科技創新領域財政補貼政策的反思與完善

文/丁國峰 王港君（安徽大學法學院）

創新是驅動經濟發展和社會進步的內在動力。當前，國際形勢復雜多變，全球正處于新一輪技術革命和產業變革進程中，技術創新力很大程度上決定了國家競爭力，高新技術才是經濟發展的制高點。對科技領域進行財政激勵是長期以來保障科技創新活力的重要舉措，但科技創新領域財政政策若使用不當，不僅不能促進創新成果的產出，還可能在一定程度上阻礙科技創新的發展。因此，科技創新財政政策應當科學合理，以市場失靈理論為向導，確定財政激勵應當投放的領域，明確財政激勵的額度，根據具體情況確定財政激勵的方式。

一、我國科技創新領域財政補貼政策的主要問題

1.補貼對象與補貼標準不合理

如何確定合理的補貼對象與補貼標準，保證在不損害市場競爭活力的同時，引導高新技術產業正向發展，有賴于科學合理的制度設計。根據《高新技術企業認定管理辦法》第11 條的規定，滿足企業主要產品（服務）發揮核心支持作用的技術屬于《國家重點支持的高新技術領域》規定的范圍、研究開發費用和高新技術產品（服務）收入達到一定比例、注冊時間一年以上等條件，即可被認定為高新技術企業。《國家重點支持的高新技術領域》僅簡單規定電子信息技術、生物與新醫藥技術、航空航天技術、新材料技術等為國家重點支持的高新技術領域。對所補貼的高新技術產品的類型限制，不考慮企業進行研究開發存在的風險與成本，以及所研發的高新技術產品的科技水平、質量狀況及其影響，只需符合《國家重點支持的高新技術領域》的規定?？疾煲陨弦幎ú浑y發現，我國對高新技術企業認定條件的規定過于粗放，缺乏對戰略性產業及支柱型產業的統籌規劃安排和具體細化的認定標準和認定規則，不能體現對高新技術研發等領域或環節的市場失靈程度的考量，也不能體現對產業結構中核心技術的重點扶持，從而導致我國高新技術企業財政補貼產生缺位與越位的問題，對形成完整產業鏈、促進經濟轉型發展的效用有限。

把握適度的補貼標準與合理的補貼方式對提升補貼效能作用的發揮也具有重要意義。補貼標準過低，會導致激勵作用不足，無法激發市場主體對高新技術產品的研發熱情；而補貼標準過高，則會導致補貼“依賴癥”現象的出現，并在一定程度上影響市場作用的發揮，導致產能過剩、落后企業無法淘汰等問題的產生。如果政府不能掌握好補貼的力度和標準，在補貼過程中促進企業完成技術的革新與規?；瘧?，培養企業“自力更生”的能力，財政補貼將處于收放不自如的尷尬境地，導致資源不必要的消耗和行業發展的停滯甚至倒退等現象。

2.補貼程序不完善

對高新技術企業進行財政補貼，其合理性有賴于政府審慎行使自由裁量權，補貼程序的不完善會導致自由裁量權無法得到應有的控制，無法實現靈活性與規范性的統一。具體而言，補貼程序存在以下幾個方面的問題。

第一，高新技術企業認定程序缺乏合理性?！陡咝录夹g企業認定管理辦法》第12 條對認定高新技術企業的程序進行了規定，首先由企業提出申請并提交相關材料，其次由專家組根據申報材料進行評審，最后由認定機構進行審核認定?！陡咝录夹g企業認定管理辦法》的規定并不完善，以專家評審環節為例，《高新技術企業認定管理辦法》并未規定專家在進行評審時應當重點審查的內容、隨機抽取專家的范圍和專家組的組成方式及專家評估失誤后的具體責任。規定的不細致將導致制度的可操作性降低，而責任制度的缺失也會讓專家評審環節具有極大的隨意性，從而引發權力尋租問題。

第二，補貼標準確定程序缺乏科學性。對不同高新技術企業進行的具體補貼方式及標準一般由地方規范性文件規定，地方規范性文件的制定過程缺乏論證與監督，專業性和科學性有待考量。《安徽省支持自主創新能力建設實施細則》規定了對于符合條件的高新技術企業進行補助、獎勵的具體形式與額度，其第4、5、6 條規定了儀器設備補助、境外研發機構投資補助和研究機構認定評估獎勵的具體補貼額度，其補貼額度的規定是固化的，缺少對補貼對象風險度和貢獻力的具體考察，其科學性和合理性有待商榷。

第三，決策失誤問責機制缺失。政府在彌補市場失靈過程中也會發生干預失敗現象，政府失靈所帶來的風險往往不可估量。政府在技術創新與產業革命中的干預往往是比較宏觀的介入，多以靈活的經濟政策形式出現，其柔性與間接性以及集體決策性最終導致對干預失敗的問責困難重重。[1]政府與企業之間的信息不對稱，導致“騙補”事件頻頻發生，對于“騙補”事件的發生，政府很大程度上存在決策失誤，而問責機制的缺失也導致了政府決策失誤的成本較低，從而導致政府在決策過程中產生較大的隨意性。

二、科技創新領域財政補貼政策的完善路徑

1.宏觀統籌與微觀認定相結合長效機制的確立

高新技術企業的統籌規劃與微觀認定相結合長效機制的確立是解決對誰進行補貼的問題，其可以確保在促進產業鏈核心技術發展的同時，保障市場調節機制的正常運行與作用發揮。在科學技術飛速發展、市場環境瞬息萬變的時代背景下，國家重點支持的高新技術領域范圍劃定也應當實現動態管理與統籌規劃。為實現創新技術與產業發展的有效銜接，可以集合經濟與科技學界專家，組成高新技術企業統籌機構，以促進國家產業結構升級、提高高新技術轉化為社會生產力效能為目標，厘定國家在特定歷史時期內應當重點支持的高新技術領域，制定相應的長期規劃和中短期規劃。將促進技術創新和產業發展相統一作為制度完善的價值旨歸，以統籌規劃為基石，對高新技術企業認定條件與程序進行完善和細化，將補貼行為對市場競爭的影響納入考量因素，對于認定各環節的具體操作流程做出細致規定，使政府的自由裁量權在程序的框架內規范行使，避免權力尋租等風險的產生。

2.公平競爭審查制度的貫徹落實

公平競爭審查制度實質上就是通過合理界定市場作用的空間和政府干預的邊界，力圖在市場決定資源配置的基礎上約束和優化政府干預，使市場作用和政府作用相互結合、相互促進、相輔相成，從而推動市場經濟體制與國家治理體系的不斷發展和完善。[2]公平競爭審查制度厘定政府與市場邊界的價值恰恰與提升政府對高新技術企業制定科學合理補貼標準促進市場良性發展的目標不謀而合。《公平競爭審查制度實施細則》第5 條確立了內部審查機制，其效用的發揮有賴于政策制定機關的積極作為，政策制定機關既制定政策又審查政策，運動員與裁判員雙重身份重合，不能保證審查的效果和水平，應當通過加強外部監督、細化第三方評估的具體流程來促進公平競爭審查制度效能的發揮，提高政府制定規范性文件的水平。加大公平競爭審查的力度，調整、修改并且清除地方保護、貿易壁壘、違法給予優惠政策等抑制高新技術企業市場競爭的不當規定，重視對補貼標準進行專業評估，促進統一開放、競爭有序的市場經濟體系的建設。

3.評估機制的全流程覆蓋

政府補貼行為保障機制的意義在于提高政府補貼的資源配置效率，而政府補貼績效的高低必須通過科學的評估來反映和判斷。[3]評估機制的全流程覆蓋對提升高新技術企業補貼行為的正當性和有效性具有十分重要的意義。具體來說，對政府補貼行為的評估應當分為事前評估和事后評估。事前評估是指在補貼行為發生前，應當對高新技術企業審查認定、補貼標準的確定等事項進行評估，提升補貼行為的正當性與合理性。在評估過程中，應當以公共產品理論和市場失靈理論為出發點，以對社會經濟發展的貢獻度和自主進行研發的風險水平作為評估的重要標準，使得補貼行為在助力產業發展的同時，實現社會福利的增長。事后評估是指在補貼行為發生后，應當對補貼行為的績效進行評估，以便為后續行為提供借鑒、做出指引。對補貼行為的績效進行評估，應當將企業自主創新成果水平、企業核心競爭力的提升、產業結構升級情況作為重要的考量因素，并以此為依據反思有利經驗和不足之處，實現對補貼資金的有效監督，對失敗的補貼行為進行問責，以此提高高新技術企業財政補貼的有效性。