民族地區完善差別化區域支持政策研究

徐敏娜

（中共包頭市委員會黨校）

我國是統一的多民族國家，各民族共同繁榮是中國共產黨民族政策的根本立場，是我國社會主義制度的本質要求，也是加強民族團結、鞏固國家邊防、維護祖國統一的必然要求。70多年來，在中國共產黨的正確領導下，各族干部群眾齊心協力、并肩奮斗，少數民族的面貌、民族地區的面貌、民族關系的面貌、中華民族的面貌都發生了翻天覆地的歷史性巨變。在建黨一百周年的偉大歷史時刻，我們實現了第一個百年奮斗目標，踐行了中國共產黨人的莊嚴承諾，“全面建成小康社會，一個民族都沒少”。現在正意氣風發向著全面建成社會主義現代化強國的第二個百年奮斗目標邁進，“全面建設社會主義現代化國家，一個民族也不能少”。完善差別化區域支持政策，是習近平總書記在第五次中央民族工作會議上做出的重大部署，是民族地區實現經濟社會高質量發展的重要保障，更是推動各民族共同走向社會主義現代化的關鍵路徑。

新發展階段背景下研究探討民族地區完善差別化區域支持政策這一實踐課題，對完整準確把握和貫徹習近平總書記關于加強和改進民族工作的重要思想，促進各民族緊跟時代步伐，共同團結奮斗、共同繁榮發展，共創中華民族美好未來，共享民族復興偉大榮光具有重要現實意義。

一、差別化區域支持政策研究概述

(一)基本內涵

中國共產黨自成立之日起就堅持把馬克思主義民族理論與中國民族問題具體實際相結合，積極探索適合我國國情的解決民族問題的道路。新中國成立后，在“各民族一律平等”總原則的指導下，黨和政府作出一系列制度性安排，在政治、經濟、社會、文化、教育等多個領域，出臺了內容豐富、形式多樣的民族優惠政策、傾斜性政策，這些涵蓋“幫助”“照顧”“補助”等表述的政策就是最早的、事實上的差別化政策。2014年中央民族工作會議強調“對邊疆地區、貧困地區、生態保護區實行差別化的區域政策”，2021年中央民族工作會議提出“要完善差別化區域支持政策，支持民族地區全面深化改革開放，提升自我發展能力。”差別化政策這一表述開始頻繁出現于黨和政府正式會議和文件中。

差別化政策是相對于普適性政策而言的，差別意味著不相同、不一樣。具體而言，差別化政策的基本內涵至少包括三個層面。第一，不同時期，同一區域面對同樣問題實施不同政策，表現為時間性。第二，同一時期，不同區域面對同樣問題實施不同政策，表現為空間性。第三，同一時期，同一區域面對同樣問題，考慮具體政策目標、對象、環境等因素，實施不同政策，表現為權變性。

差別、差異和差距是既相互區別又緊密聯系的一組概念。

差異是民族的屬性和特點，各民族因歷史、社會、文化的不同，在飲食服飾、風俗習慣、文化藝術、建筑風格等方面存在差異。正因不同民族間存在差異，才會成為中華民族多元一體格局中的要素和動力。民族間的差異是客觀存在的。

差距是兩者之間相差的程度。民族地區與發達地區之間、各民族地區之間、民族地區內部，因區位條件、資源稟賦、地形地貌等存在差異，從而在物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明等方面產生差距。差距是可以縮小的。

實施差別化政策目的就是要縮小差距，增進共同性，尊重和包容差異性，充分保障各民族合法權益，推動各民族共同走向社會主義現代化。

(二)理論溯源

辯證唯物主義認為矛盾是對立統一的，是一般與個別、共性與個性、絕對與相對的統一體。首先，矛盾具有普遍性，即時時有矛盾、事事有矛盾。這就要求我們一方面要堅持一分為二的觀點全面看問題，另一方面也不能害怕、回避和掩蓋問題。其次，矛盾具有特殊性，即不同事物的矛盾具有不同的特點，同一事物的矛盾在不同發展階段各有不同的特點，矛盾雙方也各有其特點。這就要求我們堅持具體問題具體分析。馬克思主義矛盾特殊性原理為差別化區域支持政策的實施提供了哲學依據。

民族地區發展問題就是一個具有普遍性和特殊性的矛盾。從普遍性來說，民族地區與發達地區之間、各民族地區之間、民族地區內部發展目的相同，都是要加快發展步伐，促進共同富裕，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。就特殊性而言，民族地區地域遼闊，由于區位、歷史、自然環境、教育、文化傳統等因素不盡相同，因此，在制定實施支持民族地區發展政策時，既要考慮政策的普遍性、統一性（民族平等、民族團結等），也要考慮政策的特殊性、靈活性（各種差別化區域支持政策）。如果只強調政策的統一性，忽視特殊性，就容易出現政策“一刀切”、模式“大一統”的現象，最終導致政策收效甚微。

實施差別化區域支持政策是馬克思主義矛盾特殊性原理的根本體現，是一切從實際出發、實事求是思想路線的貫徹執行，是具體問題具體分析這一馬克思主義活的靈魂的生動寫照。

當今世界民族問題最核心的是發展問題，發展問題最核心在于實現平等，而消除不平等要依靠特殊政策、實施優惠性政策。

中國共產黨歷來重視民族問題，回顧黨的百年征程，黨的民族工作取得的最大成就，就是走出了一條中國特色解決民族問題的正確道路。毛澤東同志在解決民族問題的過程中，特別注意將原則性和靈活性、共同性和特殊性相結合。他指出，“少數民族問題有共同性，也有特殊性”“共同的就適用共同的條文，特殊的就適用特殊的條文”“按照各民族不同地區的不同情況進行工作”鄧小平同志在解決民族地區經濟發展問題過程中，十分注重因地制宜。他強調，“我們對少數民族地區確定了一個原則，就是在漢族地區實行的各方面的政策，包括經濟支持，不能照搬到少數民族地區去，要區分哪些能用，哪些不能用。要在少數民族地區研究出另外一套政策，誠心誠意地為少數民族服務。”習近平總書記在推動新時代黨的民族工作高質量發展過程中，強調“要完善差別化的區域政策，優化轉移支付和對口支援機制，實施好促進民族地區和人口較少民族發展、興邊富民行動等規劃，謀劃好‘十四五’時期少數民族和民族地區發展，讓各族人民共創美好未來、共享中華民族新的光榮和夢想。”這一系列科學論斷為民族地區實施差別化區域支持政策提供了強有力的理論支撐。

在中國特色社會主義民族理論的指導下，我國打出了一套覆蓋民族地區的差別化政策組合拳，即以西部大開發綜合性政策覆蓋平面區域，以“興邊富民行動”專項政策覆蓋線狀區域，以“扶持人口較少民族發展”政策覆蓋點狀區域，實現了少數民族和民族地區的跨越發展。

實施差別化區域支持政策是中國特色社會主義民族理論的內在要求，是堅定不移走中國特色解決民族問題正確道路的具體體現，充分彰顯了社會主義制度和黨的民族政策的巨大優越性。

二、民族地區實施差別化區域支持政策的現實依據

(一)民族地區經濟社會發展取得顯著成就

中華民族是一個大家庭，一家人都要過上好日子。70多年來，中國共產黨始終把各族人民對美好生活的向往作為奮斗目標，先后采取了一系列特殊的幫扶政策措施，通過西部大開發戰略、扶持人口較少民族發展、興邊富民行動、東部支援西部、全國支援西藏、19省市支援新疆、“三區三州”扶貧攻堅等一系列政策組合，千方百計加快少數民族和民族地區經濟社會發展。在黨的正確領導下，在國家的大力支持下，在各族干部群眾的團結奮斗下，民族地區經濟社會發展取得顯著成就：民族團結進步事業穩步發展、經濟實力大幅躍升、人民生活極大改善、民族文化繁榮發展。這些成就的取得，是民族區域自治制度的巨大優越性、民族政策的強扶持力度以及民族地區人民群眾的艱苦奮斗共同作用的結果。

(二)民族地區高質量發展面臨多重挑戰

改革開放以后，國家對民族自治地方的援助力度不斷加強，尤其在財稅優惠、產業傾斜、扶貧開發、對外開放、對口支援等方面，制定和實施了諸多扶持政策，但這些政策大多零散分布于其他相關政策中。“碎片化”的扶持政策對政策執行及政策效益產生了不利影響。

民族地區市場經濟起步晚、起點低、進步慢、競爭弱，不同地區發展的起點不同、水平不同，而且隨著市場經濟的快速發展，各個地區在市場中所處的地位還有可能發生更大變化，經濟發展差距還有可能進一步拉大。因此，政策需要充分考慮各地區實際情況和各族群眾需求，強調“差別化”，而不是籠統地指向所有民族地區。

民族地區的大多數問題是地區性的共性問題，如生態保護、扶貧開發、邊疆建設、教育和基礎設施等問題，并不是某個民族的單獨問題，需要因地施策、因類施策，制定“區域性”政策加以解決。

國家對民族自治地方的幫扶政策更多表現為“輸血”性質，由此造成有些民族地區等、靠、要等依賴思想，參與市場競爭的積極性不高，不敢、不愿、不會抓住機遇發展本地區。政策需強調“刺激性”以提高民族地區自我發展能力。

近年來，民族地區依靠區域內資源優勢，借助國家支持政策，已步入穩定快速發展階段。然而，與東部地區相比，民族地區增長速度雖然高，但由于基數小，總量差距還在擴大，發展質量的差距更大。據統計，2020年民族八省區的經濟總量為10.45萬億，低于廣東省的11.08萬億；民族地區30個自治州的經濟總量僅相當于深圳市。民族地區成為全面建設社會主義現代化國家的短板、重點、難點。

內蒙古、新疆、廣西、寧夏、西藏5個自治區和貴州、云南、青海3個少數民族人口較多的省（合稱“民族八省區”）全部位于西部地區，自然條件差、發展起點低、歷史欠賬多，遠離中心市場和城市集群，屬于欠發達地區。在民族八省區內部，也存在發展不平衡問題。從地區生產總值來看，2020年云南、廣西兩省的GDP超過2萬億元，而寧夏、青海、西藏還不到5000億元。從GDP增速來看，西藏、貴州、云南連續幾年領跑全國GDP增速，而青海、內蒙古排位比較靠后。從2020年全省（區）全體居民人均可支配收入來看，只有內蒙古超過3萬元，接近全國平均水平，其他地區表現差強人意。從城鎮化率來看，2019年，內蒙古城鎮化率超過63%，而西藏只有31%，在全國排名最后。

同一民族地區內部，各地之間的發展差異也十分突出。以內蒙古自治區為例，內蒙古位于祖國北部邊疆，由東北向西南斜伸，呈狹長形，東西長約2400公里，南北最大跨度1700多公里，橫跨東北、華北、西北地區。一是內蒙古東、中、西部發展不平衡。2020年，中部地區生產總值占全區比重為57.3%，其中，呼包鄂三市地區生產總值占全區的比重為52.5%，2016—2020年間呼包鄂烏年均增長4.5%。東部五盟市地區生產總值占全區的比重為32.3%，年均增長3.7%。西部地區年均增長5.1%。二是內蒙古各盟市發展不平衡，2020年鄂爾多斯市GDP達到3533.66億元，而阿拉善盟僅為304.8元，兩者相差11倍。

在全面建設社會主義現代化國家的進程中，必須堅持因地制宜、分類施策、發揮優勢，堅持具體問題具體分析，堅持和完善差別化區域支持政策，逐步縮小差距，實現民族地區高質量發展。

三、新發展階段完善差別化區域支持政策，推動民族地區走向社會主義現代化

(一)堅持和完善差別化區域支持政策

國家為支持民族地區發展制定實施了一系列政策，涵蓋財政、投資、金融、產業、土地、社會、環境、人才和幫扶等多領域多層面，但“系統性”的缺乏削弱了政策整體效果。政策通常是為解決某一特定問題而存在的，但問題間往往相互關聯、相互影響，因此政策要考慮系統性、整體性、協同性。從單個政策看，要統籌考慮政策制定、執行、評估、調整、終結全流程設計，防止政策僵化、失靈。從政策體系看，要立足中華民族偉大復興戰略全局，對民族地區發展方向、路徑舉措等重大問題深入研究、系統謀劃，對涉及民族地區的支持政策全面梳理、整體優化，建立健全政策聯動機制，推動各政策有機銜接，形成合力，提高政策執行效力和協同效應，確保政策實施效果。

少數民族和民族地區的區位分布、地理環境、發展基礎、文化觀念等因素各不相同，發展條件、發展成本、發展水平、發展目標也大相徑庭。總體來說，各地情況千差萬別，政策供給要突出差別化，避免同質化和一刀切。要根據不同民族、不同地區的實際情況進行分類扶持，針對特定地區、特殊問題、特別事項制定和實施好差別化區域政策。堅持因地制宜，發揮區域優勢；因時施策，搶抓發展機遇。

我國少數民族分布范圍廣，全國每個縣級以上的行政區劃內都有少數民族人口居住，形成了各民族大散居、小聚居、交錯雜居的分布狀態。在政策供給過程中，要堅持民族因素與區域因素相結合，并且要淡化民族因素，突出區域因素，盡量減少同一區域內不同民族間的政策差異，避免區域間的民族利益沖突和民族矛盾，使各族人民共享政策紅利和發展成果。

雖然國家對民族地區的援助力度不斷加大，但卻無法扭轉民族地區與其他地方發展差距逐步擴大的趨勢，“輸血式”幫扶模式向“造血式”支持模式轉變刻不容緩。要在繼續給民族地區提供資源、財政和其他幫扶的同時，更加突出以市場手段引導資源配置，幫助民族地區轉變思想觀念，樹立主動發展意愿，提升自我發展能力。

(二)把政策紅利更好轉化為發展動能

民族地區普遍存在經濟基礎薄弱、基礎設施落后、產業層次較低、人才支撐不足、生態保護制約大等問題。新發展階段，民族地區實現跨越式發展，需要從政策著手，完善差別化區域支持政策，充分利用政策的導向、分配、調控功能，發揮政策的正向效應。同時，要善于把政策紅利更好轉化為發展動能，一方面，民族地區要突破自身發展條件和瓶頸制約，激發內生潛力；另一方面黨和國家仍需提供政策支持和幫扶，最大程度釋放政策動力。將政策動力與內生潛力有機結合起來，助推民族地區同全國其他地區一樣穩步邁進社會主義現代化。

民族地區加快發展，最重要的是立足民族區域自治制度優勢，發揮好差別化區域支持政策效用。

優先支持民族地區的改革創新。積極出臺相應的差別化政策予以支持，進一步加大優惠政策的傾斜力度。嘗試“自下而上”地提出差別化政策的制定意見，地方政府要做好相關政策的銜接，要講清楚扶持不是因為少數特殊，而是為了增進民族團結，實現共同富裕。

繼續實施針對民族地區的扶持政策。地方政府要建立動態補助機制，降低創業創新的門檻；各部門對相關惠民政策、工程與項目等的支持，要保持一定的連續性和彈性。繼續在財政政策和金融政策上予以扶持，推進民族地區公共服務均等化，引導和鼓勵各類金融機構加大對民族地區經濟社會發展支持力度。注重民族地區扶持政策的“政治意義”，讓民族地區的扶持過程成為增進鑄牢中華民族共同體意識的過程。

不斷加大資源開發與生態補償政策扶持力度。民族地區要根據生態主體功能分區，繼續實施多元的生態保護和補償政策，積極探索“人才培訓、資金補助、共建共享、產業轉移”等補償方式，依法逐步建立并完善多元化的生態保護補償機制。

民族地區加快發展，最終還是要向改革要動力、要活力。

把產業發展作為民族地區實現高質量發展的重要抓手。民族地區加快發展要完善產業發展的創新政策，以產業創新發展為導向，積極引入新興產業和高新企業，加快新舊動能轉換。要優化產業發展總體布局，依托資源稟賦，把握外部環境，找準產業發展趨勢，推動產業結構優化升級。要將技術、知識、人才等先進要素有機融入產業發展各環節中，激發內生動力。

找準切入點主動融入新發展格局。要以供給側結構性改革為主線，加強新型城鎮化建設，促進農牧業轉型升級，把電子商務作為經濟轉型的助推器，打響民族地區優質產品品牌。要補齊短板，推動基礎設施建設特別是新基建進一步向民族地區布局。要繼續深化重點領域改革，在市場要素流動、科技體制改革、信用體系建設和營商環境上多下功夫。要積極融入“一帶一路”建設，抓住發展機遇，整合國內外資金、技術和人才等資源，著力發展高水平開放型經濟。

民族地區加快發展，最關鍵的是解放思想、自力更生。

發揮好先天優勢。要摸清家底，全面梳理本地區各類資源稟賦，包括風、光、水、熱、石油、天然氣、煤等能源情況，勞動力、資本、土地、技術、管理等生產要素情況，以及生態環境、文化傳統、基礎設施、公共服務等社會情況，找準突破口，探索一條符合地區實際的特色發展道路。要立足資源稟賦，以科技創新為支撐，將資源優勢轉化為產業優勢，大力培植優勢產業，加快發展民族特色產業，打好“民族牌”“文化牌”“旅游牌”“生態牌”，為高質量發展提供堅實支撐。

利用好發展落差。民族地區盡管在一些方面暫時處于下風，但往往具有后發優勢，如開發強度低意味著發展空間大；資源條件好意味著騰挪空間大。民族地區要利用好發展落差，充分發揮開發空間大、要素成本低、環境污染少等后發優勢，進一步理清思路、明確重點、厚植優勢、順勢而為，借鑒先進地區經驗，變后發劣勢為后發優勢，實現跟隨戰略向趕超戰略的跨越，逐步縮小差距，促進高質量發展。

民族地區加快發展，最根本的是增強文化認同、堅定文化自信。

激發民族自信心、自豪感。外因是變化的條件，內因是變化的根據，外因總是通過內因而起作用。要充分尊重民族地區各族群眾發展意愿，動員他們通過努力奮斗改變家鄉落后面貌，變“要我發展”為“我要發展”，變“國家的事”為“自己的事”，變“輸血援助”為“造血自助”，變“救濟發展”為“全面發展”，廣泛調動各民族主體的積極性、創造性，讓他們在主動參與中產生幸福感、獲得感。

從民族文化中汲取精神力量。千百年來，我國各族人民在生產生活實踐中，創造出了豐富多彩的民族文化，這些文化是民族地區歷史發展的見證，也是少數民族群眾寶貴的精神財富。要推動各民族文化的傳承保護和創新交融，促進各民族文化大發展大繁榮。要堅持創造性轉化、創新性發展，充分彰顯各民族文化的時代價值。要注重從民族文化中挖掘、提煉、闡發、宣揚民族精神（如蒙古馬精神），使之成為民族地區生命力、凝聚力和創造力的不竭源泉。

增強文化認同、形成精神紐帶。要提振文化認同的底氣和信心，推廣普及國家通用語言文字，建立常態化、長效化的民族團結進步宣傳教育機制，強化人文化、大眾化、實體化宣傳教育，并將之貫穿于干部教育、國民教育、社會教育全過程，使黨的民族政策深入人心。要抓好鑄牢中華民族共同體意識的歷史研究和理論研究，闡述好、宣傳好各民族休戚與共的關系。