宏觀視角下我國食品安全監管研究綜述

馮美菱，王素珍*，葉青，李靜，吳紹峰，朱瑤

1. 江西中醫藥大學中醫藥與大健康發展研究院（南昌 330004）；2. 江西中醫藥大學計算機學院（南昌 330004）

食品安全是社會共同關注的話題，它既與人民群眾的身體健康和生命安全密切相關，也在一定程度上制約著社會的發展進步。2019年5月，中共中央國務院發布《關于深化改革加強食品安全工作的意見》表示，為滿足人民日益增長的美好生活需要，對加強食品安全工作提出新的更高要求，必須深化改革創新，用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，進一步加強食品安全工作，確保人民群眾“舌尖上的安全”[1]。學術界圍繞食品安全監管進行相關研究，產生了一些研究成果。為了解食品安全監管的研究現狀，從食品安全監管制度、監管手段等方面對食品安全監管的現狀進行綜述，剖析我國食品安全監管存在的問題，進而為我國食品安全監管未來發展提供對策建議。

1 食品安全監管制度研究

“民以食為天，食以安為先”，食品安全問題是關乎世界各國人民群眾的熱點問題。為保障各國食品安全和社會和諧穩定發展，各國加大食品安全監管的力度，建立起各自的食品監管制度。根據現有研究總結得出，食品安全監管制度研究主要集中在對監管機構及其職責、相關法律法規、食品安全標準、食品安全信息等方面的研究。

1.1 監管機構及其職責研究

作為世界上人口數最多的發展中國家，我國始終以人民利益為中心，歷來重視食品安全監管，不斷探索和創新適合我國國情的食品安全監管模式，確保舌尖上的安全。不同于國外的食品安全制度，我國在2018年之前呈現的是分段監管的食品安全監管模式，國務院食品安全委員會宏觀協調，地方政府負總責。這種分段監管就會出現各監管機構權責不清、多頭監管或者重復監管等問題，導致監管難見成效。2018年3月，十三屆全國人大一次會議第四次全體會議通過表決，將國家工商行政管理總局、國家質量監督檢驗檢疫總局和國家食品藥品監督管理總局這3個部委的職責（進口食品的食品安全監管職責劃歸海關總署）劃入國家市場監督管理總局總管，實現大市場中的大食品安全監管的目標，有利于減少監管機構數量，從而改變政府機構繁多、職能交叉的現象，提高政府監管效率。雖然我國食品安全監管制度一直隨時代更新完善，但是相對于國外的監管經驗而言還有所欠缺，因此不少學者在研究食品安全監管體系時都會與國外發達國家進行比較。黃亞莉[2]分析美國的食品安全監管體系后，總結得出美國在監管機構設置、法律制定、食品業者相關配合制度等方面的監管優勢。周寧馨等[3]認為芬蘭作為歐洲部門集中式監管食品安全的代表，其監管體系值得我國在食品安全預警系統、法律標準、機構資源、安全教育方面去學習借鑒。孫德超等[4]也認為我國可以借鑒發達國家食品安全監管的做法，在加強食品安全監管法律體系建設、確保食品安全監管專門機構的獨立運行、實施全程監管方式和食品安全風險管理等方面來完善我國食品安全監管制度。羅杰等[5]則通過對香港特區食品安全監管相關制度進行分析研究，比較差異后，結果發現香港特區實行的單一部門的集中監管體制，這一監管體制有利于提高監管部門的監管效率。對此，史娜等[6]認為我國未來應該建立起食品安全風險管理制度來應對解決食品安全監管機構模式不統一、市場現狀復雜多變而預警機制尚未完善的問題。任芙英[7]分析我國食品安全監管碎片化的現狀后，認為我國食品安全監管應當注重整體性治理，協調整合政府部門、企業和社會各監管主體，配備優化監管績效考核、基層協調網絡、法律法規等監管體制，最后充分利用先進科學技術促進食品安全信息共享公開、食品供應鏈全程溯源、檢驗機構先進化發展，促進監管主體、監管體制、監管過程的協同運作。

1.2 相關法律法規研究

食品安全問題是全世界的熱點性問題，要保障食品安全，就要建立起嚴格的市場準入標準，還需用法律法規來規范市場準入標準。齊萌[8]認為要轉變我國食品安全監管模式應對我國食品安全的威權監管模式失靈問題，具體制度的設計是食品安全合作治理模式成功的關鍵，在制度設計時，應著重食品安全法律規則的問題導向、多維度的合作關系、責任共擔體系、信息共享制度等方面的建立。寧立標[9]分析印度食品安全監管制度發現，雖然印度在出口食品標準方面符合國際標準，但是對國內特別是農村地區的食品安全監管還很不到位，這與其自身經濟發展水平有關，鑒于此，我國應當汲取教訓，立足本國國情，建立統一的監管體制，完善監管者權力制約機制，并強化食品安全的司法保障。范嬰[10]通過概述美國的食品安全監管法律制度，總結出在監管理念、法律配套體系、信息公開制度、嚴懲違反行為、增強監管隊伍等方面對我國食品安全監管體系建設的啟示。李丹等[11]從對比美國和中國不同經濟發展階段食品安全問題的特征、食品安全法律法規演進規律，認為未來中國食品安全法律法規應對的重點在農獸藥殘留、環境污染引起的食品安全問題方面。因此，我國在制修訂食品安全法及相關法時，要充分優先考慮環境因素，預防性地立法規避事故發生。郭云鵬[12]研究發現我國食品安全監管法律體系中部分條文并不完善，且對企業約束監管較少，這就很容易造成食品安全隱患。馬克思主義哲學表示，上層建筑是指建立在一定經濟基礎上的社會意識形態及與之相適應的政治法律制度和設施等的總和。良好的上層建筑必定擁有好的政治、法律制度等，在復雜多變的新時代下，要與時俱進地完善食品安全法律體系。

1.3 食品安全標準研究

我國食品安全國家標準由國務院衛生行政部門會同國務院食品安全監督管理部門制定、公布，國務院標準化行政部門提供國家標準編號。食品安全風險評估結果是制修訂食品安全標準和實施食品安全監督管理的科學依據。制定食品安全標準，應當以保障公眾身體健康為宗旨，做到科學合理、安全可靠。徐瑋等[13]將我國食品安全標準按照內容和制定主體進行分類，其中根據內容分類可分為基礎標準、產品標準、生產經營規范標準、檢驗方法與規程標準、食物中毒診斷與其他標準；根據制定主體分類可分為食品安全國家標準、食品安全地方標準、食品安全企業標準，并表示將食品安全標準全方位應用于食品安全監管才能充分發揮食品安全標準應有的效能。但是我國食品安全標準仍然存在著些問題，總結前人研究，大致可以分為幾類：一是與食品安全標準相對應的法律法規不夠完善，法律效力有待提升；二是食品安全標準的內容和界定范圍不清晰，有待進一步界定；三是食品安全標準的制修訂主體和主體責任不明確，應明確制修定主體和主體所擔責任；四是我國食品安全標準與國際標準接軌情況不盡人意，應及時更新標準，根據國內實際情況，學習國外食品安全標準的優秀經驗。面對我國食品安全標準存在的問題，陳維佳等[14]認為要完善我國食品安全標準體系，立法是最重要的決策和頂層設計。樊永祥等[15]認為我國食品安全標準管理存在問題，并對現行《食品安全法》提出：明確食品標準的制定主體、明確食品標準的范圍、明確臨時管理限量值的制定主體和制定程序、加強對食品生產經營過程中的食品安全要求的實施、調整食品添加劑和食品相關產品的準入模式、調整食品安全地方標準和企業標準的管理模式、加強對國際食品法典標準的參與力度等建議。徐子涵等[16]同樣認為我國食品安全法律體系存在問題，并且除《食品安全法》需要進行修訂調整外，食品安全標準自身及其執行也存在問題。未來在不斷完善我國食品安全標準的同時，標準時效及內容也要對標國際，向國外發達國家學習各類食品安全標準的規定，及時更新調整食品安全標準。

1.4 食品安全信息研究

維護食品市場的良性運行是監管者的職責，獲得食品安全信息是消費者的權利，保障食品安全是經營者的義務。從經濟學的角度，食品安全事件的發生是市場失靈的表現，從信息角度被稱為“信息不對稱”和食品安全信息透明度低。吳林海等[17]認為食品安全風險的本質是信息不對稱問題，食品安全信息透明度的缺失會在很大程度上造成安全事件多發。王中亮等[18]以信息不對稱視角作為切入點，基于政府部門、食品企業和消費者的行為分析，分別構建參與主體之間的動態博弈模型，并通過對比分析信息不對稱與信息對稱兩種情況下均衡解的變化，說明構建食品安全信息交流非常必要。王磊等[19]總結國內外關于政府食品安全監管信息透明度和公眾參與食品安全監管信息透明度的研究成果表示，要提高食品安全監管信息的透明度，進一步投入公眾參與食品安全監管的研究。為緩解食品安全信息不對稱問題和減少食品安全問題的發生，構建我國食品安全監管信息透明度評價指標體系，將公眾評價納入信息公開評價的指標中，進而規范監管主體的信息公開行為。

我國是人民當家作主的人民民主專政國家，人民的利益高于一切。習近平總書記反復強調，創新社會治理，要以最廣大人民根本利益為根本坐標，從人民群眾最關心最直接最現實的利益問題入手。在食品安全監管問題上，人民群眾作為利益相關者，應該參與到國家和社會治理當中來。《中華人民共和國食品安全法》第三條：食品安全工作實行預防為主、風險管理、全程控制、社會共治，建立科學、嚴格的監督管理制度。其中，食品安全社會共治是指調動社會各方力量，包括政府監管部門、相關職能部門、有關生產經營單位、社會組織乃至社會成員個人，共同關心、支持、參與食品安全工作，推動完善社會管理手段，形成食品安全社會共治的格局。上海市堅持食品安全共治共享工作理念，在形成食品安全共治格局這一愿景下做出了“一、二、三、四組合拳”的行動，未來將繼續探索建立食品安全社會共治成熟度評價模式，以期長效發展[20]。徐國沖[21]通過對2003—2017年中央層級聯合發布的55份食品安全政策文本進行內容分析，得出政府-非政府機構之間合作的逐漸強化，我國食品安全社會共治格局正逐步形成。張佳萌等[22]利用citespace軟件分析得出，我國食品安全監管主要是圍繞在監管績效、風險管理、社會共治等方面。社會共治的形成有利于我國食品安全監管的有效推進和運行，因此，社會公眾參與食品安全監管是非常必要的。牛亮云等[23]認為公眾參與是我國食品安全監管的必然選擇，公眾參與可降低政府的政治風險進而緩解社會風險，適當借鑒美國和日本的立法參與、執法參與、司法參與、制度環境方面的經驗以完善我國食品安全監管公眾參與體系。同時，為保障我國公眾能夠真正參與到食品安全監管的全過程，我國應該學習借鑒外國在食品安全信息溯源方面的配套建設。徐潔[24]以蘭州市為例，對食品安全溯源信息公共服務進行研究分析，表示需要建立食品安全溯源信息的政府機構、食品生產企業、食品行業組織、食品行業協會、各類媒體、消費者等多方參與的社會共治模式，提高蘭州市食品安全溯源信息公共服務的水平。

2 食品安全監管手段研究

伴隨著經濟迅速發展和網絡信息化，食品安全監管的環境越來越復雜，食品安全事件不斷曝光，監管壓力劇增。面對食品安全問題，我國多采取的是事后補救式的監管手段，如法律手段、經濟手段和行政手段等，但是事后反饋式處理手段并不能從源頭上杜絕食品安全問題的發生。崔卓蘭等[25]對食品安全監管方式的分析與反思后，認為我國監管方式比較單一，包括主體、手段和運動式執法等方面，在執法過程中往往強調政府作為監管的單一主體，忽視其他主體的能動性和監管手段的多元化。李鍵等[26]表示由于信息不對稱、質量控制和檢測技術落后等原因，違法犯罪分子不畏實施犯罪行為，必須創新監管手段去預防食品違法犯罪，具體表現為由結果監管到過程透明監管轉變，免費為消費者提供檢測服務，建立暗檢制度，加強對非食品添加劑的管理，建立食品可追溯制度等。賴永波等[27]總結我國農產品質量安全監管手段主要有檢測手段、法律手段、經濟手段和行政手段，并通過假設檢驗得出“監管手段”對“監管對象行為”有直接路徑影響，“監管手段”通過“監管對象行為”間接影響“監管績效”，進而驗證監管手段是監管主體作用于監管對象的重要中介變量，未來應加強檢測手段、法律手段、經濟手段和行政手段的綜合協調運用。

3 食品安全監管存在的問題

一直以來，食品安全問題都是整個全世界社會公眾關注的重點，我國在食品安全監管方面也存在著很多問題。詹承豫[28]將我國食品安全監管體制改革劃分為合一化管理（1949—1979年）、分散性監管（1979—2003年）、分段性監管（2003—2013年）、綜合化監管（2013年至今）4個階段，總結出我國近20年來政府、學者和大眾媒體關于食品安全監管問題，主要包括分段監管與多頭監管、假冒偽劣食品監管不嚴、食品安全源頭監管困難、食品安全監管專業化能力不足、第三方機構監管薄弱、新型食品安全監管不足等問題。史娜等[6]將我國的食品安全監管劃分為4個階段：集中監管（1949—1995年）、分散監管（1995—2003年）、分段監管（2003—2013年），以及統一監管（2013年至今），總結出我國還存在監管機構設立模式不統一、預警機制尚未完善等問題。運用Nvivo 12 plus將關于食品安全監管存在問題的研究文獻285篇進行編碼，得出我國食品安全監管仍存在一些問題（見圖1），由表1關鍵詞編碼頻次表可分類4點問題：管理機制不完善、配套法律不全、標準體系不清晰、信息透明度與公眾參與度不高。

圖1 食品安全監管編碼詞匯云圖

表1 關鍵詞編碼頻次

4 食品安全監管未來發展建議與對策

面對我國存在的食品安全問題，仍然要在食品安全監管方面下功夫。針對提到的管理機制不完善、配套法律不齊全、標準體系不清晰、信息透明度與公眾參與度不高等問題，應立足國情、對接國際，繼續完善我國食品安全監管體制。

4.1 完善管理機制方面

我國食品安全是由國家市場監督管理總局負總責，各省市市場監督管理局分管各地區的以分級管理為主的統一市場監管體制。市場監督管理機構承擔職責繁多，尤其是基層監管機構在原有職能合并的情況下，還增加了許多新的職能，在食品安全監管的協調和綜合方面難以勝任。同時，現行市場監管是屬地管理體制模式，地方市場監管部門受地方政府和上級部門的雙重領導。地方市場監管機構在層級管理與屬地管理的科學銜接時，通常面臨著職責邊界和監管事權如何界定劃分、業務指導與屬地領導如何協調統一、督查考核和績效評價如何科學實施、權力監督制約機制如何健全完善等方面的難題。因此，可以從職能配置、協同合作、績效考核、監督體系建設方面入手，以組織行為學的角度分析，首先各層級監管機構要設置年度、季度、月度目標，其次配備足夠的、專業的人員，再之根據《地方黨政領導干部食品安全責任制規定》這一法規制度，完善對機構、領導等的績效考核，最后建立健全履職監督和責任追究機制，及時糾正不合法、不正當的行政行為，推進執行權、監督權既相互制約又相互協調。

4.2 配套法律建設方面

雖然我國已形成以食品安全法為核心的完整法律體系，但是食品安全監管法律部分標準定義的界定并不清晰，在立法方面還存在著局限性，相關立法的出現是針對相應的食品安全事件而存在，從而使得食品安全相關立法作用的單一化。同時，郭云鵬[29]認為我國現階段缺乏對食品安全監督法律條文的實踐經驗，雖然我國食品安全法律標準很多都參考國際標準，但是外國發達國家的食品安全監督標準并不是完全適應我國實際狀況。由于食品安全立法涉及多門學科理論的專業知識，制定法律和執法不隸屬一個部門，因此會出現執法機構對法律規定內容執法不全、不嚴的情況。基于此，在制定和執行食品安全法律之前，首先要配備好擁有專業知識為人員團隊，開拓思維，立足我國食品安全局勢，促進我國食品安全法律體制前瞻性、專業化發展。

4.3 標準體系不清晰方面

由于我國幅員遼闊，人口、民族眾多，各地區、各民族的食品具有不同的工藝特色，且伴隨著社會網絡化發展而出現各種“網紅”新型食品，對食品安全分類難以定義[30]，因而食品抽檢工作很難順利推進。同時，由于我國食品安全標準制定與監管部門不一致，通常會出現執行層面缺少對應標準，部分食品安全標準不能及時更新。因為我國食品品種分類多且變化快，在制修訂食品安全標準時要有新穎性，注重食品標準的與時、與國際俱進和各學科的結合。

4.4 提高信息透明度與觀眾參與度方面

食品安全問題一直以來都深受全社會關注，為此政府及相關部門會通過網絡化平臺發布食品安全信息，以期提高食品安全信息的透明度，但由于食品安全信息自身特有的專業化術語，企業、公眾等不能完全的獲取相關信息，從而會出現因信息不對稱而產生的食品安全問題。由于消費者在經濟市場中處于弱勢地位[31]，其獲取食品安全信息和參與食品安全監管會受到諸多因素阻礙，當消費者受到食品安全問題的傷害后，部分消費者會出現寬恕行為，對相關主體責任缺失行為不予追究[32]，由此產生公眾參與食品安全監管不積極的消極影響。對此，張阿蘭等[33]以拉薩市為例構建食品安全監管公眾滿意度模型，運用AMOS軟件，實證分析得出公眾信息是對提高公眾滿意度的最大影響因素，其次是政府形象和感知質量。創新公眾信息公開方式，靈活銜接食品追溯制度，實現掃碼即可獲知食品生產銷售全過程詳細信息。構建第三方參與食品安全監管體系，增強公眾對食品安全信息監管責任感，提高公眾參與熱情和積極性。