危機學習推動風險治理制度演進的邏輯
——以2003-2020年重大突發公共事件為例

何蘭萍 曹婧怡

(天津大學，天津 300072)

一、問題的提出

善于學習的政府是能夠從歷史中不斷總結經驗，并能夠反思與自我提升的政府。“黨歷來高度注重總結歷史經驗”①，我國政府在黨領導下通過經驗的總結與學習，在各類改革實踐中展現出了高度的適應性和學習力[1]。

在風險治理領域，從“一案三制”的構建到適應風險社會“總體國家安全觀”的提出，我國政府充分發揮自身的學習適應能力，驅動風險治理制度不斷發展與演進，“中國模式”得到了國內外學者的廣泛關注。危機學習是政府提升風險適應能力的核心與關鍵。在危機學習過程中，政府總結經驗，以組織的自我完善來適應外部環境變化，進而提升應對未來災害和危機的能力，通過發現和糾正制度中的現有缺陷，以實現制度的演進[2]。所以，理解“中國模式”的核心是明晰我國政府在突發公共事件中如何通過危機學習推動風險治理制度的演進。

危機學習理論自20世紀90年代起得到國外學界的廣泛關注[3]，公共管理學者認為,危機學習研究對于理解制度和政策的變化及發展有著深遠意義[4]，制度演進的動力和路徑與危機學習密切相關[5]。國內現有研究致力于從西方危機學習理論出發觀察我國政府危機學習的行為機制，但囿于危機學習理論內核和行為界定的模糊性[6]，與我國政治情境的契合程度有待提升。因此，本文建立危機學習宏觀理論與我國本土微觀實踐的連接，從制度演進的中觀視角，提煉政府風險適應能力提升的經驗模式，以豐富“中國之治”的韌性特征研究[7]。

據此，本文圍繞2003-2020年間11個重大突發公共事件，從危機學習累積的經驗成果入手，關注成果內容以及制度轉化的過程，以此來理解危機學習與制度演進之間的關系，進而推進危機學習與制度研究在交叉領域的理論對話。

二、理論研究與分析框架

(一)危機學習與制度演進的理論研究

危機學習是危機情境與公共組織學習的交叉。關于危機情境與公共組織學習之間的關聯，現有研究多接納“危機引發學習(Crisis-Induced Learning)”的概念，認為危機學習與組織學習的關鍵區別在于學習的動因是由危機引發，更具有目的性[8][9][10]。國內學者對危機學習的研究存在兩種觀察方式：一種通過單案例的過程分析，關注政府風險治理行動策略的轉變[11][12][13]；另一種利用文本分析的方式，關注應急預案、安全生產制度、事故調查報告等的內容，探究危機學習的困境和機制[14][15][16][17]，兩種方式都希望在我國政治體制中尋找與危機學習理論契合的組織行為機制。然而，這些組織行為機制的應急性轉變難以長期穩定地反饋于未來的風險治理之中[18]。作為危機學習成果的集中體現，風險治理制度能夠對風險治理產生廣泛、深刻、穩定的影響。從危機學習到制度產生與演進，涉及危機學習內容的轉化與演變。

危機學習內容的核心來源是各地的風險治理實踐。已有研究認為中國政治情境下的學習主體重視利用“實踐”和“實驗”的途徑進行學習[19]。危機學習作為組織學習的一種特殊情境，不存在“實驗”的可能。這里，“實踐”指各個地區不同時期的風險治理實踐。從實踐到制度演進，危機學習如何完成學習內容的獲取、提煉和轉化？德克(Dekker)擺脫傳統理論中政治因素對危機學習的限制性影響，認為公共組織在面對危機帶來的壓力時更有動力進行組織改革，并將危機學習理解為“信息產生-經驗總結-知識傳播-制度化”的過程[20]，這與我國治理情境下的危機學習與制度演進過程具有一定的契合性。

德克的危機學習理論對于分析危機學習與制度演進的關聯具有一定的啟發意義，然而其案例分析過程較為粗略，且更多關注單一環節的內容與方式，缺少動態性的考察。此外，在較長時間維度中需要進行周期性的分析，即前一階段制度化的結果對下一階段的危機學習過程產生了不可忽視的影響。基于動態性和周期性的考慮，本文引入了埃莉諾·奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)開發的制度分析與發展框架(Institutional Analysis and Development，IAD)。這一框架能夠系統地分析制度的安排方式[21]，同時國內學者的研究也證實其在制度形成和演進路徑上適合中國情境的分析[22][23][24][25]。

制度演進相關研究近年來更加強調從行動者的互動中探究演進的動力與路徑，關注文本與語言等靜態、既定載體[26]。在以IAD框架分析制度演進的研究中，已有學者將制度演進視為一種集體行動，從訪談和政策文本中探究環境因素如何影響制度演進的路徑[27]，但對學習要素關注不足，在面向環境變化的制度演進過程中缺少對公共組織主動性和適應性的分析。

(二)分析框架

本文基于IAD框架和德克危機學習理論，構建如圖1所示的分析框架。

圖1 基于IAD的危機學習推動風險治理制度演進的分析框架

危機學習作為“驅動因素”，決定了三種“外部變量”的屬性：危機屬性、危機學習行動者所處共同體的屬性、危機學習行動者用來安排彼此關系的規則屬性。三種外部變量決定了“行動舞臺”中的行動情境，產生了新的風險治理信息內容，這些信息能否被行動者提取、收集和利用，需要行動者與行動情境的互動。

“互動”過程可以劃分為三個步驟：經驗總結、知識傳播和制度化。這一階段的目標是利用行動舞臺中產生的信息資源進行公共產品“制度”的供給[28]。“經驗總結”是對行動情境中產生的各類信息資源的提煉，其內容與外部變量屬性有關；在經驗總結的基礎上，“知識傳播”環節通過會議、報告、媒體宣傳等，產生影響“制度化”的制度要素，進而推動不同制度化機制的形成。具體來說，危機相關經驗與文化-認知性要素有關，推動建構型制度化機制[29]；共同體相關經驗與行動者之間的規范性要素有關，推動規范型制度化機制[30]；規則相關經驗與組織對行動者的強制規制性要素有關，推動規制型制度化機制[31]。三種制度化機制之間相互補充，共同作用，推進制度的產生與演進[32]。

“決策評價”和“結果”在本文中涉及正式制度演進中的兩種評價邏輯：合法性邏輯和有效性邏輯。制度的穩定運行依賴于其合法性與有效性的有機結合[33]。

由此，本文基于IAD框架分析危機學習推動風險治理制度演進的過程，重點關注“互動”中的經驗總結、知識傳播和制度化環節，觀察政府在危機學習中關注哪些內容，這些內容如何推動制度演進。

三、研究設計

(一)案例選取

突發事件研究的獨特性在于突發事件情境本身[34]，因而利用案例分析來確定研究情境已成為風險相關研究的廣泛共識。相比于組織的常規學習，危機學習在頻率上“常常是一次危機帶來一次學習”[35]，一次大規模突發公共事件就可以使隱性風險轉化為顯性危機[36]，因此選擇重大突發公共事件能夠確保案例的有效性。本文采用多案例分析的研究方法，選取2003-2020年間11個重大突發公共事件作為案例進行分析，原因如下。

在時間范圍的確定上，制度演進是時間跨度長、影響因素復雜的制度現象，確定合適的研究時間范圍有助于觀察完整的制度演進過程并減少無關變量的影響。現有研究多將“非典”視為風險治理實踐和制度建設的重要節點，認為此后“我國開始高度重視各類風險的綜合治理”[37]；新冠肺炎疫情是“新中國成立以來，傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的重大突發公共衛生事件”②，已有學者認為我國未來應建立適應更為復雜外部環境的風險治理制度[38]。本文將兩個典型事件作為起止節點確定時間范圍，其間我國經濟社會發展狀況基本穩定，且存在一系列重大突發公共事件推動風險治理制度發生明顯的代際演進。因此，該時間范圍的確定能夠在保證案例有效性的同時較大程度排除無關變量影響。

在樣本的選擇上，11個案例涵蓋《省(區、市)人民政府突發公共事件總體應急預案框架指南》對突發公共事件的所有分類，包括自然災害(5個)、事故災難(3個)、公共衛生事件(2個)和社會安全事件(1個)，可以充分觀察分析框架對于所有類型突發公共事件的適用性和解釋力。

(二)數據收集

在圖1的分析框架中，本文主要關注“互動”階段三個環節的內容特征，風險治理制度作為結果變量需要與內容演化過程進行對照，而風險治理實踐是危機學習的重要來源，因此本文收集與案例相關的兩方面文本資料：風險治理制度和風險治理實踐。在確定11個重大突發公共事件之后，運用文本收集法和爬蟲技術相結合的方式進行數據收集。

風險治理制度聚焦國務院頒布的政策法規，以11個案例名稱和“突發公共事件”“風險”“應急”等關鍵詞在“國務院政策文件庫”中進行檢索，最終獲得2份法律法規、11份應急預案、3份應急條例、15份重建規劃及其他相關政策文件，共42份。

與11個案例相關的風險治理實踐，以權威媒體新聞報道為主，輔以與案例相關的重要領導講話、案例次年國務院政府工作報告中與案例相關的內容③。在“中國重要報紙全文數據庫”④中，以“案例名稱”為關鍵詞，檢索中央和地方官媒(如《人民日報》《雅安日報》等)的相關報道。由于檢索結果較多，為便于篩選，本文運用了爬蟲軟件進行輔助信息提取，在機器篩選的基礎上進一步去除案例狀況報道(如傷亡人數、經濟損失等)，最終獲得2400余份與案例經驗總結相關的內容。此外，在“新華網”和“中國政府網”中以案例名稱、“政府工作報告”為關鍵詞進行檢索，共獲得與案例相關的8份重要領導講話和6份國務院政府工作報告。

(三)數據分析

風險治理制度文本的結構化程度高、數量較少，根據制度發展脈絡梳理的需要，本文在充分閱讀、掌握文本內容的基礎上對制度進行時間和內容的梳理，考察文本之間的邏輯，由此進行制度演進階段的劃分，提取每個階段的制度特征。

風險治理實踐文本的結構化程度低、數量大，因此需要在內容挖掘基礎上進行文本分析。為了區分不同內容信息的經驗總結、知識傳播和制度化的過程，并從文本中提取可供制度化的制度陳述(Institution Statements)內容，本文借鑒了埃莉諾·奧斯特羅姆的制度語法學理論(A Grammar of Institutions)。該理論工具通過解剖制度結構和內容，發現制度陳述中核心要件是屬性(Attribute)(A)、道義助詞(Deontic)(D)、目的(Aim)(I)、條件(Condition)(C)和否則(Or else)(O)，簡寫為ADICO。在此基礎上，以AIC、ADIC、ADICO的組合來區分共享策略、規范和規制：共享策略是行動者在特定情境下對適當行動的共同理解，與本文中的文化-認知性要素內涵基本一致；規范是特定群體中人們對適當和不適當行為所達成的共識，與本文中的規范性要素內涵基本一致；規制更具有強制性，是指組織對于行動者行為的禁止或要求，違反將會使行為無效或受到制裁[39]，與本文中的規制性要素內涵基本一致。沃特金斯(Watkins)和衛斯特發爾(Westphal)在2016年進一步發展了該理論在訪談、參與觀察等定性數據中的應用[40]，本文因此將該理論應用于案例相關報道等資料的內容分析中。

具體分析方法如下：①利用文本分析軟件進行分詞和詞頻統計，篩選出實詞(剔除類似“的”“關于”等)，按照ADICO規則進行分類，形成初始編碼。這一步驟完成了制度信息的初步獲取。②根據制度演進階段的劃分，將初始編碼進行合并提煉，按照文化-認知性要素(AIC)、規范性要素(ADIC)、規制性要素(ADICO)初步歸納各階段與三種制度要素相關的信息，形成聚焦編碼。這一步驟提煉了經驗總結的相關信息。③在聚焦編碼基礎上進一步提取各階段三種制度要素的基本特征，形成軸心編碼。這里需要解釋的是，將知識傳播簡化為三種制度要素產生過程是為了區分不同信息內容的不同演化過程需要，為了進一步考察三種制度要素的內容特征，本文將軸心編碼的結果確定為價值共識、行為規范和組織管理。④將軸心編碼與制度演進階段性特征進行綜合分析，形成理論編碼，提煉出各制度演進階段基于危機學習的內在邏輯。由于篇幅所限，僅以表1為例展示風險治理實踐文本的編碼過程。

為了確保數據的內部信度，本文采用多人反復人工編碼的方式，且利用兩種分析軟件進行分詞和詞頻統計。

表1 風險治理經驗文本的編碼過程示例

四、基于危機學習的風險治理制度演進分析

在對2003-2020年風險治理制度發展脈絡的梳理中，本文結合重要文件的發布和已有研究[41][42][43][44][45]，對42份政策文件進行了三階段的劃分：2003-2007年、2008-2012年、2013-2020年，對其階段特征和相關重要文本進行梳理(見圖2)

圖2 我國風險治理制度演進階段劃分及主要相關文件

按照研究設計，本文對各階段實踐文本進行初始編碼，在文化-認知要素(AIC組合)下歸納出兩種聚焦編碼，即“風險認知”和“安全共識”；在規范要素(ADIC組合)下歸納出“命令-控制”與“適應變革”；在規制要素(ADICO組合)下歸納出“組織結構”與“管理過程”。通過對各階段聚焦編碼內容的提煉歸納，形成軸心編碼(即價值共識、行為規范和組織管理)，并在此基礎上提煉出理論編碼。下面將按照聚焦編碼、軸心編碼、理論編碼的線索進行分析。

(一)第一階段：情境回應

1.價值共識：追求穩定

根據聚焦編碼結果，這一階段人們對“風險認知”的集中描述為“危機”，從直接感受到的顯性的無序社會狀態來認識風險。在對風險來源的認識上，基于“災難-沖擊”的傳統視角，致災因子(包括自然致災因子和社會致災因子)是社會狀態陷入無序的重要因素[46]。消除和應對致災因子帶來的各種沖擊成為該階段風險治理的重要內容。

安全作為一種價值觀念，具有多層次的含義[47]。本階段關注“市場、經濟”等客體安全，追求社會狀態的“穩定”。該時期我國強調“穩定壓倒一切”，要求為經濟社會平穩發展提供有利環境。基于此，本階段對安全的要求是社會狀態的規律和有序，一旦這種規律被突發事件打破，政府就用應急手段去恢復秩序。因此，能夠應對各種突發事件的綜合性應急管理體系是該階段安全價值指引下的必然選擇。

2.行為規范：剛性控制

根據聚焦編碼結果，該階段政府關于“命令-控制”行動邏輯的相關描述包括“高度、快速、狠抓”等。危機情境開啟了政府的非常態治理，但由于行政組織的強大慣性，非常態治理中的行動邏輯仍以命令-控制為主。從高頻詞中可以看到政府需要利用高強度的政治注意力來推動治理行為的實施。另外，“抗擊、嚴控、風險管理”等顯示出政府風險治理行為規范的強制性與控制力，以剛性控制理念來實現風險的快速有效應對。

在“適應變革”的行為邏輯下，政府關注“旅游業、企業、就業、價格、資金”等。從關注內容中可以看到，該階段的適應行動主要針對危機帶來的經濟發展負面影響，對各行業遭受的沖擊進行應急處置。與此同時，四個案例中將變革行為較多描述為“反思、改變”，這說明在危機的沖擊下人們開始意識到應急準備的重要性并反思自身發展中的不足與缺漏，發展理念上轉向“科學發展”與“可持續發展”。但總體上，發展相比于安全仍是該階段更為關注的主要目標。

3.組織管理：壓力動員

根據聚焦編碼結果，該階段“組織結構”涉及受災地區市(縣)級政府、省級政府和中央政府。重大突發公共事件的指揮者和決策者角色由中央政府承擔，中央政府指定負責同志到災區指導地方應急處置工作；地方政府按照“分級負責、屬地管理”的原則，承擔應對重大風險的主體責任；受災地區市(縣)政府在中央和省級政府領導下結合受災情況進行相應治理。該階段對于風險治理行為的規制主要來自中央政府的強大動員能力，各級政府需積極響應與配合。

與“管理過程”相關的描述包括“督查、檢查、發布報告、學習、責任、壓力”等，中央政府的政治強制力在管理中扮演著重要角色。督查和檢查能夠有效動員地方政府；發布報告則是在“非典”疫情應對中汲取經驗教訓，通過信息公開的方式加強監督；責任管理能夠有效強化和落實風險治理相關政策的執行。值得注意的是，本階段政府的管理手段也包括“規劃、學習”等，說明我國政府重視通過制度化的方式來規制風險治理行動。

圖3 第一階段基于危機學習的制度演進

(二)第二階段：體系賦能

1.價值共識：提升承災能力

本階段發生幾次較大規模地震，受災程度和災后救援的難度存在明顯差異。人們開始關注社會生態系統對于災害的承載能力，例如，玉樹地震中反思“生命線工程抗震設防能力如何提升”“如何更好地與自然共處”等。在災害學中，“脆弱性”概念用以表示“特定社會系統在某一自然災害事件影響下可能遭受的損失”[49]。在脆弱性理念下，該階段我國風險治理制度建設的價值共識是提高區域內社會生態系統對于風險的防御與承受能力。

該階段對“安全共識”的關注從經濟客體轉移到“生命、個人”之上，對與安全相關的價值描述更加豐富，如“美好、穩定”等。這意味著政府開始更多地關注主觀安全。主觀安全強調目標安全，是政府進行風險治理所追求的主要價值。與前一階段的根本區別在于，前一階段是“零危機”的狀態，而這一階段是“風險可控或可接受”，是一種相對的安全。因此，如何制度賦能、提升風險防御能力決定了該階段風險治理制度演進的方向。

2.行為規范：工程技術手段

該階段“命令-控制”行為多采用“積極、全面、大力”等行政用語。要求對風險進行全周期、全方位、“全面”的管理。這是建立在對上一階段綜合性應急管理體系偏重于應急響應與事后救援的反思基礎之上。“積極、大力”顯示出政府對于風險治理的高度重視。基于上一階段基本完成“一案三制”制度建設，該階段傾向于采用激勵的方式，強制性力度有所降低。

在“適應變革”的相關描述中，可以明顯地看到該階段對于基礎設施等物質技術的重視和應用，關注“設施、住房、設備、技術”等。上一階段的“適應變革”是在被動受災的情況下對危機帶來的負面損失進行彌補與恢復，而本階段在恢復基礎上進一步思考如何防止重復受災。在變革方式中注重利用工程手段提升防御能力、利用技術賦能等。

3.組織管理：強化地方責任

該階段“組織結構”更強調橫向協調。中央統籌下的對口支援在汶川地震中形成了“一省一縣幫扶、一地一鎮幫扶”的機制[50]，快速、有效地完成了恢復重建任務。基于上一階段突發公共事件應急預案的編制與完善，縱向政府部門之間的“命令-控制”在危機應對過程中發揮了較大作用，而橫向部門之間的協作與分工由于“塊塊”之間的信息溝通不順暢，成為該階段制度建設的重要對象。與此同時，該階段的“黨政同責”強化黨委對于風險治理的領導。

為了進一步確定高職學生作文高低分的區分因素，筆者對于教師批改的分數進行獨立樣本T檢驗。筆者根據大學英語四六級作文的批改標準，把樣本作文分為優、中、差三個等級，分數區間分別為：11-15分；8-10分；7分及以下。批改標準如下：（1）7分以下：文章基本切題，但思路不清晰，結構不明確，語句誤用較多，語言表達錯誤10處以上；（2）8-10分：文章基本切題，思路清晰，結構基本正確，語言表達錯誤5處以上，10處以下；（3）11-15分：文章主題鮮明，觀點明確，論證充分，邏輯合理，句式使用靈活，有個別語法錯誤，依據數量酌情給分。從搜集的90份樣本中，優秀作文18份，中等作文38份，差作文34份。

“管理過程”在該階段涉及“監督、統籌、總體規劃、處分、調查、處置”等，強調橫向部門之間的統籌協調、總體規劃與資源整合。此外，問責制強化了政府對于風險治理的重視程度，進一步提高風險治理在公共事務中的重要性。相比于上一階段，中央政府的控制性手段轉變為以“監督”為主的管理，一方面前一階段的制度成果強化了規范力度，另一方面地方政府在風險治理中的主體責任進一步落實。

本階段的理論編碼是“體系賦能”。制度演進的邏輯是，在“一案三制”制度建設基礎上，通過突發公共事件的風險治理對制度體系進行實踐賦能。相比于對致災因子外界沖擊的關注，脆弱性理念下的風險認知更關注社會生態系統自身。同時，應急體系建設對于風險應對階段的規范使得政府有余力追求全周期的風險治理。因而，該階段重視防災減災能力建設，以指揮系統、信息系統工程建設等為重點，力求達到“防抗救相統一”的全周期管理。該階段的危機學習以地方政府為主體，以實踐推動制度漸進式演進。這樣的演進方式一方面可以檢驗制度建設的合理性，另一方面通過制度有效性的展現來進一步累積合法性[51](見圖4)。

圖4 第二階段基于危機學習的制度演進

(三)第三階段：探索創新

1.價值共識：追求適災韌性

本階段頻發的突發公共事件使人們的風險感知愈加強烈，風險與日常生活極大貼近，需要用整合自然與社會的系統性思維來認識風險。“韌性”由生態學引入災害研究中，強調一個系統對于外部壓力的適應和改變，能夠體現一個系統的能動性、適應性和學習力，現有研究已將韌性視為一種理念(或思維)[52]。將韌性應用于風險治理之中，是適應和超越風險社會的重要轉向。韌性理念下的風險不再是暫時的一種狀態，而是與人類社會“共生”。

該階段的“安全共識”描述中，出現了“持續”和“城市”“社區”等時空描述。“持續”說明風險的常態化，風險環境的急劇變化形塑了人們更高水平的安全價值追求。“城市”“社區”等描述了基于社會與環境高度耦合下的復雜系統的安全需求，涉及物理、技術、社會等多維空間耦合狀態下的風險治理。風險無處不在、無時不在，面對風險社會帶來的“焦慮共同性”[53]，安全的訴求不再是一地之需或一時之需，需進一步豐富其價值內涵。

2.規范體系：機制創新

本階段與“命令-控制”行為相關的描述表現了政府對風險治理有了更為精細化的要求，“科學、綜合、特色、迅速、精準”等詞，體現出快速響應、科學部署、適應當地特色、精準防控等成為國家對于風險治理的更高期待。如果將上一階段實踐驅動下的體系賦能比喻為“補短板”，本階段則更強調整體治理機制的創新，是適應新的風險形勢下的自驅動演進。

本階段的“適應變革”體現出明顯的“統籌發展與安全”理念引導下的行為特征。“生態、產業、文化、旅游”等重建規劃中的高頻詞顯示出以發展為目標的變革；“城市防災、統籌”等強調發展與安全之間的關聯性與耦合性，需要用系統性的思維來整合風險治理與其他治理工作。這就要求我國政府在風險治理中創新治理的體制機制，進行實踐的不斷探索，注重面向未來發展的長期規劃，不局限于修復和防御。這是風險不確定性極大提高的結果，常態治理與非常態治理之間需要頻繁轉換，未來需要兩種治理模式平穩、快速銜接。

3.組織管理：綜合性治理統籌

該階段的組織結構與前兩個階段的主要區別有兩點：一方面，2018年國務院進行機構改革，成立了“應急管理部”，意味著我國的應急管理要實現從“條塊化向綜合式”的轉變，在具體的治理實踐中，“注重內部協同中的統一領導與分級負責”[54]。另一方面，中央針對重大突發公共事件成立臨時指揮部，黨的政治勢能在非常態治理中得到充分發揮。

該階段“管理過程”呈現出更為精細化的特點，要求“科學、精準”，結合危機情景、地區情境和受災人員特征進行精準化精細化治理。同時，在“壓力動員”方面，“治理、創新”等意味著組織的規制方式相比于前兩個階段更強調創新激勵。在“安全監管”方面，規范性、法制化的危機學習與事故調查等強化事后管理、加強風險的全過程監控，體現政府為適應新的風險環境而進行組織管理方式的轉變。

本階段的理論編碼是“探索創新”。風險社會重塑了風險治理的內外部環境，推動危機學習轉向探索式創新。與風險共生，要求風險治理常態化；發展與安全的統籌，要求改變傳統應急管理方式，向扁平化、綜合性的方向進行整合。這一整體性的制度設計，既要求頂層設計的探索，也需要基層在實踐中不斷創新機制，為制度改革提供思路與方向(見圖5)。

圖5 第三階段基于危機學習的制度演進

五、結論與展望

(一)危機學習推動風險治理制度演進的邏輯

1.學習動力

本文以2003-2020年間11個重大突發公共事件為例，詳細闡述了危機學習推動風險治理制度演進的整體過程，重點勾勒出不同階段背后的學習動力(見圖6)。第一階段，在高政治注意力的驅動下，基于對危機情景的快速回應需要，“回應型政府”迫切需要填補制度空缺，進行體系建構；第二階段，政府在風險治理體系構建基礎上追求“體制作為合法性”⑤，通過各類突發公共事件的有效實踐對制度體系賦能；第三階段，伴隨著風險環境的復雜、高速轉變，社會需求也更為復雜多元，要求政府精準、快速、有效地進行風險治理，適應能力的強化與治理韌性的增強成為本階段的重心，治理重心下移對基層實踐與國家治理體系的融合性要求提高。

2.學習體系

本文還發現了危機學習中的學習體系，包括學習主體和學習結構兩部分。首先，學習主體是“以人民為中心”的回應型政府。“以人民為中心”的政黨宗旨使得黨領導下的政府對風險治理議題具有較高的政治敏感性，由此賦予該議題較高的政治優先級。其次，學習結構是自上而下與自下而上的雙向互動。自上而下路徑在我國政治體制中更多表現為中央政府的頂層制度設計，往往以改革與創新的形式體現。但新的制度需要基層的治理實踐去執行與完善，以有效性的提升來鞏固和發展制度體系的合法性。自下而上路徑的主體主要是地方政府和基層組織。對于基層實踐，中央政府通過調研、考察、事故調查、基層政府報告、匯報等形式，了解其中的創新機制，對于具有可復制推廣的實踐進行吸納，以制度演進的形式推動其有效性持續穩定發揮。兩種路徑需要不斷地雙向互動才能更好地提升政府風險治理的效能。

3.學習機制

參考圖1的分析框架，在制度演進視角下，危機學習機制包括“信息產生-經驗總結-知識傳播-制度化”四個環節。我國政府危機學習推動制度演進的過程正是沿著這一規律進行的。

圖6 危機學習對我國風險治理制度演進的驅動邏輯

(二)研究不足與展望

IAD框架的理論基礎是多中心治理理論，不同于單一權威主體提供公共物品或服務，制度演進在該理論下是基于多元行動者共同作用的治理模式，在我國更多地表現為黨領導下的多元協同。該分析框架的適用性驗證還需要第三階段更長周期的觀察分析⑥。本文將政府視為危機學習的整體，但我國的治理體系更為復雜靈活，各個治理層級及其互動關系是形塑危機學習組織情境的重要要素，需要更深層次的分析。

危機學習作為制度演進的關鍵動因，在復雜和高度不確定的風險環境中作用尤甚。如何建立長效的危機學習機制？如何使危機學習的成果能夠穩定地反饋于風險治理實踐？這些問題不僅是公共管理學科關注的理論難點，更是黨和國家風險治理議題關注的重點。本文從已有制度和實踐出發，探索了政府危機學習推動風險治理制度演進的可能路徑，但政府高位推動與基層經驗制度化如何有效銜接、制度化要素之間相互轉化的理論關聯等問題尚未解決，有待未來進一步觀察。

注釋：

①2021年11月16日習近平《關于〈中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議〉的說明》。

②2020年第6期《求是》發表習近平《為打贏疫情防控阻擊戰提供強大科技支撐》。

③政府工作報告作為具有法定效力的官方正式文件，包含了對過去一年經驗的總結與問題的反思。其中與新冠肺炎疫情相關的是當年的政府工作報告。

④“中國重要報紙全文數據庫”收錄了2000年以來中國重要報紙刊載的學術性、資料性文獻。

⑤“體制作為合法性”指民眾對政府具體治理行為的認同。

⑥尤其需要對2020年以來新冠肺炎疫情中危機學習推動風險治理制度演進的經驗進行總結。