中央黨校（國家行政學院）教授李宏偉：從海綿到韌性，讓城市更安全

□ 《民生周刊》記者 暢婉潔 徐英子

2013年12月，習近平總書記在中央城鎮化工作會議上指出：“提升城市排水系統時要優先考慮把有限的雨水留下來，要建設自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市。”

兩批30個開展海綿城市建設的試點城市，取得了明顯成效，為新一輪系統化全域推進海綿城市建設示范提供了重要經驗。中央黨校（國家行政學院）社會和生態文明教研部教授李宏偉表示，海綿城市建設是適應新時代城市轉型發展的新理念和新方式，是城市建設領域落實習近平生態文明思想、助力城市高質量發展的重要內容。

2013年，在中央城鎮化工作會議上，習近平總書記指出：“要建設自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市。”總書記當時提出建設海綿城市理念的背景是什么？

隨著我國城鎮化快速發展，人口、資源高度聚集，城市迅速擴張，能夠吸水、蓄水的自然生態本底被侵蝕，不透水的硬質鋪裝面積不斷擴大，割裂了自然界水的自然滲透、自然循環，造成了雨季一些城市內澇頻發、旱季城市缺水問題，“澇旱急轉”。同時，資源環境壓力加大也導致了水體自凈能力下降、水質惡化、水生態功能退化等諸多問題。

2013年習近平總書記在中央城鎮工作會議上首次提出海綿城市這一理念，城市規劃建設的每個細節都要考慮對自然的影響，更不要打破自然系統。解決城市缺水問題，必須順應自然。

近年來，海綿城市建設取得了哪些成效？2021年開啟的新一批海綿城市建設示范，與2015、2016年試點主要區別是什么？

2015、2016年，財政部、住建部、水利部分兩批在30個城市開展海綿城市建設試點，推動實現雨水自然積存、自然滲透、自然凈化，讓城市既有“面子”，又有“里子”，取得了明顯成效。

一是排水防澇能力明顯提升。30個城市試點區域內已消除270個內澇積水點，城市排水防澇標準顯著提升，經過多個汛期暴雨考驗，試點區域內基本未發生過內澇。寧波市、嘉興市等地在應對“利奇馬”等多次強臺風中，有效避免大面積內澇現象。鶴壁市在2021年河南“7·20”特大暴雨災害中，海綿城市建設區域受災程度較輕。

二是生態環境明顯改善。30個城市試點區域內黑臭水體已基本消除，形成水暢水清、岸綠景美的休閑濱水景觀帶，昔日的“臭水溝”變成今天的“后花園”。

三是優質生態產品供給明顯增加。通過海綿城市建設，不少城市恢復和擴展公園綠地、生態岸線等藍綠空間，成為群眾休閑游憩的好去處，也發揮了涵養水源、凈化水質、降低城市熱島效應、調節城市小氣候等生態功能，還為生物提供棲息地，恢復城市生物多樣性。

四是群眾獲得感、幸福感明顯增強。海綿城市建設不僅改善了市區的生態環境，而且通過在小區開展海綿化改造和建設，共同締造、問計于民，既解決了以往群眾身邊“淹水沒腰”的問題，又提升了景觀環境，還與水電氣熱“最后一公里”改造、停車位增建等同步實施，獲得群眾廣泛贊譽。

五是積累了可復制可推廣的經驗。30個試點城市在技術創新、運作模式、管控制度方面開展了有益探索，積累了寶貴經驗，為全面推進海綿城市建設創造了有利條件。

在總結試點城市經驗基礎上，2021年起，財政部、住建部、水利部啟動了系統化全域推進海綿城市建設示范，擬在“十四五”期間選擇3批50個左右城市開展海綿城市建設示范建設。與試點城市相比，示范城市主要有以下特點：

一是更加注重海綿城市建設的系統性。試點城市在技術路線、項目建設、運作模式方面還處于探索階段，一定程度上存在碎片化、不成體系等現象，影響了整體效果。示范城市要求從一開始就從規劃和實施方案入手，通過頂層設計將海綿城市建設理念落實到城市規劃建設管理全過程，在系統化方案的指導下開展項目建設，提高海綿城市建設的系統性。

二是更加注重全域性。試點城市選擇不少于15平方公里的連片區域開展海綿城市建設試點，重在探索海綿城市建設技術、方法、模式的可行性，試點區域相比于城市建成區屬于很小的范圍。示范城市重在推廣試點城市取得的成功經驗，通過法規、制度建設落實到城市全域，持之以恒推進，最終實現全域海綿城市建設的目標，并通過示范帶動其他城市推進海綿城市建設。

三是更加強調問題導向。試點城市建設有新城區、有老城區，新區以目標為導向、老城區以問題為導向，針對不同城市特點因地制宜解決水生態、水環境、水安全、水資源等方面的問題。示范城市在全域推進當中，要求以問題為導向，優先解決城市內澇等突出問題，兼顧水環境、水生態等問題，更加強調以人民群眾的幸福感、獲得感為海綿城市建設的目標。

四是更加強調正向帶動作用。試點城市允許在探索中走一些彎路，并總結正反兩方面教訓。示范城市要求形成示范帶頭作用，試錯空間較少。

城市是人類在適應和改造自然環境基礎上建立起來的人工復合系統，如何看待海綿城市建設對于這一系統的經濟價值和生態價值？

海綿城市建設是適應新時代城市轉型發展的新理念和新方式，是城市建設領域落實習近平生態文明思想、助力城市高質量發展的重要內容。

一是有利于推進生態文明建設、綠色發展。推進海綿城市建設，必須遵循尊重自然、順應自然、保護自然的原則和節約優先、保護優先、自然恢復的方針，最大限度減輕城市建設對自然生態本底的影響，實現藍綠交織、清新明亮、水城共融。

二是有利于推動城市發展方式轉型。推進海綿城市建設，必須做好梳山理水與造地營城相協調，先保護生態本底再進行開發建設，從而改變傳統過度依靠工程建設、簡單化的“七通一平”、大面積硬質鋪裝等不生態、不綠色的做法。

三是有利于推進供給側結構性改革。推進海綿城市建設，必須圍繞人民最關心最直接最現實的利益問題，補齊基礎設施短板，既解決實際民生問題，又增加生態產品供給，促進新型產業創新發展，提高公共服務供給的質量，實現量質并舉。

四是有利于提升城市基礎建設的系統性。推進海綿城市建設，必須將“滲、滯、蓄、凈、用、排”體現在城市規劃、建設、管理全過程中。城市規劃考慮雨水蓄排平衡的空間布局。城市建設考慮建筑小區、道路廣場、園林綠地、給排水、河湖水系間的統籌。城市管理考慮城市發展方式的改變和群眾生產生活習慣的變化，加強精細化管理，保障設施有效運行。

海綿城市之后，又提出了“韌性城市”理念，什么是韌性城市？如何看待海綿城市與韌性城市的關系？海綿城市的目標是不是讓城市更有韌性？

按照國際組織倡導地區可持續發展國際理事會定義，韌性城市指城市能夠憑自身的能力抵御災害，減輕災害損失，并合理地調配資源以從災害中快速恢復過來。其中，災害可以涵蓋自然災害、社會重大影響的事件（如戰爭）和健康（如疫情）等維度。

按照《國務院辦公廳關于推進海綿城市建設的指導意見》（國辦發〔2015〕75號）有關精神和《住房和城鄉建設部辦公廳關于進一步明確海綿城市建設工作有關要求的通知》（建辦城〔2022〕17號）要求，海綿城市建設聚焦于城市建成區范圍內因雨水導致的問題，以緩解城市內澇災害為重點，使城市在適應氣候變化、抵御暴雨災害等方面具有良好的彈性和韌性，因此，海綿城市建設是韌性城市建設的一個方面，主要針對的是雨水造成的問題。

建設韌性城市，是一個更寬更廣的概念，是一項系統工程。從讓城市更安全的角度看，必須更新城市發展和建設理念，不僅僅是防范水旱災害，改善生態環境，防范其他自然災害如地震、地陷及能源安全等，也考驗一個城市的韌性。

這方面，我們還處在理論研究和政策思考階段。隨著經濟社會進步，在城市規劃和建設中，必須有更高的視野、更高的標準，把城市建設得更加具有韌性。

海綿城市建設的主要目的是增強城市排水防澇能力，使城市能夠有效應對設防標準以內的強降雨，緩解內澇災害，減少災害損失，因此，海綿城市建設能夠提升城市韌性。