企業的角度探討單個企業停止供應引發的產業鏈中斷問題。無論是產業鏈安全還是供應鏈安全，都可以理解為開放經濟條件下，一國對產業鏈各環節的自主掌控能力。③張義博：《產業鏈安全內涵與評價體系》，《中國經貿導刊》2021 年第5 期。由此可見，產業安全是更寬泛的概念，包括產業鏈和供應鏈安全，同時還包括產業競爭力的維持和提升；產業鏈安全和供應鏈安全的概念基本可以等同，所以在很多政策文件中常用“產業鏈供應鏈安全”，共同刻畫了一國對產業鏈供應鏈各環節產品、技術、企業的控制能力，即保障產業鏈供應鏈自主可控的能力。現有文獻對產業鏈供應鏈安全問題的探討主要從下幾個方面展開：

第一類研究重點探討全球產業鏈安全最新發展現狀以及調整的趨勢和動向。現有研究識別了引發全球產業鏈安全以及產業鏈分工格局重構的三種因素以及這些因素對產業鏈安全的具體影響：一是新冠肺炎疫情的沖擊，短期來看，新冠疫情造成產業鏈某些環節停工停產，導致國際貿易規模和生產效率下降；長期來看，新冠疫情推動全球供應鏈向本地化、多元化方向調整。①沈國兵、徐源晗：《疫情全球蔓延對我國進出口和全球產業鏈的沖擊及應對舉措》，《四川大學學報（哲學社會科學版）》2020 年第7 期；李虹林、陳文暉：《新冠疫情對全球制造業供應鏈的影響及我國應對策略》，《價格理論與實踐》2020 年第5 期。二是中美經貿摩擦，美國對中國5G、集成電路、人工智能等產業的封鎖打壓增強了各國對產業鏈安全問題的擔憂，引發歐日韓等國強化關鍵產業安全戰略。②渠慎寧、楊丹輝：《逆全球化下中美經濟脫鉤風險的領域與應對策略》，《財經問題研究》2021 年第7 期；李雯軒、李文軍：《新發展格局背景下保障我國產業鏈供應鏈安全的政策建議》，《價格理論與實踐》2022 年第4 期。三是新一輪科技革命和產業變革，在以數字化、智能化為核心的新一輪科技革命加速拓展背景下，各國為了搶占新興產業制高點，紛紛以自主可控為導向推動產業鏈戰略進行調整。第二類研究聚焦中國當前面臨的關鍵核心技術“卡脖子”等問題，研究應對中國產業鏈安全問題的策略。關鍵核心技術是國之重器，關鍵核心技術“卡脖子”是中國經濟高質量發展過程面臨的重要風險，黨的十八大以來，黨中央國務院高度重視關鍵核心技術突破問題，圍繞關鍵核心技術創新路徑和攻關政策，學術界也展開了大量的研究。③鄭剛等：《吸收速度、互補資產鏈接與關鍵核心技術突破》，《科學學研究》2022 年第4 期；譚勁松等：《創新生態系統視角下核心企業突破關鍵核心技術“卡脖子”——以中國高速列車牽引系統為例》，《南開管理評論》2022 年第3 期。還有部分學者從構建新發展格局戰略要求視角，探討了當前中國面臨的產業鏈供應鏈安全問題，提出了相應的應對策略。④盛朝迅：《新發展格局下推動產業鏈供應鏈安全穩定發展的思路與策略》，《改革》2021 年第2 期；王靜：《新發展格局下中國產業鏈供應鏈安全穩定戰略的邏輯轉換》，《經濟學家》2021 年第11 期。第三類研究則對不同國家產業鏈安全戰略進行比較研究。當前，美歐日韓等發達國家都紛紛強化產業鏈安全戰略部署，現有研究對發達國家的供應鏈安全戰略進行了深入跟蹤研究。⑤蘇杭、于芳：《全球產業鏈、供應鏈重構背景下日本供應鏈安全保障的新動向》，《日本學刊》2022 第1 期；白玫：《韓國產業鏈供應鏈政策變化及其影響研究》，《價格理論與實踐》2022 年第1 期；張所續、周季鑫：《美國關鍵礦產政策演變及戰略舉措》，《中國國土資源經濟》2022 年第2 期。

通過分析現有文獻可以發現，當前學術界對產業鏈安全的研究存在以現實情況分析為主、理論機制研究不足的問題。當前研究還集中于對產業鏈安全問題現狀、應對戰略等實證性問題的探討，缺乏對于產業鏈安全形成機制、形成條件等理論問題的分析。實際上，產業鏈安全問題的出現對傳統產業理論形成了新挑戰，傳統產業經濟研究主要聚焦產業結構、產業布局、產業轉型等產業發展和產業效率問題。產業鏈安全現實問題的不斷發展迫切需要將安全因素引入產業鏈供應鏈的理論研究中，探討考慮安全約束情形下的產業理論問題，傳統效率一元導向的產業鏈供應鏈管理體系也將演變為效率與安全并重的二元導向產業鏈管理體系。作為將產業鏈安全引入產業理論研究的第一步，首先需要對產業鏈安全的概念內涵、本質特征以及形成機制進行研究。本文從產業能力理論切入，在從能力角度對產業鏈安全內涵、類型進行研究的基礎上，分析不同產業鏈安全形成機制，嘗試構建產業鏈安全的一般性理論。

三、能力視角下的產業鏈安全關鍵維度及差異化治理戰略

產業分工的本質是在對產品進行模塊化解構的基礎上，根據不同國家要素稟賦、成本結構、技術水平等因素的差異，在市場機制作用下將不同產品模塊的研發、制造以及最終產品的組裝配置到成本最低的國家。在這種分工模式下，一國只需要承擔產業鏈生產環節的一部分，通常也只具備產品生產所需的部分能力。從對產業控制力的角度來看，一國在產業鏈各環節具備生產制造、研發創新、配套服務等方面的能力越強，對產業鏈控制能力越強，產業鏈安全越有保障。出現產業鏈安全風險的根本原因是產業鏈能力缺失或受到破壞，導致對產業鏈的控制能力下降。所以，對產業鏈安全的研究要抓住產業鏈能力的構成、載體，從能力變化的角度探尋產業鏈安全的類型、形成條件和相應的治理策略。產業鏈的能力主要包括創新能力、制造能力和管理能力三個方面，其中創新能力是指研發新技術、新工藝、新產品，并將研發成果進行產業化的一系列能力；制造能力是組織勞動、資本等各類生產要素進行批量生產的能力。制造和研發能力是產業的“硬”實力，管理能力則是產業配套服務和管理方面的“軟”實力，可以分為兩個維度，一是物流、土地、融資等產業鏈配套能力，二是政府對產業實施監管的能力。實際上，管理能力也是影響產業鏈安全的重要因素，但常常被學術界忽視，如新冠肺炎疫情地區封控導致物流配套能力缺失，使得很多產業由于零部件等原材料配送不及時造成企業停產等問題；同樣地，如果政府對產業管理體系不健全也會引發產業鏈安全問題。正因為能力是引發產業鏈安全的根本因素，所以保障產業鏈安全的本質就是要強化產業鏈能力建設，美國近來出臺的大量產業鏈安全政策都把提升產業鏈能力作為保障先進制造業領導地位的核心要素和政策重點。本部分從能力視角對產業鏈安全類型、形成機制進行研究，在此基礎上提出治理不同類型產業鏈安全的差異化戰略。需要強調的是，產業鏈能力載體不僅包括產業鏈中的企業，還包括研發機構、社會服務組織、政府等，產業鏈安全治理的核心就是有效協調產業鏈各主體，構建產業鏈能力提升的高效機制。

（一）能力缺失型產業鏈安全：關鍵核心技術缺失引發的產業鏈安全

能力缺失型產業鏈安全是指一國由于缺失產業鏈中某種產品或技術的研發、制造能力，只能依賴其他國家的產品進口或技術授權來滿足產業發展需求。造成產業鏈能力缺失的原因主要有如下三個方面：

一是產業鏈分工導致的能力鎖定，進而引發的能力缺失型產業鏈安全。產業鏈分工是當前全球產業分工的基本模式，其一般規律是發達國家掌握研發、設計等附加值高、技術密集、資本密集的產業鏈高端環節，而加工、組裝等產業鏈附加值低、勞動密集的產業主要由發展中國家完成，這種分工模式的演進導致發展中國家產業能力鎖定在產業鏈低端環節，從而形成產業鏈高端環節、關鍵環節能力缺失型產業鏈安全。以航空客機制造業為例，一架客機的零部件數量高達百萬，這些零部件在全球七十多個國家分工制造，但航空發動機等高端技術主要被美、歐等國壟斷。改革開放以來，中國全面融入全球分工格局，制造、研發能力顯著提升，但關鍵環節能力缺失仍較為嚴重，工信部對中國三十多家大型企業一百三十多種關鍵基礎材料的調研結果表明，32%的關鍵材料仍為空白，52%的關鍵材料依賴進口，大部分計算機和服務器的95%左右的高端專用芯片，70%以上智能終端處理器以及絕大部分存儲芯片依賴從外國進口。①黃群慧、倪紅福：《基于價值鏈理論的產業基礎能力與產業鏈水平提升研究》，《經濟體制改革》2020 年第9 期。

二是基礎研究和原始創新能力不足導致的能力缺失。自主創新是培育產業鏈能力的關鍵途徑。長期以來，中國產業創新遵循技術引進—消化—吸收—再創新的后發追趕的路徑，基礎研究投入不足、原始創新能力較弱，從而導致在產業鏈關鍵技術環節難以實現突破，形成了諸多“卡脖子”因素。以工業軟件為例，當前中國在工廠設計、工廠管理、制造等工業軟件領域的能力缺失嚴重，如廣受關注的集成電路設計軟件EDA 近90%的市場份額由新思科技（Synopsys）、楷登電子（Cadence）和明導國際（Mentor Graphics）三家美國軟件公司所壟斷。軟件的核心在于數學，中國工業軟件能力缺失的根本原因在于基礎研究薄弱，原始創新能力不足。

三是進入不經濟導致的產業能力缺失。某些產業中基礎原料、專用設備等由于市場規模相對較小、且技術要求較高，一家或者少數幾家先進入并壟斷了市場。新進入企業即使能夠實現技術突破，但市場規模不足以彌補前期進入成本，也就是說存在進入不經濟的問題。在這種情況下，市場機制作用使得企業更愿意依靠外界供給來進行生產，而非通過研發進入市場實現自給，由此也會造成產業鏈安全風險。進入不經濟導致的產業鏈安全風險往往出現在產業鏈基礎原料領域，以半導體光刻膠為例，2020 年全球的半導體光刻膠市場規模約為17.5 億美元，同期全球半導體市場規模4260 億美元，雖然半導體光刻膠地位至關重要，但在行業中市場規模占比僅有0.4%，主要由美國陶氏化學（Dow）、日本JSR、東京化學企業壟斷。

當前各界普遍關注的關鍵核心技術卡脖子問題是能力缺失型產業鏈安全的核心表現。現有研究主要從基礎研究、新型舉國體制、國家戰略科技力量等方面探討了關鍵核心攻關體制，以關鍵核心技術為代表的能力缺失型產業鏈安全治理戰略應以培育關鍵核心技術為主，即“梯度培育戰略”。具體地，應確立如下兩方面的戰略要點：

第一，明確不同行業關鍵核心技術的界定標準和范圍，確定關鍵核心技術攻關優先級，統籌處理自主可控和開放發展。產業鏈關鍵核心技術種類繁多，確定關鍵核心技術的界定標準和范圍至關重要，一方面如果范圍界定過于寬泛會導致產業發展的內向化，不僅存在違反國際貿易規制的風險，還會降低產業開放水平；另一方面如果范圍界定過于狹窄，則不利于保障產業鏈長期安全。當前，許多研究將對外依賴程度作為產業鏈安全評估的指標，如中國工程院2019 年對26 類制造業開展產業鏈安全評估，發現兩類產業對外依賴度高，八類產業對外依賴度極高，制造產業鏈僅60%自主可控。用對外依賴度衡量產業鏈安全風險水平，其邏輯是對外依賴度越高，能力缺失越嚴重，一旦其他國家斷供，引發的產業鏈安全風險越大；其政策含義則是加快推動國產化，降低對其他國家的依賴程度。但在全球分工從產業間分工向產業內分工不斷深化的背景下，對其他國家產業鏈依賴是常態化現象，但對外依賴并不是引發產業鏈安全的充分條件，如果以對外依賴程度為標準作為產業鏈安全治理的唯一標準，必然會泛化產業鏈安全的概念，降低產業鏈安全治理效能。關鍵核心技術的攻關戰略首先要區分成熟技術和新興技術，5G、人工智能、區塊鏈、工業互聯網、量子計算等新興技術是未來數字經濟的核心技術，也是中國在數字經濟時代實現跨越式發展的關鍵，所以對新興技術要前瞻性、戰略性地制定攻關策略，確保在新興技術競爭中取得領先優勢；對成熟技術，由于已經形成較為穩定的市場供給和市場競爭格局，要以技術通用性、技術供給方數量等為標準，清晰界定不同類型技術能力缺失可能引發的風險等級，實施重點突出、順次突破的戰略。具體地，對于通用性較強、戰略價值較大，且技術供給方數量少，可能引發較大產業鏈風險的領域，要強化政府引導作用，率先實現突破，確保本土替代；對于專用性較強、技術供給方較多，產業鏈安全風險等級較小的領域，要發揮市場作用，強化企業創新投入和創新能力提升。

第二，確立分類實施原則，根據不同技術特征分別實施領先戰略、國產化替代戰略、非對稱競爭優勢戰略。忽略關鍵核心技術的內部維度，“一刀切”地強調國產化也會降低產業鏈安全治理效能。從國外經驗來看，保障關鍵核心技術的自主性和競爭力也是當前美歐日韓產業鏈安全戰略關注的重點，但發達國家對關鍵核心技術的戰略部署強調技術的范圍和結構劃分。2020 年，美國發布的《關鍵和新興技術國家戰略》確定了人工智能（AI）、能源、量子信息科學等20 項關鍵和新興技術，并劃分為美國必須實現領先的最優先技術領域，美國和聯盟國家合作的優先技術領域以及美國需要強化風險管理的一般領域。韓國政府2021 年12 月發布的《國家戰略技術選定、培育與保護戰略》確定了人工智能、5G 和6G、先進生物技術等十大戰略科技，將這些技術劃分為先導型、競爭型和追趕型，并確定了定制型培育戰略和保護戰略。①張麗娟、陳奕彤：《韓國強化關鍵核心技術培育與保護》，《科技中國》2022 年第4 期。對此，中國應在確立關鍵核心技術范圍的基礎上，進行分類施策，對于5G、人工智能、量子計算等戰略性技術領域要確立領先戰略，確保構建領先優勢；對于工業軟件、集成電路、航空發動機等核心技術領域，要確立本土化替代戰略；對于關鍵基礎零部件、關鍵原材料等進入不經濟領域的產業，要圍繞產業鏈相關環節發揮自身優勢，構建非對稱競爭優勢戰略，通過鍛長長板形成反向卡脖子能力，以穩定產業鏈安全。

（二）能力破壞型產業鏈安全：產業轉移和技術路線轉換引發的產業鏈安全

能力破壞型產業安全是指產業原本具有產品或技術能力，但由于產業轉移、技術路線轉換等外界因素導致能力喪失，進而引發的產業鏈安全風險。一般而言，能力破壞型產業鏈安全主要有兩種：

第一，產業轉移導致的能力破壞型產業鏈安全。在效率導向的全球分工邏輯下，產業鏈制造環節會從成本高的國家和區域轉移到成本低的國家和區域，在正常市場條件下產業制造環節轉移并不會帶來嚴重的產業鏈安全問題，但是產業轉移導致的技術能力、制造能力破壞可能會引發一國產業鏈安全問題。皮薩諾和史的研究發現，美國制造業向發展中國家轉移最為嚴重的后果不是削弱了美國制造能力，而是導致根植于企業的研發制造基礎設施、專業知識、工藝能力、工程制造能力遭受破壞，從而進一步導致產業創新能力下降，引發能力破壞型產業安全問題。①參見[美]威利·皮薩諾、史：《制造繁榮：美國為什么需要制造業復興》，機械工業信息研究院戰略與規劃研究所譯，北京：機械工業出版社，2014 年。最為典型的是美國半導體產業，美國作為該產業的發源地，1990 年半導體制造占全球37%，但隨后美國將半導體制造、封裝、測試能力逐漸轉移到日韓、中國臺灣等國家和地區，本土專注于半導體設計高端環節，致使美國半導體制造能力下降到12%。②參見白宮于2021 年6 月發布的報告《Building Resilient Supply Chains,Revitalizing American Manufacturing and Fostering Broad-Based Growth》第9 頁。當前，美國政府通過多種戰略推動半導體制造回流，其根本目的就在于解決美國半導體制造能力轉移引發的能力破壞型產業鏈安全問題。改革開放以來，中國憑借要素優勢、成本優勢承接了發達國家的產業轉移，構建了較為完善的產業配套體系，積累了大量的產業制造和研發能力。但近年來隨著中國生產要素和成本結構的改變、環境約束的增強以及新冠肺炎疫情的沖擊，部分產業向越南、印度、柬埔寨等周邊國家轉移的趨勢越來越強。此外，全球多邊政治格局的影響也推動部分產業向發達國家回流，如美、日、韓等國加大補貼推動在華企業回流本國，日本貿易振興機構實施的調查數據顯示，2020 年有4.3%的在華日企著手研究產業鏈遷出，這一數據比2017 年增加了1.5 個百分點。根據現有的理論研究和其他國家產業轉移實踐綜合研判，產業轉移造成的產業能力破壞可能是未來中國產業鏈安全的重要影響因素。

第二，技術路線轉換導致的能力破壞型產業鏈安全。不同技術路線、技術標準之間的競爭是市場競爭的重要形式，正常市場條件下技術路線和標準競爭失敗不會對產業鏈構成系統性安全風險。但隨著數字經濟的發展，以數字化和網絡化為核心的新興技術路線更加多樣，進入者對在位技術的顛覆也更強，各國對新興技術和產業全球主導權的爭奪也更加激烈，進而引發非市場條件下的技術路線和技術標準轉換。這種非市場因素導致的技術路線和標準轉換會從兩方面造成產業鏈安全風險，一方面產業鏈中供應商會從原有技術路線轉換到新技術路線上，導致零部件供給中斷；另一方面被顛覆的技術路線會在全球產業體系中被孤立，進而形成更大的系統性產業鏈安全風險。以5G 技術為例，當前5G 接入網（RAN）的主流技術路線是中國華為、中興等主導的軟硬件一體化技術，在該技術下，集成化電信設備供應商根據自主的專用標準和協議提供無線接入產品。但近來美國政府極力倡導的O-RAN（開放的無線接入網）技術試圖通過將軟硬件一體化的“黑盒”打開成硬件接口開放和軟件協議標準化的“白盒”，從而顛覆當前軟硬件一體化的技術路線，重塑通信產業發展模式和市場競爭格局，對中國移動通信產業鏈造成了巨大的系統性安全隱患。

與能力缺失型產業鏈安全不同，能力破壞型產業鏈安全即使失去了產業鏈某些環節的制造能力，但長期形成的技術訣竅、人力資本等也可能在一定時間內以緘默知識的形式存在于產業主體中，所以，產業鏈安全治理的核心是要保護并發展已有的產業鏈知識和能力，防止知識和能力的進一步流失，本文稱之為“防御戰略”。根據能力破壞型產業鏈安全形成原因，具體應對戰略分為如下兩個方面：第一，厚筑產業公地。皮薩諾和史在研究美國制造業外遷引發產業創新能力下降時提出了“產業公地”的概念，作者認為產業公地是支撐產業發展的多種制造能力和創新能力的集合，包括產業基礎設施、行業知識、工藝能力、工程化能力等。產業公地是培育產業能力的土壤，良好的產業公地可以有效繁衍出產業制造能力、創新能力。由于產業公地根植于供應商、消費者、產業合作伙伴、技術工人、科研機構、產業服務組織等各類產業主體中，所以可以通過多種方式厚筑產業公地，如強化基礎研究和應用研究投入、開展共性技術研發、加大工人技能培訓、增加專業人力資本投入等。第二，提升國際標準競爭主導權。在數字經濟背景下，標準競爭已經成為產品競爭、品牌競爭之后，市場競爭的主要表現形式，標準競爭失敗也成為引發產業鏈安全風險的重要因素。但長期以來，中國在產業國際標準制定過程中的話語權和主導權較弱。對此，需要強化標準制定主導權，提升標準競爭力。在各國不斷強化新興產業布局、搶占新一輪產業革命和數字經濟制高點的背景下，標準競爭受到了各國的高度重視，美國近來也開始強化政府在標準競爭中的干預力度，為此，中國也要強化政府在標準制定中的引導作用。

（三）能力響應型產業鏈安全：產業鏈安全管理體系滯后引發的產業鏈安全

能力響應型產業鏈安全是指當產業鏈受到外界突發事件（如疫情、地震等災害以及其他國家斷供等政治因素）沖擊造成產業鏈中斷時，產業鏈無法快速響應并恢復，進而形成的產業鏈安全風險。能力響應型產業鏈安全也可以分為兩種：第一種是產業鏈本身制造、物流等配套能力不能響應外界環境沖擊造成的產業鏈中斷，如當疫情、戰爭、地震等自然災害發生時往往會造成產業鏈制造、配送等能力在短期內喪失，如果不能及時調用資源恢復就會造成產業鏈安全問題，最為典型的是疫情期間短期芯片荒引發汽車等產業停產。第二種是產業鏈管理體制不能及時響應外界環境沖擊造成的供應鏈安全問題。當產業鏈受到外界環境沖擊時，為了應對沖擊需要對原有的產業鏈管理體系進行調整以使得產業鏈能夠高速恢復。如果產業鏈管理體系不能根據外界環境及時進行調整，那么必然會降低產業鏈抵制外界沖擊的能力，從而也會影響產業鏈安全。最為典型的就是在新冠肺炎疫情、中美經貿摩擦的沖擊下，各國紛紛調整產業鏈安全管理體系。以日本為例，除了上文提到在國家安全保障局中增設“經濟班”外，日本還嘗試推動產業鏈安全方面的立法，自民黨政務調查會發布《“后新冠時代”社會經濟發展構想建議書》明確提出，要推動制定日本在經濟安全保障方面的法律《經濟安全保障綜合推進法》。美國為了應對產業鏈安全問題，也在產業安全署下設戰略性產業與經濟安全、技術評估等8 個專業辦公室，形成了周密的常規調查和專題調查工作體系。相比之下，目前中國應對科技打擊更多地表現為“刺激—反應”的被動模式，沒有完全形成常態化、制度化的高效對應機制；此外，中國的產業安全管理職能高度分散在各部委。這種碎片化的應對機制存在諸多缺陷，不能及時做出快速響應：首先，每個部門都只掌握美國對華科技打擊的零碎信息，難以準確把握美國整體戰略及其動向，從而也很難前瞻性地制定全面應對策略。其次，各部門根據自身掌握的信息進行決策，缺乏必要的跨部門信息溝通和決策協調，從而降低了應對策略的有效性。

表 能力視角下的產業安全內涵、維度及應對戰略

能力響應型產業鏈安全的治理要以重構產業鏈能力為重點，具體來說，對于產業鏈本身能力響應不及時造成的產業鏈安全問題要以產業鏈韌性提升進行應對。產業鏈韌性是指產業鏈在遭遇外部沖擊時仍能保持連續運轉或可在短時間內迅速恢復的能力。提升產業鏈韌性首先要強化產業鏈的信息建設和共享，尤其是要以產業鏈鏈主企業為主體，構建產業鏈關鍵產業環節供應信息，建立供應商信息庫，提升應對產業鏈中斷風險的能力。對于產業鏈安全管理體系響應不足造成的產業鏈安全問題要以產業鏈管理體制體系變革為重點，構建適應產業鏈安全特征的管理體系。

當前，中國產業鏈安全形勢具有多種類型產業鏈安全風險交織共存、相互作用的復雜特征：一是以關鍵核心技術為代表的能力缺失型產業鏈安全問題占據主導地位，集成電路、工業軟件、操作系統等產業核心能力缺失嚴重制約了中國從工業大國向工業強國的轉變；二是在全球產業鏈本地化、多樣化、發達國家不斷推動制造業回流的背景下，制造業外遷壓力不斷增大，產業鏈轉移引發的制造能力、研發能力破壞型產業鏈安全風險日益突出；三是美歐等發達國家不斷加大對中國5G、光通信等數字經濟領先領域的技術路線和標準顛覆，非市場因素引發的數字經濟產業鏈系統性風險可能成為未來中國面臨的重大產業鏈安全風險；四是常態化防疫背景下，疫情點狀暴發引發的產業鏈短期內局部中斷風險突出；五是產業鏈安全管理體制改革滯后，制約了對產業鏈安全的響應能力，形成了新的產業鏈安全風險點。

四、當前中國產業鏈安全總體形勢及保障產業鏈安全的政策建議

綜合中國產業鏈安全現狀和前文提出的產業鏈安全治理戰略，建議從如下幾個方面強化政策供給，出臺保障產業鏈安全穩定的具體措施：

第一，以構建關鍵核心技術協同創新體系為核心，加快推動關鍵核心技術能力突破。加大基礎研究投入、提升科技創新人力資本水平、推動科研管理體制改革、強化重大研發項目牽引等都是促進關鍵核心技術突破的重要實踐路徑。推動關鍵核心技術攻關突破的核心還在于構建與關鍵核心技術經濟范式相匹配的、高效的技術創新體系。構建這樣的技術創新體系需要解決兩方面問題：一是激勵問題。高效地促進關鍵核心技術創新不能完全由政府包辦，也不能一味地交由市場，需要根據關鍵核心技術的特征構建符合技術經濟范式的創新模式，充分調動企業、高校、研發機構、社會服務組織等各方主體，形成激勵相容的協同創新體系；二是協調問題。關鍵核心技術的攻關需要全社會各部門的力量共同參與，但如果各部門彼此獨立則會造成資源碎片化，尤其是在當前政府行政管理和考核體制下，行業主管部門、科技部門、教育主管部門基于各自行政職責實施關鍵核心攻關項目，致使本應一體化協同推進的項目被肢解，降低了協同攻關的效能。鑒于此，關鍵核心技術的創新突破首先需要解決協同創新體系問題。具體建議包括：首先，在國務院層面成立關鍵核心技術創新委員會，形成關鍵核心技術上層領導機構，以此來協同各部委，提升部級協調效能。其次，在關鍵核心技術創新委員會中下設不同的產業委員會，以產業鏈為基準，聯合技術專家、企業家、政府官員、學者等多方利益相關者共同梳理不同產業鏈關鍵核心技術清單，根據技術特征構建關鍵核心技術攻關的個性化策略。為了充分調動地方政府積極性，產業委員會可以由全國該產業具有優勢的地方政府牽頭實施。

第二，以“母工廠”建設為抓手，應對產業轉移帶來的能力破壞型產業鏈安全。“母工廠”模式是日本為應對本國制造業轉移的同時留住產業核心技術能力的先進模式，20 世紀80 年代中期，受日元升值的影響，很多日本企業開始到國外投資建廠，如何處理國內部門與海外工廠的關系，成為企業戰略決策的重要課題。與美國多數制造業企業將工廠全部轉移至海外的做法不同，更多的日本企業選擇了在國外與國內實施“分工”制。這種將國內工廠作為國外子公司的技術依托、作為國內技術創新的種子基地的做法，被稱為“母工廠”制。“母工廠”是聚集企業核心制造技術、擁有完整生產系統、具有技術創新功能、能向子工廠傳播先進技術和培養技術人才的戰略基地。建設“母工廠”需要從生產設備優化、智能制造系統引入、現代管理方式創新、多層次人才培養、示范先行以及公共服務體系建設諸方面著手，統一規劃，協同展開。

第三，以強化國際標準話語權為抓手，保障數字產業技術路線安全。信息技術和數字技術正在消解各行各業的技術范式，在給中國帶來極為寶貴的彎道超車機會的同時，也為發達國家消解中國技術優勢提供了機會。為了保障中國在5G、光通信等數字經濟領域的技術路線和標準安全，需要強化國際標準競爭力，形成“以我為主”的標準體系，以及圍繞這一體系的、由中國企業主導的產業生態圈。對此，國家治理需要有效協調產學研各方，引導產業界策略性地協力發展自主技術標準與技術路線，加快形成并向全球拓展基于中國標準的產業生態。此外，要加快推動社團管理體制改革，在通信領域內試點允許國外機構加入中國社會團體，著力增強國內通信標準組織的開放性和國際影響力。當前中國的社會團體管理模式不利于國外企業和機構加入國內標準組織，建議在通信領域內實施試點改革，允許國外企業總部和國外機構參與國內新建通信標準，助力中國新建的民間標準組織朝著“天生國際化”方向發展。

第四，加快推動產業安全管理體系建設，提升產業安全管理響應能力。針對中國產業安全管理機構不健全、權責不清晰、戰略應對組織性差等問題，建議盡快完善中國產業安全法律法規體系，以法律加強產業安全管理對中國制造業發展規劃、重大科技專項、反壟斷等各項微觀經濟政策制定、實施的指導作用。同時，加強產業鏈安全審查機構建設，完善審查機制，建議依托工信部等相關部門強化產業鏈安全審查工作，為了保證仲裁的獨立性和公正性，同時考慮到產業鏈安全的跨產業特征，產業鏈安全審查不應由行業管理機構（如信管局），而由相對獨立的綜合性產業鏈安全管理部門（如工信部產業安全處，或考慮新設正局級的產業鏈安全局）承擔。建立產業鏈安全申述機制，通過依托第三方研究機構加強產業鏈安全的跟蹤研究和重點案件評估，全方位提升中國產業鏈安全的事前、事中和事后保障能力。在充分保護別國知識產權的基礎上，圍繞少數戰略性領域，構建創新體系和提升“非對稱競爭優勢”，以開放創新、合規合作為原則深度融入全球產業鏈。同時，對照WTO 改革要求和CPTPP 等多邊規則標準，加快對國內不合理產業政策的清理調整，確保中國符合繼續深度融入全球新一輪多邊體系的條件。