1+X證書制度試點的校企合作困境及其組織學解釋

□李妮 阮宜揚

一、問題的提出

2019年，教育部等部門聯合印發《關于在院校實施“學歷證書+若干職業技能等級證書”制度試點方案》，部署啟動“學歷證書+若干職業技能等級證書”（簡稱1+X 證書）制度試點工作。“1”指學歷證書，“X”代表某種技術技能的資格證書，不同的專業對應不同的資格證書。試點方案提出，探索建設職業教育國家“學分銀行”，對學歷證書和職業技能等級證書所體現的學習成果進行認證、 積累與轉換。從政策層面講，1+X 證書制度試點工作是教育行政部門深化職業教育改革、彰顯職業教育內涵和特色的抓手，一方面希望以此體現職業教育區別于普通教育的特點，另一方面也作為提高人才培養質量、拓展學生就業本領的突破點。學界也對1+X 證書制度產生的背景和此制度設計的教育改革意義進行了充分討論，認為1+X 證書制度與高職院校專業技術人才培養需求、 專業技術人才質量提升、專業技術人才評價制度優化、育人資源配置完善等方面具有系統的內在契合性[1]，有助于強化職業教育類型特征，推進職業教育產教融合[2]；指出1+X證書制度是我國職業教育改革發展的一項重大舉措，作為新型職業技能證書制度，迎合了產業發展對高端技能型人才的需求[3]。盡管職教界對1+X 證書制度試點抱著理想期待，但實踐運行中卻發現不少與政策設置初衷相悖的現象。

一是簡單做“+”法。1+X 證書制度試點旨在提升高端技能人才的培養質量，“+”在“1”之后，即基于某個專業擴展其相關的職業技能，提高基于某專業的就業能力。實際操作中，有些院校對證書與專業匹配度的考量不多，積極申報專業試點，而證書篩選缺失，為“+”而“+”。如社工專業申報健康財富規劃證書，對獲得1+X 證書制度試點的考量遠大于對學生本專業相關技能提升的考量。“+”的內涵并非簡單增加，而是期待能將職業崗位技能標準和職業鑒定標準引入課程教學體系，實現課程教學與職業技能獲得的高度融合。實際操作則是在專業人才培養方案中直接加入考證課，用刷題方式保證考證率，“+”轉換為以拿證為目的的簡單增加。

二是就業市場不認可。1+X 證書制度設計的初衷之一，就是增加高職學生的專業技能，促進學生高質量就業。試點的實際運作中有的院校對“X”的選擇極其有限，有的院校甚至規定一個專業只能選擇一項證書進行申報，也就是說在非常有限的證書中增加某一領域的技能，且還存在證書與專業的適切度問題，因此，是否增加了就業本領進而促進就業有待觀察；另外證書的市場認可度普遍較低，以學前專業為例，1+X 幼兒照護職業證書遠遠不如人社部的保育員職業資格證書的市場接受度高，就業單位也普遍認為此證含金量低，對學生就業幫助不大。

三是院校參與少。高職院校的重要特點之一就是產教融合，1+X 證書制度期待通過行業企業的深度參與加強高職院校人才培養與產業發展之間的聯系。筆者通過對1＋X 證書制度試點的運作實踐進行調研，發現大部分指定的試點培訓評價組織起絕對主導作用，在合作關系中成為強勢方，合作方式也是由指定企業制定或確定考試標準、 考核要求、培訓內容、教材等；院校在證書試點運作中被動接受，主要發揮聯系執行和協助企業方完成考證工作的作用。整個過程中，院校在更為專業的標準制定、教材設計、指導培訓過程中都缺乏參與，未充分發揮專業的人才培養作用。校企協同缺失，使得產教融合難以實現。

為什么會出現上述現象？政策初衷與現實之間悖離何以產生？

二、文獻綜述：已有研究的啟示

用“1+X”為關鍵詞在中國知網搜索文獻，顯示相關領域的研究主要有以下幾條路徑。

一是就1+X 證書制度涉及的主體及主體之間的關系進行理論層面的探討。研究認為1+X 證書制度是體現我國職業教育類型特色的重大制度設計，需要政府、職業教育培訓評價組織、職業院校等利益相關方參與協同治理。國家教育行政部門應牽頭組織完善頂層設計，省級教育行政部門應加強統籌指導，培訓評價組織應苦練“內功”，試點職業院校應提升治理能力[4]。也就是說，教育行政部門、培訓評價組織和職業院校三大制度主體之間應形成職業教育1+X 證書制度運行的協同機制[5]。根據生態系統特征，研究指出1+X 證書體系應達成系統均衡，使各生態主體、非生物環境之間相互制約、和諧共生。

二是試點院校對于1+X 如何融通的實踐探討。研究指出，盡管1+X 證書制度試點工作已經全面推進，然而，由于處在雙證書制度向1+X 證書制度的過渡期，整個體系還存在不少問題，如考核標準混亂、學分銀行未建立、配套機制不足[6]；實施過程中，出現了校企未能深度融合、資源使用效率低下、反饋自控能力遲緩等問題，制約了實施效果。此外，證書含金量與社會認可度不高，社會培訓評價組織的培育與監管不足，試點院校“三教”改革還需進一步深入等。因此，相應的對策研究提出了不少解決問題的方案。基于英國BTEC 課證融合的特征，研究者建議，在融合標準方面以職業標準為依托促進教學標準與“X”證書標準銜接，在融合內容方面以市場為導向靈活設置學習內容，在融合評價方面以質量監控機制為抓手完善“X”證書管理體系[7]。進行1+X 證書課程開發應遵循開放性原則、 優化性原則、包容性原則，要構建1+X 證書縱向層次化、橫向復合化的課程結構，并從注重實效的師資培訓、以學生為中心的教學方法、基于職業能力的學生測評三個方面構建課程模式運行保障機制[8]。整體而言，要從化解生態主體矛盾、破解資源配置困境、破除制度管理壁壘等方面對1＋X 證書體系進行調適。

上述應然性探討之外，具體專業的實際操作案例成為第三條主要的研究路徑。工業機器人技術專業課證融合的實踐探索出課證融合新路徑為：明確“1”與“X”是相生相長的標準體系，將培養方案作為1+X 證書制度試點紐帶，系統思考課證融合環節，在此基礎上列舉課證融合需求導向、課時約束、學分銀行建設等主要注意事項，從優化人才培養方案、改善實訓教學條件、加強專業教師隊伍建設三個方面實施課證融合[9]。研究者基于物流專業的實踐認為，要打通物流管理“X”證書標準與高職物流管理專業教學標準對接障礙，重構高職物流管理專業人才培養課程體系，打造一支結構合理、專兼結合、高水平的物流管理專業1+X 證書教師隊伍[10]。而動漫制作技術專業的實踐，則提煉了1+X 證書與藝術設計類專業人才培養方案融通的方法，即基于課程體系的嵌入法、補充法、強化法，基于課程結構的分項法、重構法，從目標決策、方案融合、課程對接、教學實施、評價體系等方面提出具體實施方法等[11]。

綜上，已有研究明確了1+X 證書制度試點工作的時代背景與重要意義。理論上，提供了協同治理、利益相關者、 生態學等分析主體間關系的理論框架；實踐上，也呈現了試點工作推進中面臨的困難與存在的問題，以及各試點職業院校在課證融合方面進行的各種嘗試。已有研究也提出了一系列應對策略。宏觀上，要做到課證融通需要厘清證書制度實施體系各主體（包括教育行政部門、培訓評價組織、試點院校、企業）之間的關系，明確其角色定位；中觀上，教學體系的改造不可或缺，尤其是指導具體教學的人才培養方案的制定必須深入考慮市場要素；微觀上，要探索具體的融合方法、對策、技巧。

但是，已有研究并沒有解釋實踐與初衷悖離現象。已有研究回答了是怎樣、要如何的問題，卻沒有回答“為什么”的問題。解析問題背后的因果機制是解決問題的根本。本文擬從政策設置的初衷出發，解析1+X 證書制度試點運行中存在的悖論及其背后深層次的組織行動邏輯，給出組織學視角的解釋，提供另一種思路的探討。

三、1+X 證書制度試點組織的行動邏輯

當我們將組織視為有著行動目的與理性偏好的“行動者”時，對其行動意圖和動機的討論成為理解組織行為的關鍵。1+X 證書制度試點的決策主體是教育行政機構，實施主體有兩大類：一是試點培訓評價組織，二是試點職業院校。兩大主體分屬商業、教育不同性質的典型組織，組織本身的性質存在差別，其行動動機、結構設計與行為模式也遵循各自在特定情境中自適應的內在邏輯。本文在理解院校的科層邏輯與試點培訓評價組織（商業組織）的市場邏輯基礎上，從行為動機、合作關系、行動策略等維度（見圖1）進行分析。

圖1 1+X 證書試點中院校與培訓評價組織的行動邏輯分析

（一）院校行為：科層邏輯下的選擇性執行

1.科層規制下的任務承接。從國家到省級的教育行政機構對高職院校具有指導乃至控制權，1+X證書制度試點正是通過教育行政部門的紅頭文件、專項會議等方式部署實施，作為自上而下行政任務的承接者，高職院校參與試點是科層規制的必然。即使參與試點競爭也并不必然獲得試點任務，但“規范”壓力使得高職院校積極動員踴躍申報。制度主義學派認為，啟用一個新的創新舉措或創新項目，會引發鄰近地區的學習與采納，因為公共部門通常存在要與已經被廣泛接受的管理標準保持一致的壓力[12]，這既可能是政府層級體系中權威的作用或激勵機制產生的結果，也可能是受到所謂“規范”的壓力，即采用廣受認可的最佳實踐獲得組織合法性[13]。顯然，高職院校從院系到專業，均受到科層壓力與合法性機制的影響。這種壓力傳導到各專業，申報試點時的一擁而上就不難理解了。實際上，高職院校申報試點時并未嚴格篩選證書，也未充分考慮專業與該證書的適配性，體現為申報而申報的特點。“還是一個匹配度的問題，社工考的健康財富規劃涉及金融保險很多領域，對于學生專業技能層面上的提升只占到證書的一小部分考核內容”，社工專業教師在訪談中指出。

2.績效壓力下的目標轉換。政府的宏觀政策在依舊強調科層控制與規則約束的同時，更為青睞以利益誘導、績效考核的問責機制來強化政策的實施效果[14]。教育領域同樣如此，教育行政機構往往通過特定的資源配置方式來激勵和誘導高校相應的政策執行行為，最顯而易見的就是排名。綜合實力排名靠前的院校能入選示范校、骨干校、一流校、雙高校等大型綜合性建設項目，獲得更強有力的資金與資源支持。壓力型體制下，各地方政府間“為增長而競爭”的政治錦標賽備受關注，這一解釋呈現了中央及上級政府對地方政府激勵與控制的重要手段。實際上，教育領域的“排名”更經常性地作為一種治理工具被頻頻使用。高職院校排名壓力從未缺失，經常性地處在上級教育行政機構或之外的第三方機構組織和舉辦的各類評比與排名中，依據圍繞特定領域工作的可測度、 易評估的評比指標體系，取得排名，進而獲得相應的聲譽與資金支持。如某省的創新強校工程，依據各高職院校的得分排名給予相應的辦學獎補資金支持。“學歷證書+職業技能等級證書”試點正是其打分指標之一，這一指標要求學校參與實施1+X 證書制度試點，將職業技能等級證書有關內容及要求有機融入課程教學，優化專業人才培養方案，推進1+X 證書制度試點。也就是說，是否開展1+X 制度試點及開展得如何，影響學校創新強校排名進而影響到獎補資金。

需要說明的是，當高校基于指標生產的組織特征愈加凸顯，就愈會影響到微觀層面個體的工作動機與行為。1+X 證書制度的執行在打分指標中歸類為定性評價，實際操作中，執行目標被轉換成考證率。定性表述不好衡量，而考證率可以比較，考證率是1＋X 證書制度試點開展效果的顯性指標。因此試點專業在人才培養方案中直接增加考證課，通過刷題、 劃重點范圍等方式應對考證就不足為奇了。專業主任在座談時指出：“專業沒有針對性的證書在課程嵌入方面也會存在問題，因為要完成創新強校指標，我們只能設置考證課，保證學生的證書通過率”。

3.經濟理性下的有限選擇。西蒙從決策角度闡述了組織的微觀行為基礎，即組織的有限理性。對成本考量的經濟理性亦是組織在特定的政策情境中政策執行行為的內在邏輯。1+X 證書制度的政策初衷是整合行業與學校的資源，更多元地發展學生的技能，提高學生的就業能力。調研時訪談人員表示：“其實我們學校在執行1+X 證書時，限于經費的考慮，不允許一個專業申報多個證書，但事實上1+X 這里的X 本意就是一個專業有X 項證書對應，學生可選擇多個證書，發展不同的專項技能……”。院校限于辦學成本的考量，在證書數量上有所限制。也就是說，院校在執行上級政策時會依據學校發展目標、現有資源及內部制度結構來進行內部政策的再生產，政策再生產過程受到經濟理性（即成本收益最大化）的影響。如此，不折不扣完成上級政策意圖并不容易，很多時候體現為形式上的執行而非實質性地落實。

（二）培訓評價組織：市場邏輯下的收益之爭

培訓評價組織是1+X 證書制度試點的重要參與主體，1＋X 證書制度試點的成敗很大程度上取決于作為培訓評價組織的企業方能否有效地研制職業技能等級標準、開展符合行業發展趨勢的培訓等活動。不過，已有研究指出，行業龍頭企業參與不夠，證書并未體現行業發展趨勢；院校較少參與證書開發，書證融通不夠；證書實施營利色彩較濃，教育公益屬性難以得到彰顯[15]。試點企業何以如此？

1.為企業鍍金勝于為職教賦能。培訓評價組織是教育部委托教育部職業教育中心研究所，經過面向社會公開招募、專家遴選、公示公告等程序，以社會化機制招募的，主要任務是開發若干職業技能等級標準和證書。從已公布的名單看，絕大部分培訓評價組織為企業。企業是一種以盈利為目的存在的經濟組織，企業總是不失時機地尋找盈利的機會與渠道。由于培訓評價組織由教育部認定與公布，某種程度上這種遴選與認定間接地將教育行政機構的權威性與公信力讓渡給了認定企業，企業視獲得1+X 證書培訓評價組織的認定為提升市場影響力、擴大公眾認可度的機會路徑，不僅積極參與招募遴選，更盡其所能迎合遴選要求。不難發現，成功入選的企業總是將認定公文作為宣傳熱點廣為傳播。增加社會參與的目的是希望行業內的培訓評價組織能更好地順應行業趨勢，更切實際地開發職業技能等級標準等，但企業組織天然謀求利益最大化，很難保障在無過程約束與監控的狀態下自主地承擔職業教育的社會功能。培訓評價組織的認定，是為企業鍍金還是為職教賦能有待觀察。

2.注重收益大過保障質量。由教育部認定的培訓評價組織，由官方發文，經歷一系列合法程序，授予了職業技能考核、評價和證書發放的職能。這種認定與授予，暗含了與某項證書相關考證培訓事宜的壟斷。壟斷意味著沒有競爭，沒有競爭就缺乏發展動力。就商業行為而言，壟斷性行業的服務質量往往難以令人滿意，也就是產生了市場失靈。一方面，筆者在對“幼兒照護”證書的調研中發現，專任教師們反映教材質量不高，基礎知識太過簡單，學生并不能系統掌握幼兒照護的相關知識。考核標準中，技能操作太過繁瑣，指導性也不強。另一方面，“X”證書培訓與考核成本過高，若無政府、院校的專項資金支持，將加重學生經濟負擔。培訓評價組織追求成本收益最大化，既難保證培訓考證質量，也難獲得市場認可。調研時訪談人員表示：“我們在與園長的交流中了解到，他們在招聘教職工時并不認可幼兒照護證書，他們更想要的是有保育員資格證的學生，雖然此證在2020年9月已取消”。訪談人員認為園長們即用人單位正是因為幼兒照護證書是由社會培訓組織組織考核與頒發，質疑其開發證書的資質。簡言之，證書權威性與市場認可度不高。X 證書的技能等級標準制定是否反映該職業發展趨勢與最新崗位要求值得商榷。

3.做大市場而非推動教育。在1+X 證書制度試點場域中，試點企業被賦予體現市場需求的代表性地位，由其對接職業標準，與國際先進標準接軌，按有關規定開發職業技能等級標準等。然而，在實踐過程中，試點企業并不具備足夠專業的技能配套學習資源制作、標準開發的統籌規劃、規范嚴格的考核實施與管理能力。調研發現，考證配套資源缺乏統一標準，各模塊由不同院校錄制，成品五花八門。同一層級的技能操作任務，缺乏統一標準的操作指導視頻，給教師的教學和學生的學習帶來不便。教材習題滯后，培訓體系不完善，考證過程管理松散混亂。而院校在與證書負責機構的關系上，顯得被動和弱勢，并不能充分參與到標準制定、資源開發等專業技術工作。對于院校而言，選擇某一證書，其課程安排均由機構確定，幾乎沒有話語權。高職院校是教育實施機構，作為教育機構擁有專業技術人才，踐行專業價值和理想是其組織目標之一。在此項目中，院校并未能充分發揮在培訓、考證領域作為教育機構的專業優勢。企業組織與教育機構有本質不同，究竟是做市場還是搞教育，矛盾凸顯。

四、合而未“和”：兩種組織邏輯下的合作困境

1+X 證書制度試點旨在強化職業教育的類型特征，通過新型的職業技能等級證書制度來推進產教融合，本質上是一種職業教育教學改革的實踐。然而，1+X 證書制度試點運行過程中，校企兩大主體在不同組織行為邏輯下，并行不悖，各自回應。培訓評價組織與試點院校合而未“和”，體現為形式上的合作而非實質上的融合。

其一，合作目標雙重異化。1+X 證書制度試點本質上是一種教育教學改革，最終落腳點在人才培養上，要培養更符合行業需求的掌握更多元技能的職業技術人才。在科層規制與績效排名的雙重壓力下，院校以申報試點為重，忽略證書與專業的匹配度，簡單設置考證課，以刷題方式提高考證率，同時限制證書申報的數量。培訓評價組織在收益最大化的思路下，節約成本，重在完成抽查監測任務，忽略培訓資源與標準開發的質量，簡單化考核管理。也就是說，雙方都未形成基于人才培養質量提升、學生就業本領增加的共同目標。

其二，合作結構權力失衡。校企雙方的資源未有效整合。培訓評價組織一旦被教育部認定，就賦予了在整個考證運作進程中的主導地位。簡言之，這項公共服務的形式并非競爭性的，是政府對特定組織的特許授權，認定的培訓評價組織被賦予新型證書的標準開發與培訓考核相關事宜。對于培訓評價組織而言，這是巨大的政策資源優勢，資源優勢使得培訓評價組織可以有較大的自主性，在與其他組織的關系中掌握支配權和控制權。顯然，培訓評價組織在1+X 證書制度試點運行過程中起主導作用，可以自主安排培訓資源、技能標準開發。院校處于弱勢地位，在合作過程中僅起著配合企業協助完成考證工作的作用，未能充分發揮院校在教學培訓、教學資源規劃、標準研討中的專業優勢與師資優勢。校企之間的資源依賴性不強，資源整合動力不足。

其三，合作過程監管缺失。政府特許權賦予培訓評價組織強大的動機與自主性，使其為達成任務負責，但同時又面臨著這種模式內在的質量控制風險。成功的特許授權意味著前期密集嚴格的管理訓練，需要較復雜的計劃及報告程序，以及獲得報告信息后的分類指導。而這在實踐中往往難以實現。一是對1+X 證書制度試點項目完成情況的監管主要通過教育行政部門的抽查監測完成。依據表1 可知，合作雙方的過程性監控測主要通過抽查方式進行，情況了解不可能做到適時全面。二是評價方式主要為定性評價，很難精確地評估各階段的任務完成質量。三是缺乏配套的與評估結果相呼應的獎懲機制、進入機制、退出機制，評估結果對質量控制的影響不大。

表1 某省教育行政部門對試點組織的抽查監測內容表

五、理解組織理性，破解合作困境

探討1＋X 證書制度試點運行實踐中的非預期現象，從組織行為的視角分析其產生的原因是政策再優化的基礎。組織的任何自主行動都是理性選擇的結果，需要從組織理性出發，進行政策再設計，引導校企雙方的行動符合政策意圖，破解合作困境。

（一）建立“規范”，利用合法性機制擴散范例

塞爾茲尼克舊制度社會學派視組織為適應性的有機系統，受到參與者的社會特征和環境壓力的影響，在結構上表現出社會決定的特征[16]。組織行為除了行政力量的壓力之外，也受到其他組織、社會文化的期待等制度環境壓力。基于合法性機制，有必要確立1+X 證書制度試點項目院校方和企業方的榜樣范例，通過示范作用確立相應的“規范”，促使1+X 證書制度試點項目主體通過模仿、 學習同類先進組織的做法趨同。即教育行政機構要遴選試點中符合政策預期行為的企業范例與院校范例，將其行為模式通過行政力量推動或以相關規則加以明確，有意識地在所有試點中擴散此模式，以此使得其他試點的實踐形式向“規范”靠攏。

（二）平衡權力，通過差異性資源互賴促進協同

組織生存的關鍵是具備獲取和維持資源的能力，組織對外部關鍵資源依賴程度越高，生存能力越弱，強勢方掌握合作關系的控制權。在1+X 證書制度試點項目中，企業方只需通過認定，便掌握考證培訓、證書頒發的主導權，這使得院校在項目運行中缺少話語權，參與感極弱。有效的組織合作基礎是雙方資源的相互依賴，可考慮準入機制中的校方參與，對企業而言獲得政策資源的最大障礙是過準入關，因此，培訓評價組織的認定加入院校對企業方的評價權重或可取得相對的制衡作用。規避壟斷，增加試點企業準入的競爭性，在一定程度上可提升準入企業的規格和質量。而培訓資源與技能標準的開發應體現教學機構的專業性要求，將校方參與作為主要的觀測點或試點考核的指標，明確項目完成對各主體資源的差異化要求。組織總是通過差異化的資源優勢，實現資源互補，在此過程中才可實現有效的協同合作。

（三）獎優驅劣，設計經濟激勵機制糾偏提質

對成本收益的考量是任何組織都具備的經濟理性，經濟上的獎懲賦予了組織行動的動力。對于企業方，在1＋X 證書制度試點實施階段應設計相應的糾偏機制、監察機制。“雙隨機、一公開”的抽查和監督，并不足以保證運行過程的質量。過程控制是必要的，要增強激勵與約束，尤其對培訓資源與考證規范性的考核，有必要制定針對試點運作方的績效考核指標，以更精準更系統的考核指標獎優驅劣。還應建立基于績效的退出機制，在動態調整的約束中糾正不符合政策意圖的行為。對于院校，試點證書項目可持續運行的最大障礙是經費，或可設立基于書證融通成效、人才培養質量提升方面的評優獎補機制，給予資金支持。

總之，通過市場化手段引入社會評價組織的本意是要提高資源配置的效率，但市場也會失靈。社會評價組織的有限理性、機會主義、壟斷、市場狹小以及不確定性等都可能削彌市場化手段的優勢。如1+X 證書制度試點中企業缺乏資質，追求營利，占領市場，考證管理不規范，未能充分發揮企業在證書項目中的服務行業與標準引領作用等。而院校在科層規制與成本限制下，也產生了目標異化、變通應對、有限選擇等現象。就政策制定而言，效果與效應在執行過程中都會存在不同程度的不確定性和不同程度的政策執行偏離。深入理解政策執行主體的行動邏輯，是解決政策執行過程中執行偏離的基礎，在1＋X 證書制度試點中也是化解合作困境的重要前提。