項目下鄉中的鄉村多元治理問題及對策研究
——以山西省陽城R 鎮A 項目為例

李曉青，張文政

（甘肅農業大學 管理學院，甘肅 蘭州 730070）

一、引言

自分稅制改革以來，越來越多的資源以“專項”的方式下放到廣大農村地區，將項目資源專款專項地直接輸入農村已經成為基層治理的重要方式，項目制嵌入鄉村治理的趨勢不會改變。黨的十九大做出了實施鄉村振興戰略的重大決策部署，鄉村更是成為了社會主義現代化建設的主戰場，“治理有效”成為鄉村工作的重要抓手，在這種時代背景下，多元主體參與治理項目下鄉已然成為鄉村社會治理的重要方面和顯著特征。然而鄉村項目制的治理在現實層面仍然存在諸多問題。首先，鄉村社會治理是一項復雜艱巨的工程，我國農村社會的治理結構、親緣地緣聯結繁密、人脈關系復雜，唯有構建多元共治的長效協調治理機制，才能更好地推動農村社會治理水平提升。其次，項目進村通常需要經過一整套復雜程序，項目在下鄉的過程中裹挾了大量資金資源，使得圍繞于項目周圍的鄉村治理主體之間的碰撞更加激烈。綜上所述，鄉村社會治理和項目下鄉運作邏輯的雙重復雜性，決定了鄉村治理主體在項目下鄉的過程中頻繁的互動、合作和博弈行為，因此項目進村背景下農村多元治理的研究有重要的現實意義，項目下鄉中多元治理困境問題亟待解決。

在這些現實背景下，學術界對項目制已經有了許多深度研究。現有對項目制的研究主要集中于以下幾個方面：從項目制的起源來看，以周飛舟（2012）[1]為代表的學者以財政結構視角，認為項目制起源于分稅制改革，改革之后不同層級，不同區域間政府財政與事權失衡，所以需要中央政府把財政資金以“專項”或“項目”的形式下發，以此形成一種主要的財政手段；以尹利民和黃雪琴（2020）[2]為代表的學者認為，項目制是出于達到央地關系中集權和分權平衡的目的而采取的一種手段。在項目制中的央地和層級關系上，渠敬東（2012）[3]提出項目制可被視為一種新的國家治理體制，這種新體制將從中央到地方的層級關系與社會各領域統合起來，通過項目的實施確立新的治理結構形態，不論是組織管理方式還是各治理主體間的關系；折曉葉和陳嬰嬰（2011）[4]認為，項目制是一套由國家部門的“發包”機制、地方政府的“打包”機制和村莊的“抓包”機制所共同構成的分級運作機制。在對項目制運行中涉及主體關系方面，最為普遍的就是將“委托—代理”理論納入項目制的各主體行動邏輯分析中來，部分學者通過分析項目制出現的復雜現實背景和邏輯，創造出了比如“分級處理”“新雙軌制”“技術理性”“參與選擇權”“協調型政權”等主體邏輯關系。從項目制的運行邏輯來看，大部分學者是從利益主體角度出發，尤其關注作為橋梁的地方政府和官員基于自身利益而進行的博弈的行為和邏輯[5]。可以看出，已有的關于項目制的研究大多從宏觀的角度出發，從政府間的關系為項目制提出了解釋，從制度上為項目運行構建了基本框架，但是項目下放到基層時，廣大鄉村地區才是項目的承接地，基層政府和鄉村內部有什么樣的主體會對項目下鄉產生影響，項目在鄉村中遵循怎樣的運行邏輯，鄉村多元治理又會和項目下鄉產生什么樣的聯系，這些是本文關注的焦點問題。

基于此，本文主要采用文獻分析法和案例分析法的研究方法，以山西省陽城縣R 鎮山茱萸特色產業項目為典型案例，以此來分析項目進村中圍繞項目主體和職能的角色定位，分析農村多元治理在鄉村項目制上的意義體現，挖掘鄉村多元治理困境，尋求項目進村以及鄉村社會的多元“善治”之路。

二、山西省陽城縣R 鎮山茱萸特色產業項目的運行概況

項目下鄉需要經歷立項、申請、落地、動員、實施、驗收和評估等一系列程序，涉及主體包括政府、村兩委、村治精英、村民合作組織、普通村民等。

（一）R 鎮及其山茱萸產業項目概況

R 鎮位于山西省晉城市東南部，地處晉豫兩省交界，南與河南省濟源市接壤，總面積235.13 平方公里。鎮政府所在地距縣城14 公里，轄26 個行政村，8 910 戶，20 336 口人。境內擁有豐富的山水人文資源和康養文化資源，有山皆奇，有水皆秀。依靠其特有的生態資源和特色產業資源，2018 年，縣委、縣政府將R 鎮作為農林文旅康產業融合發展先行示范區，并采取一系列措施強力推進，取得了初步成效，為山西省的農林文旅康融合發展開拓出一個范本。

特別值得一提的是，R 鎮是中國四大山茱萸產地之一，被稱為“山萸之鄉”。R鎮成為農林文旅康產業融合發展先行區后，緊緊圍繞當地豐富山茱萸做文章，大力推廣和發展山茱萸產業，讓山茱萸真正成為群眾增收致富的重要“法寶”，成為R 鎮項目下鄉的重點和亮點工程之一。

（二）“項目進村”具體階段

“項目進村”會經過申請、落地、動員、實施、驗收和評估，在這過程中，還有成立村民合作組織比如經濟合作社等方式進行分散資源的整合，而解決矛盾和糾紛則貫穿“項目進村”始終。

1.基層政府政策支持。政府籌集和下放項目初始配套資金資源，成立領導小組，確定組織管理制度，盤活村落資源，夯實項目運行基礎。

2018 年初，陽城縣委、縣政府出臺了一系列的項目指導意見，扶持政策瞄準“人、地、錢、產”四大要素，從“資金、稅收、金融、土地、人才、改革”等方面給先行區注入了真金白銀，省、市、縣級配套扶持資金900 萬元按時足額到位，撬動社會資本2 900余萬元。

作為R 鎮項目下鄉的基礎，縣委縣政府強力推進了三變改革，R鎮確定為陽城縣推進三變改革的試點鎮，在依法依規的基礎上先行先試，快速推進；三變改革領導組精心制定R鎮關于三變改革的工作方案，而后批準實施。

縣委縣政府先后成立了發展先行區委員會和三變改革領導小組，專門監督R鎮各項項目運作情況。先行區管委會緊緊圍繞縣委、縣政府關于先行區的發展思路，堅持從群眾中來，到群眾中去，通過深入調查研究，聽取各方意見和建議，篩選確定包括發展特色山茱萸產業在內的20 多項重點項目，截至2018 年底，已完成投資3 495 萬元。三變改革領導組在項目地逐步完成了清產核資和個人可變資源資產登記摸底、成員身份界定、折股量化，使得進村項目有了對接市場招商引資的便利條件，為群眾共建共享奠定了堅實基礎。

2.項目申請及落地。上級政府考察選取項目實施點，村兩委向上“跑項目”，正式權力和私人關系色彩相互交織。

項目申請和落地是一個雙向選擇的過程，且具有競爭性，是指一個村莊對上級政府“打包”的項目進行“抓包”，一方面，村莊需要有承接項目的意向；另一方面，上級政府需要對有承接意向的村莊進行考察和選擇。

項目鄉級實施地點由縣組織部推薦，村級實施地點由鄉組織委員推薦，2017 年在當地考察時，曾有六個村作為首批產業試點選擇村，但是首批試點村名額只有三個，從客觀條件上說，這六個村都具有培育種植山茱萸的自然環境資源，而且各個村莊也都有幾個山茱萸種植大戶，總體而言，從客觀條件來講，這幾個備選村難分伯仲。但影響項目地點選擇的因素，不僅要看村落的客觀種植條件，還被政府機構中“人”的因素所影響，以下重點陳述被選中的W 村的具體情況。

為確定項目落地村莊，根據指揮部的工作要求，領導小組成員進駐項目地開展了綜合調研和入戶訪談，經過一個多月的綜合調研，摸清了各個項目備選村莊的情況。

鎮里負責對接該項目的孫主任是R鎮W 村人，交談中也著重向縣里推薦W 村。W 村村委書記在接待實地考察的項目負責人時，對于發展鄉村特色產業項目和鄉村治理的認識給人留下了深刻印象，這一點也有助于W 村成為項目的最終實施地點[7]。

剛上任的村主任是村里的致富能人，在上任村主任前，他早年就做過山茱萸生意，對這個行業比較了解，參與興趣很高，這次的山茱萸項目是他的“老本”，他希望通過組織村民實施該項目做出一定的政績，所以得到鎮里要下放山茱萸這個項目到村子里時，他就開始積極向上“跑項目”，他明白自己身上擔子重，認為村干部在項目落地前后以及后期運作都起著舉足輕重的作用。其他領導班子成員也對村支書的工作比較配合，村副主任家也種植山茱萸，眼界較為開闊，對此項目也很支持，村委會成員在村子里都很有話語權，他們不僅有組織能力，而且在鄉鎮上都能“說得上話”，在村民中很有威信。

3.項目動員。村干部帶頭動員工作，有時需要村莊傳統權威和經濟能人介入動員。

項目落地后，就需要對村民進行動員，盡可能讓大多數村民都積極參與進來，配合工作，保證最大程度地發揮項目為村民增收致富的作用，給村子帶來預期的經濟效益和社會效益。項目建設之初要反復動員，即使是村民代表大會上已經通過的項目，但是如果涉及到部分村民的個人利益沒有達成協調一致，也極易引發糾紛，所以，做好動員工作是項目能夠順利開展和取得成效的重要前提條件。

在山茱萸項目中，“很多村民覺悟不高，眼界也淺，看不清形勢，只謀著眼前小利，看不遠，更怕吃虧，村干部們就挨家挨戶地去宣傳項目，把項目的好處和上面的優惠政策和村民好好說道說道，把我們的難處也和他們說說，項目搞好了，我們的生活才能更好。村民和我們說的難處，我們也盡量幫他解決，反正就是各方面都要協調，理都說通了，要在村子里面形成合力，后續工作才能跟上”，A 村的村主任這樣說，“大部分的村民還是比較好說話，也講道理，遇到一些犟的，我們說話都不頂用，他也不聽，這個時候不能硬來，就要靈活處理了，要請村里面能說上話的老人或者有威嚴的‘大人物’幫忙”。

村里的種植大戶Z，早年靠在村里搞生豬養殖賺了一筆錢，這兩年因為產業飽和，生豬市場萎縮，生意不好做，于是開始利用當地有利的自然條件種植山茱萸，成為較早的一批山茱萸種植大戶。當獲取到上面有對山茱萸項目撥款的計劃，他很高興，因為個人種植會承擔巨大的市場風險，生產和銷售都是靠個人“等一年看一年”，他認為依靠這個山茱萸項目帶領大家集體種植，可以實現風險共擔，享受更大的優惠政策，獲取更多的項目資金，規模達到一定程度，就有機會形成規模化種植，打出品牌效應，所以在項目落地之初，他就極力鼓勵村民們加入該項目。合作社成立后，他率先和幾個有一定經濟實力的村民加入合作社，把自己種植山茱萸的經驗和技術做成小傳單分發給村民學習，還請了外面的山茱萸種植能手和專家來為村民詳細講解山茱萸種植技術和山茱萸產業發展前景。

可以看出，村干部不僅在項目動員中親力親為，有時還會利用“中間人”—鄉村傳統權威來進行動員，擁有一定資源的村治精英們也時常加入到項目前期的動員工作中來，特別是當該項目與自身利益息息相關時，為擴大自身資源優勢，主動成為了普通村民們的帶路人。

4.成立經濟合作社。村兩委組織，村治精英帶頭，農戶為主體，公司承包經營。

在山茱萸項目正式落戶A 村后，采取什么樣的組織和制度來搭建項目村農戶與農戶、村莊和公司之間的合作，成為亟待解決的現實問題。經過共同商議，村委會及村民代表召開設立大會[6]，成立“山茱萸種植經營專業合作社”。

鎮村兩級快速成立專門的領導機構和工作機構，為加快項目建設奠定體制基礎和工作基礎，制定合作社《章程》，堅持一村一社，一戶一入，入社自愿，退社自由，覆蓋多數，帶動全村的原則，實行自主經營、自負盈虧、利益共享、風險共擔。不僅在每個項目村成立股份合作社，還在鄉鎮成立了聯合總社，將農村集體和農戶閑散的耕地、林地、水域、房屋、設施設備等資源、資產、資金以及勞動力、技術管理等各種生產要素充分整合。政府給予農戶和合作社優惠政策，對發展山茱萸產業的農戶進行獎補，對栽植戶每株補助十元，先種后補，按成活株數給予補助，對收購山茱萸的合作社實行山茱萸干果每公斤35 元的保護價補差，合作社收購R 鎮農戶鮮果不得低于每公斤4 元。

合作社成立初期，合作社社員主要包括村委會主要領導成員、部分村民[7]，大部分的村民對合作社采取積極的態度，根據項目方案，種植戶不僅可以將作物賣給合作社或公司來盈利，種植戶可按成活株數獲得項目獎補，加上政府提供的保底和優惠政策，除去成本，一年能得到一筆可觀收入。

經濟合作社的成立以及后期的成員擴充，表明村委和入社農戶之間建立了可以實現共同利益的組織，擴大了共同利益面，形成了“農戶＋合作社＋公司”的項目經營方式，村委、農戶、公司之間的溝通成本由此大大減少。

5.項目糾紛的產生和處理。村兩委為糾紛調解主體，村治精英補充，當矛盾無法在村莊內部解決時，村民通常會用上訪等方式尋求政府幫助。

村集體在項目建設之初就承包了一片地，打算作為村集體項目示范用地，用來種植集中連片的山茱萸，本意是為了讓集體先起個帶頭作用，使對項目抱有懷疑心態的村民吃個定心丸。建設地點本是片小山坡，為顯示出集中連片的效應和更加齊整美觀，對小山坡推平修整才得以種植，但是承包地的周圍仍被雜草和溝壑包圍，村委會主任認為村里缺乏種植經驗，對山茱萸市場也尚未摸清摸透，為了進一步擴大種植規模和質量，引入市場力量比自己“閉門造車”好得多，變有了將這片地發包給開發商統一開發的意向。但是部分村民對此感到十分不滿，他們認為市場介入會使村里的土地被出賣和占用，造成土地資源的流失，土地承包所得費用是否會被村里貪污，這種擔憂存在于村民群體之間，導致村委和部分村民的關系處于緊張的狀態。為消解這種對立矛盾情緒，村委召開村民大會聽取村民的意見和建議，并且請開發商代表為村民講解具體的開發流程，對于開發中村集體所得財產按照一定的工作周期進行公示，做到資金數據公開公示，逐漸得到了村民的理解和信任。

在項目落地運作成熟后，R 村想要將山茱萸特色種植業和生態旅游結合發展，于是將集中連片的山茱萸種植區規劃成特色植物園，接納游客參觀，并且借此出售以山茱萸為原材料的中醫藥產品和食品，以延長山茱萸項目的產業鏈，但是發展旅游需要改善基礎設施，特別是提供一個良好的交通條件，于是村里決定將村口通往植物園參觀區的專線道路拓寬硬化，但是規劃硬化的道路需要穿過四戶村民的農田，其中有兩家住在硬化道路的盡頭，道路只占其部分田邊，道路硬化拓寬后還改善了門口環境，出門出村也方便了不少。另外兩家和農田距離較遠，認為水泥路破壞了農田灌溉水渠，影響農作物收成，不愿意讓出田坎，認為自己吃了虧，不同意開工。村委主任說：“雖然修路是上面領導批準的，程序沒有問題，但是群眾工作沒有做通，我們便不能硬來，還是要和大家講明白道理，后續工作才能開展。”道路修整本來是經過村民大會同意的，村里也請來了相關人員向兩家解釋水泥田坎對農作物影響不大，村干部也闡明修路是經過有關部門領導批準的，“這人比較橫，誰也說不通，最后鬧到了鄉政府，政府也沒有解決好，上訪服務中心的人也知道我們工作難做，打電話過來讓我們多開導，不要考核又要扣分。工作人員輪番做兩戶工作，后來補償了幾千塊錢，這事兒也就消停了”。

上述是項目運行過程中產生的兩個典型糾紛以及處理辦法，可以看出糾紛和矛盾發生時，村兩委通常采用穩中求進以及柔和的處理方式，早發現早處理，村干部在處理糾紛時，通常還會動用人脈關系，請傳統權威來“說理”，力求大事化小，從而不影響項目工作的順利推進。當村內無法解決糾紛時，村民認為自身力量無法與村內治權相抗衡，自己處于不利地位時，往往會通過上訪等方式，引導外部力量介入，如鄉鎮政府等，以盡量求得對自身有利的結果。

6.項目驗收和評估。首先由村兩委進行初步驗收，然后由鄉鎮、縣級各職能部門驗收，村兩委在項目驗收和評估中承擔雙重角色。

項目完成后，村兩委會對項目進行初步驗收，然后再由項目發包單位和撥款資金部門驗收，各階段都需要提交項目驗收報告，參與驗收人員要在報告責任人處簽字，如果在驗收過程中發現問題，需要一并提出解決意見和方案。這兩部分驗收合格后，審計部門會對項目進行實地驗收并出具報告，報告將會送達各級政府，工程決算的資金和驗收報告都要在村內公示[8]。

村兩委在項目驗收中承擔著雙重角色，在最初期的驗收工作中，村委是項目的驗收方，當村委完成驗收工作并且出具了合格的驗收報告，進入下一個驗收環節后，村莊外部驗收主體介入，村委就變成了被驗收方。村委會對項目驗收有“保過”的希冀，因為驗收結果不僅影響此次項目后續撥款及時到賬，還會影響村干部考核績效以及村莊下次爭取項目是否有“主動權”，理論上來說，如果村兩委在初期驗收時足夠嚴格，那么在后期的驗收和評估中應該也能通過。

（三）農村多元主體在項目下鄉中的治理

在上述案例中，鄉村項目制各個環節中涉及多個主體，其中主要包括基層政府、村兩委、農村合作組織、村治精英、普通村民等。

1.基層政府的行政權力。行政權力是政府依據法律和各類政策貫徹實施國家意志的能力[9]，在項目下鄉的過程中，鄉村項目是由縣級職能部門直接負責，鄉鎮一級協助上級政府開展工作。

在上述案例中，項目立項后，縣委、縣政府立即開展項目工作，籌集和下放項目初始配套資金資源，成立領導小組，確定組織管理制度，推動改革，盤活村落資源，夯實項目運行基礎，進行招標工作，縣級政府職能部門全面統籌項目下鄉工作。項目進村使得縣級政府理論上繞開了鄉鎮一級直接對接農村下放項目，但是由于鄉鎮一級與農村的密切聯系，加之在項目運行過程中，當村民認為自身利益受損時，由于傳統認知和慣性思維，會首先尋求村委與鄉鎮政府的幫助，鄉鎮政府在項目下鄉中成為了“協助型”政府。

2.村“兩委”的村莊治權。村莊治權是指村兩委凝聚、配置各項資源以治理村莊的權力，是一種村莊組織能力。治理的本質是能夠配置各種社會資源，能夠自主配置的資源是村莊治權產生的重要條件[9]，但是稅改使得村莊治權弱化，除了極個別集體經濟發達的村莊，大部分村莊的組織運轉依靠政府的財政撥款維持[9]，農民的各項補貼也由國家與村民直接對接，村莊內部干群之間的直接聯系愈發松散。這些變化都造成了村“兩委”可自主配置資源的減少[10]。但是盡管如此，村兩委依靠其特有的“本土化”的天然親民屬性以及頗具“官方”意味的權威性，在村治場域中發揮著不可替代的重要作用。

在W 村，村委會主任和村支書由同一人兼任，村莊的領導核心是村支書。項目資源到達鄉一級后，村干部就得動用各種資源向上“跑項目”，爭取項目落地；拿到項目后，由村兩委決定項目的具體實施點在哪，項目資源如何分配，工作進程如何安排。可以說，項目能否順利進村，進村后如何運行，以及調解各種矛盾糾紛都繞不開村兩委。

3.經濟精英的經濟權力。精英再造以國家鼓勵下的大量工商資本下鄉為背景[11]，在此契機中產生的鄉村精英，他們通常為村民中經濟實力較為雄厚，有從商經驗和經濟頭腦，包括個體經營戶、種植戶、養殖戶等。如今，經濟精英成為了村治精英的重要力量分支，經濟精英參與鄉村治理是當下農村地區的常態[12]。

案例中種植大戶A 某作為村里的生豬養殖大戶和山茱萸種植大戶，在前期已經積累了一定的財富資本，項目下鄉后他優先加入并且勸導村民們加入合作社，這就使用了自己的經濟權力。以提供工作為具體方式，經濟精英通過對經濟資源的占有和控制，在項目資源下鄉的過程中以資本所有者身份對村民實施引導和支配[13]。經濟精英在參與項目過程中如果起到積極的帶頭作用，一方面獲得村民的贊譽和尊重；另一方面拉近了自己與正式權力的關系，從而對社會管理以及社會意識形態產生更大的影響[14]，如此循環往復不斷積累擴大參與村莊治理的權力。

圖1

4.社會精英的道德權威。鄉村的內核是一個以血緣、親緣和地緣認同為基礎的熟人社會，所以無論鄉村如何開放，新的治理主體如何介入村莊治理的場域，基于傳統道德和利益共識的鄉規民俗依然在治理中發揮著重要作用[15]。社會精英在項目下鄉中，更多的是扮演糾紛調解、動員說服的角色，特別是在項目涉及村民土地征用，籌工籌勞等私人利益時。如果發生利益糾紛，或者村民對下鄉項目持有懷疑和抵觸情緒時，村干部通常要拜托傳統權威“說理”，他們之間遵循“面子”邏輯，他們有拒絕的權力，接受說理工作權當賣村干部“面子”，他們相信這能心照不宣地鞏固彼此之間的關系網，他們相信這個關系網在未來可以幫助他們達成某種目的，以反饋自己得來的“面子”，社會精英與正式權力中的村兩委結成了松散的“利益聯盟”[16]。

三、鄉村項目制多元治理存在問題及其成因

（一）存在問題

1.村兩委無法解決矛盾，不信任感增加。作為基層民眾自治組織，當項目下放到村莊內部時，村兩委理應負擔起解決糾紛與矛盾、理順關系、協調各方的責任，在不同利益主體圍繞項目實踐所產生的矛盾與沖突中，雖不同主體間沖突發生的動因、形式以及激烈程度都有所不同，但存在著矛盾聚焦的現象，即矛盾都在一定程度上向村兩委轉移、集中，村委會成為矛盾的聚集地[17]，村兩委在解決村莊內部矛盾有著不可推卸的責任。

但是矛盾和糾紛出現時，村委往往處于一種尷尬的地步，村委無法用合法合理手段緩解矛盾時，村民對村委會的不滿與不信任感就會隨之增加，村委會的“弱化與低能”表現得更加明顯，其權威效應不復存在，而當村兩委無法發揮作用時，人們轉而尋求上級權威的支持[17]，這樣一來，村莊內部治理能力將被削弱。

2.普通農民參與積極性缺乏。普通村民對農村治理活動的自覺關注和積極參與，是支撐農村社會良性發展的根本。項目下鄉的目的是改善農村生活環境，促進農民增收致富[18]，要使廣大普通農民作為項目的真正受益者，完成項目預期，就要尊重普通村民的話語權，將他們的積極性充分地調動起來，使得他們主動參與到項目下鄉的治理中來，這樣才可以確保鄉村項目制的良性發展，最終實現農村社會的善治。但是事實上，在項目下鄉的整個過程中，普通村民都被各種正式權力或者非正式權力“排擠”，被迫成為鄉村項目的“邊緣人”。項目落地前，政府和村兩委直接成為了普通農民的“代理人”，在政府和村兩委為主導的鄉村項目制中，不少村落都呈現出一種尷尬局面即“普通村民被動”，項目的申請和村民沒有太大的關系，村民只是被動接受項目落地的“好處”或者被動承擔項目申請失敗的“后果”。項目落地之后，項目資源被村治精英以經濟或政治優勢優先俘獲，而理應作為村莊治理的主體和最終受益者的普通村民，卻難以在這場和自身利益密切相關的農村建設和治理過程中發出自己的聲音，淪為在旁邊觀望的“邊緣人”，這種窘迫的情況極大地打擊了農民參與項目制的治理熱情，也造成不少普通村民潛意識地覺得鄉村治理和項目下鄉應該是“當官的”的事，與他們沒有太大的關系，無奈的現實形成了思想的消極，對農民參與村莊治理造成了不良的后果。

3.項目資源分配不合理，貧富差距加大。鄉村項目制的初衷本是改善農村基礎設施建設和生活環境，增加就業，促進農民增收，助力鄉村振興，服務于基層服務于公共事業的大局，帶有普惠性和公平性，但是項目下鄉的過程中，項目資源分配不合理的現象屢見不鮮。這里的項目資源分配不合理，一方面指的是項目承接地，通常是村與村之間的項目資源分配不合理；一方面指的是項目落地后，在村莊內部，人與人之間資源分配不合理。在實踐中，項目資源分配需要往往由政府相關職能部門和村莊進行雙向選擇，在選擇過程中，時常會出現基礎設施先進，已經有一定項目基礎的“富村”會吸引和爭取更多的項目資源，貧困村卻難以爭取到項目資源，長此以往就會造成“窮村愈窮，富村愈富”的尷尬局面。從“人與人”的方面來講，村治精英依靠信息優勢和人脈資源，會優先獲取到項目信息，依附私人關系的運作，俘獲大部分的項目資源，其他普通村民則處于資源分配的弱勢地位。

上述中“窮愈窮，富愈富”的情況違背了國家向下“打包”項目的意圖，進一步加大了村與村、人與人之間的貧富差距，不僅不利于鄉村項目制的治理，且極易滋生貪污腐敗，侵蝕國家資源。

（二）問題成因

1.村莊治權弱化。在不同主體圍繞項目運行中所產生的沖突、矛盾和糾紛時，雖然涉及主體眾多，但是村兩委作為村莊治理中扎根于鄉村內部的一個公權力主體，所有的矛盾都首先會向村委遷移，村兩委身擔重任，是鄉村項目制治理，尤其是矛盾調解的關鍵。

首先村兩委本身只有有限的執行力，所以村兩委在行使村莊治權的時候更多以“維穩”的方式用“軟權力”的方式來調解糾紛與矛盾，當村兩委無法有效解決沖突時，村民對村委的不滿情緒會增加，對村委的信任減弱，此時村民為維護自身權益，轉而尋求外部權力支持，通常會采取向上級行政權力尋求問題解決的途徑，但是當村莊外部權力過度介入時，村民對村兩委的不信任感劇增，無疑會對基層政權黨組織，對鄉村自治權產生懷疑和削弱的負面影響。其次，雖然從權力歸屬來看，村兩委的權力來源于村民授予，但是實際情況是，在村委的工作中，村莊內生性事務遠沒有外部（政府）下放任務多，基層政府需要得力的“助手”來幫助自己完成基層治理工作，基層政府為了實現其權力保障，干涉鄉村干部選舉的事情并不罕見。這些都使得村莊內部治理能力的削弱和外部權力的涉入陷入相互影響的惡性循環，侵蝕和弱化了以村兩委為典型代表的村莊治權，一定程度上破壞了鄉村社會的治理生態。

2.基層政府“自由裁量權”和單純性量化考核導致村莊間貧富差距加大。國家用項目的形式向地方“發包”項目資源時，由于各地農村社會發展情況參差不齊，為確保項目落地后可以適宜本土，因地適宜，基層政府擁有一定的自由權力空間，縣級政府由此成為最接近廣大農村地區的項目資源的實際掌控者，在項目資源爭取過程中，各村莊差異并不會很明顯，上級政府也不會對項目資源的下放有太多的條件限制，因此，基層政府的“自由裁量權”有了發揮的空間。在科層制下，上級政府對政府通常采取量化考核的方式，以經濟考核為主，對脫貧人數，地方GDP 的增長最為重視，在這樣的績效考核規則下，基層政府會想方設法增加政績，追求短期收益明顯且可量化的指標，甚至常常出現疲于應付上級檢查的現象，所以，基層政府在分配項目資源時，更加傾向把指標投向基礎設施完備，村民更加富裕，職業技能更加完備的“富村”，如果指標投入到基礎設施差的貧困村莊，往往需要傾注更多的人力物力，政績回報周期長，使得基層政府有“吃力不討好”的心態。由此，在基層政府擁有“自由裁量權”作為一個可操作性的前提，加之對項目結果的單純性量化考核使得基層政府有了“創政績”的壓力，導致本來就有一定項目的村莊有了更多的項目，沒有項目的村莊更加難以獲得項目資源，窮村愈窮，富村愈富，鄉村之間的貧富差距加劇。

3.私人利益關系嚴重影響項目資源分配。無論是作為村委成員的政治精英，還是體制外的經濟精英，在項目下鄉的過程中，他們往往會利用自己的資源優勢，獲取更多的項目信息，攫取項目資源。在項目落地前，村干部與基層政府聯系緊密，會經常到基層政府部門遞交材料、開會討論等，在此過程中會不同程度結識人脈，優先獲取項目信息，并利用政治資源，左右項目指標和資源的分配，從而導致項目下放并不完全遵循社會公共利益的原則。在項目進村后，與村干部關系比較親近的村民，或者與村干部有利益聯結的其他體制外村治精英，最先獲得項目資源，其他普通村民沒有機會參與其中或者只能分一些“殘羹”。由此可見，在鄉村項目制的各個階段，個體依靠自身關系和利益糾纏，使得項目在下鄉的過程中處處充斥著私人利益色彩，有悖社會公共利益的訴求和項目進村的初衷。

4.農民主體權利意識缺乏，群體能動性不足。項目下鄉本是為農村地區提供公共服務，實現鄉村振興的財政轉移行為，最終應直接對接廣大村民，但是在項目下鄉中，普通村民、村治精英、村民合作組織等的話語權是不平等的，由于正式權力和私人關系的運作，在項目落地之前，項目的爭取主要靠村兩委“跑項目”，普通村民可以做的只有觀望和被動接受項目；在項目落地之后，優質的項目資源優先被村治精英俘獲，這種絕對壓制使得普通村民獲得的項目資源少，他們在資源分配中處于劣勢地位。項目下鄉整個過程中，普通村民群體參與感和獲得感的缺乏，使得普通村民的主動性和積極性低迷，催生出普通村民“人微言輕”的消極心態，村民群體中普遍存在“等”和“靠”的情緒，社會對項目制中主體參與的片面認知，催生出“有錢有關系才好辦事”“沒錢沒權，你拿什么爭項目搞項目”“平頭老百姓的意見不重要”等觀念，廣大村民對鄉村項目有政治冷漠的表現，只有在觸及自身實際利益時，才會發表不滿意見，爭取權利。

四、多元主體下鄉村項目制治理的完善路徑

（一）探尋各方溝通協調機制

首先，要積極構建政府職能部門與鄉村自治組織之間的溝通協調機制，尋求兩種公權力的相互與合作，使多方的人力、物力可以共享，促成民意為先、自治為主、行政為輔的治理體系。這一方面要確定以村兩委為代表的村莊治權在項目下鄉中的核心地位，減少行政對自治的干預，使其重新回歸項目服務于民的本職工作；提高村兩委在項目制中的統籌管理能力和糾紛解決能力，在面向廣大農村地區的項目下鄉中，村兩委作為扎根于農村社會本土的村治權力主體，應從制度方面給予村兩委一定的執行力和決策權。另一方面要明確政府在項目下鄉中的角色定位，政府應該是補充村域、社會和市場治理的空白，搭建溝通各方的橋梁，做好政策扶持工作，打通項目下鄉過程中的制度壁壘和障礙，打造一個能夠留住和吸引精英扎根農村的發展條件，為鄉村共治、共建、共享的實現提供制度保障和機制監督。其次，要尋求正式權力和非正式權力的合作，以開放的心態積極吸納各方利益主體，在實踐中成熟各個主體應承擔的職能，明確主體職能邊界，形成村兩委核心，政府主導，市場推動，群眾力量的項目治理模式。

（二）實行多樣全面的項目考核機制

首先，完善單一性指標的考核方式，改變單純追求結果忽略過程和單純追求GDP 指標的考核標準，采用系統化、綜合性的考核標準，通盤考慮，避免只著眼于短期效益，賦予村莊項目長效發展機制；其次，采取考核硬性指標和彈性指標相結合的考核方式，第一，鄉村發展狀況千差萬別且各區域差距很大，不同地區的鄉鎮政府機構規模和財政能力也存在差距[5]，所以考核內容和指標不能采取一刀切的方法，根據實際情況進行量身定制的考核。第二，考核應該結合鄉鎮政府所轄村莊發展的改善情況和GDP 增長情況進行考核，以及項目投入到不同村莊的風險程度，而不是不論基礎是多少，進行結果的統一比較[5]。第三，對鄉鎮政府工作人員的政績考核采取周期內和任期內相結合的方法，實施長期的項目過程監督和考核，鄉鎮政府工作人員就會減少只看短期效應的工作方法[5]。簡而言之，彈性化考核應該結合項目承接村莊和工作人員本身的發展情況，全面考慮到村莊之間的經濟發展差距和行動力，從實際出發；最后，考核主體應該多樣化，考核評估的權力不僅應存在于政府部門和村莊自治組織之間，還應該賦予廣大普通村民、合作組織、投資企業等，聽取各方意見，爭取群策群力。

（三）建立健全項目下鄉監督體系

權力最終都需要走向組織化或被納入法律的框架之下，在鄉村項目制運行的各個過程中，缺少了監督和制約的權力容易走向無度的擴張和異化，在項目下鄉的過程中必須堅持維護公共利益的基本原則，建立健全監督體系，讓項目進村的紅利真正普及更廣大的普通村民。

首先，要對項目進村中項目資金流動進行實時監督，對涉公項目資金及時公示，做到公開透明原則，謹防公共資源為私人所截取。其次，要對項目運作的整個過程進行全局性的監督，包括項目的申請、實施、評估等方面，防止貪污腐敗和侵蝕國家資源的現象鉆環節漏洞；最后，要使監督主體多元化，正式監督主體和非正式監督主體相互合作，使制度內外都有監督的“眼睛”；明確各級政府各職能部門的權責關系，避免出現推諉扯皮的現象；確立廣大村民在監督過程中的主體地位，對村民敞開監督的大門，全面認真收取村民的意見和建議，及時做出反饋；有的村民文化和受教育水平低，表達能力欠缺，可以在村莊中成立專門的組織，專注收集民意，統一意見，給工作人員的工作提供建議，保證“項目進村”的有序推進。

（四）確立和保障農民在鄉村項目制運行中的主體地位

促進農民民主參與的積極性，喚醒農民“主人翁”的權利意識，農民積極參與會直接改變鄉村項目分配的利益格局。首先要樹立廣大村民的主體意識，向他們普及國家關于鄉村振興戰略和農村幫扶計劃的項目內容，調動村民參與鄉村事務的積極性；其次，通過興辦農村課堂，舉行交流會、讀書會等多種傳授學習形式培訓村民的職業技能使之具有較強的項目適應力和承接力；最后，在項目制從中央下發到廣大農村地區的過程中，要健全相關配套的法律法規，明確各級政府職責權限，防止政府權力無序擴張損害公共利益。

五、結語

以往關于項目制的研究中，最常探討的央地、層級、部門等府際之間的層層遞進的權力運行邏輯和結構秩序，本文著眼于鄉村社會層面，以多元化治理的視角通過對鄉村項目制多主體復雜的互動關系網絡的研究，尋求在項目下鄉背景下多元治理的“善治”之路，這可能是本文的創新點。

由于村莊內生性治理資源的缺乏，鄉村依靠項目資源發展，對于鄉村社會治理的討論，也就無法繞開“項目進村”這一時代的大背景。通過對山西省晉城市陽城縣R 鎮山茱萸項目的實地調查，對項目概況及項目間的主體關系網的梳理，了解鄉村項目制運作特點，以及圍繞在項目周圍多主體的互動關系。聚焦于基層政府、村兩委、廣大普通村民、經濟合作社等治理主體，圍繞這些主體，分析各主體在鄉村項目制中的角色。

在治理困境方面，分析出村兩委不能有效解決矛盾，項目資源分配不合理，廣大普通農民不能有效參與項目進村等；在困境成因的深度挖掘方面，探索出由于村莊治權弱化導致村兩委不能有效解決項目矛盾，基層政府的“自由裁量權”和單一化考核方式，以及私人權力的介入導致項目在村莊之間分配不合理，村莊貧富差距加大，由于項目資源被精英俘獲導致廣大普通農民參與項目制積極性不高；在關于困境的對策方面，提出了探尋各方溝通協調機制，改變單一考核方式，建立健全權力行使的監督機制，保障農民在項目制中的主體地位等完善路徑。