政策工具視角下中國健康養老政策文本量化研究

張麗艷，段 波

（遼寧師范大學 政府管理學院，遼寧 大連 116029）

一、引言

健康養老是指通過積極應對老齡化、便捷智能的養老服務提供、傳統文化與現代藝術融合的精神滋養、可持續發展的養老生態環境等實現老年人養老的健康態[1]。2016 年10 月，國務院頒布了《“健康中國2030”規劃綱要》，健康出現在大眾視野，人們不再僅僅關注著身體健康，也開始著眼于心理健康。健康養老是在我國進入社會主義新時代背景下提出的全新概念。國家衛健委于2017 年3 月發布了關于印發“十三五”健康老齡化規劃的通知，提出了健康老齡化理念，規劃中提出要促進老年人健康生活環境建設，推進老年人養老健康態勢。

國務院辦公廳于2015 年3 月發布關于印發全國醫療衛生服務體系規劃綱要（2015—2020 年）的通知，提出要推進醫療機構與養老機構合作，將健康理念融入養老服務中，更好完善全國醫療衛生服務體系。我國于2016 年6 月和9 月先后確定了第一批和第二批國家級醫養結合試點單位，各?。▍^、市）都積極探索地方醫養結合的不同模式[2]。黨的十九大報告中健康中國戰略的提出，為我國的養老發展指明了新方向[3]。隨著健康老齡化理念的不斷深入，如何構建更加符合老年人需求的健康養老服務模式，健康養老又該如何開展，理應成為認真研究與對待的問題。

二、健康養老政策文本選擇與主題詞分析

本研究主要通過查詢國務院、國家衛生健康委、國家中醫藥局、國家工業和信息化部、民政部、國家發展改革委、教育部等官方網站，同時借助北大法寶等平臺搜集2015 年以來我國健康養老的相關政策法規文本。通過閱讀搜集到的政策文本，對其內容逐條進行分析篩選，剔除一些與中國健康養老關聯性不強的政策。截至2021 年初，共搜集到政策法規共計50 項（見表1）。

表1 2015—2020 年我國健康養老政策文本內容列表（篩選后）

本文運用ROST Content Mining 文本分析軟件對50 項健康養老政策文本處理和分析，剔除一些與健康養老關聯性不強的詞，以及合并相似的關鍵詞，例如“中藥”與“中醫藥”“老年”與“老年人”等相似關鍵詞，最終形成健康養老政策文本高頻關鍵詞表（見表2）[4]。圖表結果顯示，健康養老政策關鍵詞中共有26 個頻次高于90。由此可以看出，目前健康養老相關政策主要側重在提供醫療衛生與健康服務層面，對于發展健康養老，養老機構的建設完善仍然發揮舉足輕重的作用，同時由于互聯網等科學技術的廣泛使用，使得健康養老側重于為老年人提供智慧化產品，運用技術手段提供養老服務。此外，健康養老發展所需的人員配備仍然不足，需要完善教育體系，培養健康養老領域人才，完善相關學科建設。

表2 健康養老政策文本高頻關鍵詞（篩選后）

三、健康養老政策的分析框架

（一）政策工具維度（X 維度）

學界有許多關于政策工具的不同的分類角度，其中Rothwell 和Zegveld 將政策工具分為供給型，需求型和環境型三種[5]。供給型政策工具主要是指政府通過增加人力、資本、技術等要素的供給，直接為健康養老提供驅動力，成為促進健康養老發展的基礎保障和直接動力。如基礎設施建設、科技信息服務、資金投入、人才培養、資源配置等。需求型政策工具主要是指政府通過采取外部手段來穩定市場環境并拓寬健康養老發展，如政府采購、財政補貼、引進社會力量、試點示范、交流合作等刺激健康養老市場繁榮或重構新的市場，為健康養老發展提供拉動力。環境型政策工具主要是指政府通過提供稅收優惠和金融支持、法規管制等政策為推動健康養老發展提供良好的政策環境或有序的市場環境機制，間接地影響地新技術新產品新平臺的投入和應用，同時通過政策宣傳等手段為健康養老發展創設良好的宏觀環境，為促進健康養老發展提供保障力和影響力。

（二）健康養老體系維度（Y 維度）

從某種意義上來說，健康養老政策的所有特征并不能憑借單一的基本政策工具維度來描述，同時也需要多維度剖析健康養老的內在規律和特點。為促進健康養老良序發展就需要從多方位保障政策的開展，健康中國戰略規劃的提出使得健康養老應運而生，老年人不再只著眼于物質需求的滿足，而更多的關注他們的健康，這就包括他們的身體健康及心理層面的健康，健康養老應該囊括發展需求、發展環境以及保障措施三個要素。

四、健康養老政策文本編碼

根據健康養老政策工具維度與健康養老體系維度的分析，以健康養老政策文本中的相關條款內容為文本分析的基本單元。本文將50 項政策文本的全部內容按照“政策編號—具體條款”進行編碼[6]，同時在編碼過程中注意文本不可細分以及統一編碼，爭取覆蓋政策文本所有內容，最終形成基于政策工具的健康養老政策文本的內容分析單元編碼表，如表3 所示。

表3 政策文本內容編碼表及內容節選①該表未顯示全部內容分析單元和編碼結果。

五、基于政策工具的健康養老政策內容分析

（一）X 維度（基本政策工具維度）分析

50 份健康養老政策文本通過對供給型、環境型和需求型三種基本政策工具的綜合運用來支撐健康養老的發展，但政策文本對于上述三種政策工具的使用程度存在明顯不同：根據頻數統計表（見表4），50 份健康養老政策文本中使用供給型政策工具最多（占48.28%），其次是環境型政策工具（占39.36%），使用需求型政策工具數量最少（僅占12.36%）。而在50 份健康養老政策文本政策工具內部的使用情況也有很大差異：供給型政策工具中主要運用科技信息服務和基礎設施建設兩種工具，占比分別是39.88%和27.38%，這說明中國健康養老整體發展水平還不高，不能有效滿足全社會對健康養老服務的迫切需求，相關基礎設施、科技信息服務和人才隊伍不足成為健康養老發展所面臨的主要問題[7]。由于老年人對于智能產品設備不熟悉，對于相關信息缺乏獲得渠道，對于信息服務也需要過多的關注。在供給型政策工具中涉及“資金投入”的政策工具僅占比3.57%，說明政府的資金投入仍需加強，以更好地支持其發展。人才培養在供給型政策工具中占比10.12%，說明健康養老所需的養老護理員、康復治療師、心理咨詢師等相關基層人才與高層次人才仍然緊缺，也是健康養老政策供給需要考慮的重要方面。健康養老服務相關資源配置也是重要一環，政策主要集中于探討將醫療機構與養老機構相結合，一種方式是醫療機構中新增養老服務；另一種方式則是在養老機構中增設基本醫療服務[8]。目標規劃、法規管制和策略性措施三種政策工具的使用在環境型政策工具中占比78.10%，其中目標規劃占到了42.33%，而金融支持和稅收優惠以及政策宣傳兩種工具總計僅21.90%。大部分環境型政策工具停留在目標規劃階段，說明健康養老服務市場仍然無法很好地為健康養老創設良好的宏觀環境。需求型政策工具主要涉及到試點示范、服務外包和交流合作（占比81.39%），其中服務外包占比41.86%，主要是吸引、鼓勵其他社會力量提供養老服務，支持其舉辦非營利性醫療機構，破除相關限制和壁壘；試點示范占比20.93%，健康養老政策目前主要是開展長期護理保險試點、醫養結合試點、中醫藥健康養老服務試點；交流合作占比18.60%，主要涉及到國際人才交流。而財政補貼和政府采購涉及較少（分別占比9.30%），說明中國健康養老政策對于這兩個方面仍然有很大缺口，由此可以看出健康養老發展的需求供給仍然不足，需要加強政策的需求層面。

表4 基本政策工具維度頻數分布表

（二）Y 維度（健康養老體系維度）分析

50 份健康養老政策文本中對于健康養老的發展需求、發展環境以及保障措施三個要素均有涉及，健康養老的應運而生是我國當前老齡化程度嚴重的產物，面對老年人日趨多樣的養老需求，健康養老勢必能夠更好滿足這種需求，政策文本也在探討將養老機構與醫療機構相結合，以滿足老年人健康養老的訴求。健康養老政策文本也從宣傳、提供優惠和金融支持等方面營造適合健康養老發展的環境，培育更多的服務主體為健康養老發展提供更優的宏觀環境，如政府鼓勵社會力量參與健康養老機構的建設并提供資金技術人員的支撐。而大部分政策工具應用在健康養老的保障措施，包括提供便捷智能的健康養老服務，培養后備的綜合性人才隊伍等，教育部等多部門提出要推進健康養老服務相關專業建設，培養健康養老領域研發制造人才以及各個層次的專業技術人才等。這說明現階段健康養老政策的重心仍然是健康養老服務的體系構建，健康養老政策體系的構建需要考慮到我國當前發展實際，以此為藍本制定政策，不斷進行改進優化。

六、結論與建議

（一）結論

1.健康養老基本政策工具應用結構失調。頻數統計表明，在健康養老政策文本涉及到的基本政策工具中，供給型政策工具和環境型政策工具占比達到將近90%；在供給型政策工具中基礎設施建設和科技信息服務占比67.26%，說明健康養老服務所需的基礎設施老年人的相關科技信息服務尚不完備，而在環境型政策工具內部又以目標規劃、法規管制和策略性措施三種工具為主，其中近50%涉及的是目標規劃，說明健康養老政策文本很多還停留在規劃層面；其次策略性措施工具的使用較多（占比17.52%），由于老齡化程度加深帶來的養老的巨大壓力，健康養老需求增多，健康養老供給緊張，而各地區實際狀況的差異性需要策略性措施來保證政策制定的靈活性，以確保各地能夠最大限度的保證政策實施的可能性。健康養老政策文本中需求型政策工具的使用僅占12.36%。政府采購和服務外包能夠緩解政府在健康養老領域投入太多的人力、物力和財力，減輕其財政壓力，同時也能夠引導和鼓勵其他社會力量進入健康養老市場，培育更多市場主體，從而促進健康養老更好發展。政府通過各地進行試點示范，可以充分總結經驗教訓，對于健康養老的政策施行及時調整，但對于試點示范地點的選擇也應該更加的科學合理[9]。而政府通過交流合作可以填補信息技術方面的空白，學習國內外健康養老先進經驗，促進健康養老及時更新。

2.各政策工具的有效性沒有有效發揮。從整體上看，50 份健康養老政策文本中使用供給型政策工具和環境型政策工具過多，而需求型政策工具使用則呈現嚴重不足的特征，但在供給型政策工具中主要是基礎設施建設和科技信息服務兩種工具，而人才培養、資金投入以及資源配置方面的政策則存在使用不足。這反映了健康養老在供給上表現為資源配置不平衡和人員短缺，需要彌補設施和科技產品不足的缺口。而政策供給上要彌補這些方面的空白就需要政府進行相應的資金投入，然而事實上資金投入在健康養老政策文本中涉及很少。且健康養老政策中提及到關于資金投入的也只是模糊地說要向健康養老服務傾斜，具體如何傾斜、傾斜力度如何尚不明確。目標規劃、法規管制和策略性措施三種環境型政策工具使用過多，而政策宣傳、稅費優惠及金融支持方面的政策工具使用存在不足。政策文本中的稅費優惠和金融支持相關的條目主要是涉及到有條件的金融和產業資本籌措資金支持健康養老的發展，很顯然，這只是健康養老政策的“保障措施”，缺乏具體的可操作性，不能夠真正引導那些資本進入到健康養老領域，政策文本的提及流于表面，對于真正的落實構成了很大的阻礙。健康養老需要社會多方力量的支持和參與，鼓勵更多的金融和產業資本投資。但政策文本中很少涉及對于老年人融資政策的宣傳，導致形成老年人的信息缺口。同時對于健康養老政策的相關宣傳也存在不足，老年人沒有能夠及時了解健康養老相關政策，使得政策宣傳沒有真正普及。

3.健康養老政策的系統性仍不夠完善。健康養老的良性發展一方面國家和政府需要引導和激發老年人群體健康養老方面的需求；另一方面也應通過政策構建完善的健康養老環境，同時做好后續的保障工作，從而可以從供給和需求兩個層面推進其發展，提高市場和社會兩個主體的積極性。目前政府雖然出臺了許多建立養老機構的政策，但就目前來看健康養老機構仍然供給不足。資金投入、金融支持和稅收優惠的政策對于健康養老機構來說是必不可少的，而目前這三方面的政策明顯偏少。而對于推進健康養老所必需的人才隊伍也明顯不足，國家應著力培養專業化人才，構建系統的人才培養機制、人才職稱評審機制以及人才評價機制，培養包括社會體育指導、老年醫學、康復、護理、營養、心理在內的復合型高層次人才。同時要構建適應健康養老的社會環境，加強健康教育，加強“健康中國”建設、健康老齡化理念方面的政策宣傳[10]。繼續完善醫養結合、長期護理保險以及智慧養老應用試點示范的政策，持續推進試點示范，從而積累經驗，更新健康養老發展市場。另外加強國際交流合作，學習日本、德國等重度老齡化國家關于健康養老的經驗。

（二）建議

1.降低供給型和環境型政策工具使用力度。健康養老的發展不僅需要推力，也同樣需要通過拉力來促進其發展，因此要增加政策文本中需求型政策工具的使用，同時，對法規管制、資金投入、資源配置等具體政策工具的具體實施進行精細化的分析，制定相應的實施細則和嚴密的時間規劃表，建立健全相應的配套政策，如服務標準和質量評價體系等，提升政策的系統性以及具體可操作性。其次，由于政策工具的內部不合理性，需要對其進行內部調整。從目前健康養老的發展現狀看，政府涉及較多的仍然是基于互聯網的智慧健康養老，應該積極培育健康養老市場，提高稅收優惠、金融支持、財政補貼等政策工具的使用力度。通過更加合理的稅收優惠和金融支持政策培育更多的主體，吸引更多的社會力量參與健康養老供給，同時加大財政補貼力度引導和鼓勵市場組織、企業以及其他社會力量加大投入力度，廣泛參與健康養老供給。運用大數據手段建立完善老年人基本信息數據庫，運用技術手段彌補老年人健康信息的空缺，充分發揮老齡人口信息對健康養老的作用，更高為老年人服務。加強對醫學科技的支持，促進中醫藥健康養老養生產品創新升級，加大對新型老年產品的研發，發揮科技對健康養老的支撐作用。

2.增加需求型政策工具。一是要鼓勵和支持企業及其他社會力量服務外包養老機構，引入市場、社區和民間的資源與活力，整合各種資源，加大對于政府采購以及服務外包等政策工具的使用，培育健康養老市場。二是要調整政府財政補貼的方向，在加強失能老人補貼的前提下，加大政策宣傳，引導和鼓勵全社會購買健康養老有關的服務，提升廣大群體的支付意愿，以此培育更大的健康養老市場。三是提高對于中低收入群體購買健康養老相關服務的支持力度，制定相應的政策規范。四是要繼續深化醫養結合試點、中醫藥健康養老服務試點、智慧健康養老試點，通過部分省市的試點示范，形成良好的市場效應，提升健康養老的吸引力，同時及時對運行中的問題加以調整，從而完善健康養老政策。五是要加強國際交流合作，全方位積極推進人口健康領域的國際合作。通過與重度老齡化的國家進行交流合作，促進我國健康養老良序發展，從而提升我國健康養老領域的國際影響力。支持不同政策工具的協同作用，刺激老年人健康養老需求。

3.強化健康養老政策的系統性。健康養老政策的系統性也是健康養老政策工具選擇時應予以考慮的方面。一是通過強化健康養老政策的系統性，調整政策的方向和構建，使其更加符合我國健康養老的實際情況。目前國家出臺的醫養結合相關政策主要著眼于老年人的身體健康，而要貫徹健康老齡化的理念要求就需要兼顧老年人的心理健康，整合兩方面資源，加強健康養老的系統性和完備性，同時做好保障工作，制定相應的評價及監督機制，實現健康養老的良性循環。二是健康養老政策工具的選擇要考慮健康養老的發展環境，從人才、資金、科技多方面因素考慮，契合健康養老的發展需求，提高健康養老政策的有效性[11]。三是在制定政策時需要結合實際，打破利益主體之間的僵化對立，形成政策合意。在發揮政府主導作用的同時，關注商業銀行和保險公司等的發展與瓶頸，注重對社會組織的激勵，助力健康養老。