我國反洗錢政策演進與展望

任嘯宇 畢 聰

（國家開發(fā)銀行吉林省分行，吉林長春 130022；中國人民銀行長春中心支行，吉林長春 130051）

一、引言

“洗錢”一詞誕生于上世紀20年代的美國，作為最早出現(xiàn)洗錢犯罪活動的國家，美國逐步探索建立了較為完善有效的反洗錢法律法規(guī)框架體系，并主導(dǎo)推動國際反洗錢體系標準的制定[1]。此后，美國等西方國家牽頭成立從事國際反洗錢事務(wù)的專業(yè)性組織——金融行動特別工作組（以下簡稱FATF）。與此同時，以聯(lián)合國為代表的多個國際組織也積極加入到打擊走私、販毒、腐敗及恐怖主義等與洗錢關(guān)聯(lián)度較大的違法犯罪中去，并逐步形成了體系架構(gòu)完整、結(jié)構(gòu)層次清晰的反洗錢國際標準。

作為積極踐行國際責任的發(fā)展中大國，我國主動參與聯(lián)合國、世界銀行、國際貨幣基金組織等框架下的反洗錢和反恐怖融資活動[2]，并于2007年正式加入FATF，實現(xiàn)與國際接軌。通過不斷完善國家反洗錢政策框架，積極參與國際合作，我國在反洗錢領(lǐng)域取得的成就被國際社會所認可，反洗錢工作也被賦予更大的使命。

我國反洗錢政策演變發(fā)展的過程，是反洗錢政策制定部門及義務(wù)主體探索實踐的過程，是對內(nèi)外部形勢和反洗錢工作原理加深認識的過程，也是將國際反洗錢模式與中國實際有機融合并創(chuàng)新發(fā)展的過程。學(xué)術(shù)研究在這其中發(fā)揮了服務(wù)決策、指導(dǎo)實踐的作用。因此，通過梳理我國政策研究歷程，能夠更好的理解當前我國反洗錢政策內(nèi)容，進而沿著明確的主線去推進各項政策的制定和實施。

二、研究設(shè)計與政策梳理

（一）研究方法

本文運用CiteSpace軟件，于2022年5月以“反洗錢”為關(guān)鍵詞，在中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫CSSCI來源期刊與核心期刊范圍內(nèi)進行高級檢索，選取1996-2021年發(fā)表的學(xué)術(shù)文章。在去除要聞回顧、公告資訊及無明確作者文章23篇后，對最終保留的737篇有效文獻進行知識圖譜分析。

（二）政策梳理

我國反洗錢立法相較歐美國家稍晚，但其發(fā)展基本順應(yīng)時代背景。1997年，為有效打擊走私、販毒等違法犯罪行為，我國新《刑法》增設(shè)“洗錢罪”，并確定毒品犯罪、黑社會性質(zhì)的組織犯罪等多種洗錢上游犯罪。此后《刑法（修正案三）》《刑法（修正案六）》對洗錢上游犯罪內(nèi)容進行擴充，最終洗錢罪的上游犯罪增至七種，我國打擊洗錢犯罪的“核心”罪名形成，立法層面逐漸向FATF《40項建議》中的“洗錢犯罪化”要求靠攏。

隨著我國參與全球經(jīng)濟活動愈發(fā)深入，打擊洗錢及其上游犯罪成為國內(nèi)廣泛共識。2003年，中國人民銀行（以下簡稱人行）成立反洗錢局，正式接手并承擔國家反洗錢協(xié)調(diào)工作，逐步搭建起金融系統(tǒng)反洗錢政策框架。經(jīng)過積累和醞釀，我國于2006年出臺《中華人民共和國反洗錢法》（以下簡稱《反洗錢法》），隨后出臺一系列配套法規(guī)，我國反洗錢工作正式進入“一法四規(guī)”時代，并于2007年順利加入FATF，深度參與國際事務(wù)多邊合作。

2012年，F(xiàn)ATF發(fā)布《新40項建議》，強調(diào)“風險為本”，并明確“特定非金融行業(yè)”“法人透明度和受益所有權(quán)”“客戶盡職調(diào)查”等方面的要求，我國反洗錢工作面臨新課題。隨著國內(nèi)洗錢活動日漸復(fù)雜化，新興業(yè)態(tài)帶來新的洗錢風險，我國制定、修訂三項反洗錢、反恐怖融資工作基礎(chǔ)法規(guī)，并發(fā)布了一系列指導(dǎo)性較強的規(guī)范性文件，支付行業(yè)、特定非金融行業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)反洗錢工作逐步得到規(guī)范。

2019年，F(xiàn)ATF第四輪互評估中指出，我國仍有多項工作有待改進并接受再評估。此后《刑法（修正案十一）》《反洗錢法（修訂草案公開征求意見稿）》相繼推出，為后續(xù)評估改進奠定堅實基礎(chǔ)。

三、反洗錢政策研究脈絡(luò)

（一）反洗錢研究時間分布

文獻發(fā)表數(shù)量的變化趨勢可總體反映該領(lǐng)域所受關(guān)注程度。整體來看，我國反洗錢相關(guān)的文獻發(fā)表數(shù)量與反洗錢法律法規(guī)的出臺或標志性事件的發(fā)生呈現(xiàn)出較強的相關(guān)性和一定的滯后性，如圖1所示。

圖1 1996-2021年反洗錢政策研究的發(fā)文量統(tǒng)計

中國學(xué)術(shù)界對預(yù)防打擊洗錢犯罪的探索起步相對較晚。1996年發(fā)表的《反洗錢立法芻議》是我國最早探討反洗錢的學(xué)術(shù)論文。文章指出改革開放以來，中國的洗錢犯罪活動日益猖獗，呼吁我國應(yīng)盡快啟動反洗錢立法工作，并要求金融機構(gòu)加強對洗錢犯罪防范力度[3]。此后五年間（1996-2001年），隨著國內(nèi)洗錢犯罪危害逐漸顯現(xiàn)、國際反洗錢工作體系日益完善，發(fā)表的論文主要探討反洗錢相關(guān)國際經(jīng)驗、呼吁反洗錢立法及建議加強國家間合作等內(nèi)容。

2001年“9·11”恐襲事件后，F(xiàn)ATF將“恐怖融資”及相關(guān)洗錢活動定義為犯罪，讓全世界認識到打擊與恐怖融資有關(guān)的洗錢犯罪刻不容緩，應(yīng)加強國際反洗錢合作力度，洗錢問題也得到學(xué)術(shù)界和法律界的廣泛關(guān)注；2003年，人行先后發(fā)布反洗錢“一個規(guī)定、兩個辦法”，通過交易監(jiān)測等方式初步在金融系統(tǒng)建立防范洗錢活動的第一道防線。在此期間，中國學(xué)術(shù)界也就如何增強金融監(jiān)管、強化數(shù)據(jù)監(jiān)測、推動反洗錢法律法規(guī)制定、參與國際合作展開更為深入的研究，文獻數(shù)量也呈現(xiàn)出較為明顯的增長態(tài)勢。

2006年我國頒布《反洗錢法》及配套法規(guī)，并于次年成為FATF成員國，我國反洗錢框架基本搭建，相應(yīng)發(fā)文量達到頂峰。此后我國在實踐中不斷對反洗錢政策進行補充與完善，反洗錢工作進入“深耕細作”階段，逐步向“風險為本”的反洗錢履職思路轉(zhuǎn)變。為積極應(yīng)對潛在風險，學(xué)術(shù)界也加大了對新業(yè)態(tài)、新領(lǐng)域及新技術(shù)的研究。

（二）核心研究機構(gòu)及作者

通過分析文章作者與其所在機構(gòu)，可得不同作者與機構(gòu)間的共現(xiàn)圖譜，進而了解我國反洗錢政策研究領(lǐng)域主要研究力量的分布狀況及學(xué)術(shù)合作網(wǎng)絡(luò)發(fā)展現(xiàn)狀。圖譜節(jié)點的大小反映作者與機構(gòu)影響力的強弱，連線的粗細表明節(jié)點間的關(guān)聯(lián)度。

由圖2可知，左側(cè)節(jié)點較大的人行及其分支機構(gòu)，作為我國研究和擬訂反洗錢制度的政策部門，始終堅持反洗錢政策研究，不斷完善我國反洗錢相關(guān)制度，進而有效防控我國金融風險。右側(cè)最大節(jié)點為西安交通大學(xué)，表明該院校為前期反洗錢政策研究的核心高校，是反洗錢政策研究具有代表性的高校之一。西南交通大學(xué)、湖南大學(xué)等高校也出現(xiàn)在圖中且存在關(guān)聯(lián)性，這表明高等院校是反洗錢政策研究的主要陣地。各高校節(jié)點周圍是發(fā)文作者，可見西安交通大學(xué)經(jīng)濟與金融學(xué)院張成虎為該領(lǐng)域較有影響力的作者，與來自不同機構(gòu)的作者均有著不同程度的合作研究。

圖2 反洗錢政策研究領(lǐng)域合作機構(gòu)與合作作者共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)

總的來看，不同作者之間、高校之間、院校與人行及其分支機構(gòu)間的節(jié)點連線較多，這表明反洗錢政策研究已形成一定的良性互動，共同為我國反洗錢政策研究提供智力支持。

（三）關(guān)鍵詞詞頻統(tǒng)計及共現(xiàn)圖譜

關(guān)鍵詞是政策研究的概括與精煉，而高頻關(guān)鍵詞更能有效識別和描述研究領(lǐng)域的熱點及發(fā)展方向，因此對文獻關(guān)鍵詞進行分析，得到關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜。由于樣本文獻是以“反洗錢”為關(guān)鍵詞檢索得來，因此關(guān)鍵詞“反洗錢”（詞頻627）、“洗錢”（詞頻57）居詞頻前兩位。金融機構(gòu)（詞頻34）作為反洗錢政策的主要執(zhí)行者位居第三。從其余關(guān)鍵詞可知，學(xué)術(shù)界對金融監(jiān)管、反恐怖融資、打擊洗錢犯罪行為（詞頻分別為21、17、14）等問題也進行了較為深入的研究。同時，數(shù)據(jù)挖掘、虛擬貨幣、互聯(lián)網(wǎng)金融、監(jiān)管科技等新興技術(shù)的詞頻也呈上升趨勢，可見隨著新興技術(shù)應(yīng)用于金融服務(wù)、促進金融業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的同時，學(xué)術(shù)界也加大了對上述領(lǐng)域的研究。

關(guān)鍵詞之間連線的粗細可表示共現(xiàn)頻率的高低。圖3中關(guān)鍵詞“反洗錢”節(jié)點十字輪廓最多，表明該關(guān)鍵詞在我國學(xué)術(shù)研究中出現(xiàn)的時間較早且頻次較高。

圖3 反洗錢政策研究關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜

節(jié)點中心性主要表明某節(jié)點相較其他節(jié)點的“權(quán)力”大小問題。分析發(fā)現(xiàn)，中心性排序前十位關(guān)鍵詞依次為反洗錢、洗錢、反洗錢工作、金融機構(gòu)、反洗錢監(jiān)管、商業(yè)銀行、監(jiān)管、中資銀行、金融監(jiān)管、客戶身份識別。高頻關(guān)鍵詞中心性排序與詞頻排序存在一定差異，去除關(guān)鍵詞洗錢、反洗錢、反洗錢工作，關(guān)鍵詞金融機構(gòu)（近義詞：商業(yè)銀行、中資銀行）、反洗錢監(jiān)管（近義詞：監(jiān)管）和客戶身份識別的中心性值排序靠前，分別為0.15、0.13和0.08。基于以上分析，反洗錢政策研究主要從金融機構(gòu)做好反洗錢工作提高風險識別能力和監(jiān)管部門做好監(jiān)管維護金融安全這兩方面作為研究切入點。

（四）反洗錢研究趨勢

利用CiteSpace時區(qū)視圖功能，可清晰了解文獻的更新與相互影響，進而把握我國反洗錢政策研究的趨勢。從整體來看，我國反洗錢研究熱點可大體分為三個階段。第一階段為1996-2005年，學(xué)術(shù)界參考發(fā)達國家反洗錢經(jīng)驗，對洗錢的由來、相關(guān)違法犯罪活動進行深入研究；第二階段為2006-2015年，其中金融機構(gòu)如何提升識別洗錢風險能力和人行如何實施更為有效的監(jiān)管成為研究熱點；第三階段為2016年-2021年，隨著我國反洗錢體系的逐步完善，由單一的政策研究轉(zhuǎn)向?qū)ヂ?lián)網(wǎng)金融（2014年）、虛擬貨幣（2017年）、比特幣（2019年）以及監(jiān)管科技（2020年）的研究。可見區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)與移動互聯(lián)網(wǎng)的深度融合對新時期反洗錢監(jiān)管工作提出更高要求。

三、結(jié)論與展望

（一）結(jié)論

本文運用CiteSpace對我國反洗錢政策研究進行可視化分析，從政策研究的角度梳理1996-2021年間反洗錢政策發(fā)展的基本階段：

一是初識洗錢危害，呼吁我國盡快開展反洗錢立法工作，盡早加入國際合作。在此階段，學(xué)術(shù)界主要圍繞洗錢的定義與危害、經(jīng)濟發(fā)達國家及地區(qū)如何立法打擊洗錢等違法犯罪行為，作為反洗錢政策研究的主要方向。

二是建立反洗錢、反恐怖融資政策框架，積極參與國際反洗錢事務(wù)。《反洗錢法》的出臺代表我國反洗錢機制體制正式確立，此后一段時間，國家層面如何實施更為有效的監(jiān)管以及金融機構(gòu)如何提升反洗錢履職能力成為學(xué)術(shù)界主要研究方向。

三是政策法規(guī)完善階段，反洗錢內(nèi)涵與外延大幅擴充，各項機制對標國際標準逐漸得到完善。其中，人行圍繞FATF國際標準和國內(nèi)反洗錢工作實際，構(gòu)建“風險為本”工作架構(gòu)；學(xué)術(shù)界則在新業(yè)態(tài)洗錢風險探析、國際反洗錢政策法規(guī)梳理對照、洗錢罪法理研究等方面為政策優(yōu)化開展深入研究。

（二）趨勢展望

一是做好FATF互評估后續(xù)整改工作。（1）探索“弱項”達標路徑。2019年FATF在互評估報告中指出我國合規(guī)性指標中7項合規(guī)、15項大致合規(guī)、12項部分合規(guī)、6項不合規(guī)。雖經(jīng)過多輪整改溝通，2021年10月再評估顯示，我國仍存在涉及“與擴散相關(guān)的金融制裁”“特定非金融領(lǐng)域”等六方面不合規(guī)指標及“與恐怖融資相關(guān)的定向金融制裁”“政治公眾人物”等三方面部分合規(guī)指標，這就要求我國必須于2024年再次評估前研究完成解決方案。（2）對照FATF新要求持續(xù)改進。2019年以來，F(xiàn)ATF對“虛擬資產(chǎn)及虛擬服務(wù)提供商”“反擴散融資”“特定非金融集團”“法人透明度和受益所有權(quán)”等方面進行修訂，且新修訂內(nèi)容將成為再評估時的執(zhí)行標準，上述方面也正是我國相對薄弱的環(huán)節(jié)，因此如何更好的凝聚共識、發(fā)揮合力，做出最適合我國的反洗錢政策安排，亟待各方探討。

二是推進反洗錢新政策制度的落實。2021年，《反洗錢法（修訂草案）》向社會公開征集意見，意味著我國反洗錢政策全面升級。鑒于反洗錢法律法規(guī)與其他領(lǐng)域政策相互交織，如何做好系統(tǒng)性協(xié)調(diào)，使相關(guān)政策法規(guī)、制度機制、具體規(guī)范和實施細則及時出臺、逐級推進，仍需各方建言獻策。

三是用好“新興技術(shù)”這把雙刃劍。身處萬物互聯(lián)時代，國內(nèi)外金融機構(gòu)正加大對科技的投入力度，借助新興技術(shù)實現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。目前有關(guān)金融科技賦能反洗錢工作、提升履職效率和水平的研究實踐也在如火如荼的開展之中，為反洗錢工作的開展持續(xù)注入新動能。但機遇與挑戰(zhàn)并存，虛擬貨幣、新興支付渠道、跨境電商等新業(yè)態(tài)井噴式的出現(xiàn)，同樣裹挾著潛在洗錢風險，給監(jiān)管工作帶來新挑戰(zhàn)。

總的來看，我國反洗錢立法雖起步較晚，但在國務(wù)院反洗錢行政主管部門、反洗錢聯(lián)席會議成員單位及相關(guān)義務(wù)主體等各方共同努力下，逐步探索形成凝聚中國智慧、符合當下國情的反洗錢政策體系，在此期間學(xué)術(shù)界也通過多維度、多視角的探討研究，為完善我國反洗錢體系提供專業(yè)、充分的理論支撐。