從“民呼政應”走向“未呼先應”
——基于“接訴即辦”實踐樣態及其優化轉型的探討

劉巧蘭 王叢虎

(中國人民大學，北京 100872)

一、文獻回顧與研究思路

政民互動形容政府與公民交互作用的形態，它是黨委與政府堅持群眾路線的內在要求和重要目標。關于政民互動的既有研究聚焦于網絡空間，主要有三類。第一類研究是對網絡參與情境下政民互動的模式進行劃分，例如，翁士洪(2012)指出，中國網絡參與下的政府決策回應模式可歸納為四種類型：一是網民參與、政府不予回應的鴕鳥模式；二是民意先發、政府被動回應的杜鵑模式；三是政府主動、民意部分參與的蜂王模式；四是政府主導、政民高度良性互動的鴛鴦模式[1]。2014年，他在另一篇文章中根據網民與政府的互動程度及其信息溝通方向，將網絡參與下的政府決策回應模式分為六種類型：無互動模式、網民單向參與模式、被動回應模式、主動回應模式、政府單向動員模式、雙向互動模式[2]。但上述類型劃分存在判定標準模糊的問題。第二類研究重在描述公民參與和政府回應的基本概況和主要特征。孟天廣等(2015)基于全國性網絡問政平臺，分析公民訴求的議題關注和時空特性，以及政府回應的議題選擇和時空差異[3]。孫宗鋒等(2019)基于青島市市長信箱的大數據分析，對網絡情境下公民訴求歷時性變化趨勢與公民情感，以及政府回應速度與回應針對性等進行研究[4]。鄭石明等(2021)基于“領導留言板”數據，分析疫情期間網絡公共輿論特征和政府回應特征，著重討論政府回應的有效性和時效性等問題[5]。胡廣偉等(2021)基于27個省和4個直轄市的政府領導電子信箱文本數據，對政民互動中公眾訴求熱點進行歸納，并對省際差異進行比對[6]。第三類研究以網絡政民互動為自變量，探究它對其他變量的影響。沙勇忠等(2019)基于“問政瀘州”的大數據，探究政民互動行為對網絡問政效果的影響[7]。毛萬磊等(2019)探究電子化政民互動對城市公眾政府信任的影響機理[8]。

就政民互動類型而言，公民參與程度高低和政府回應程度高低的不同組合實際上構成了當前實踐中政民互動的四種不同模式。本文聚焦于“民常呼政常應”這一現存理想模式，對它在社會治理實踐中的樣態——北京市“接訴即辦”進行分析，突破政民互動現有研究聚焦于網絡問政平臺的局限，將研究視野擴大到熱線問政領域。目前關于熱線問政中政民互動的研究著重于公民參與和政府回應偏好的描述，如趙金旭等(2021)基于北京12345政務熱線大數據，分析超大城市熱線問政過程中市民訴求與政府回應的特征及其關系，重點描述市民訴求類型和時間周期性、政府回應時長和問題解決情況[9]。本研究則試圖更進一步，以北京市“接訴即辦”機制為例，對“民呼政應”模式的實現機理進行剖析，探究其緣何可能，而不僅僅停留在現象的描述上。

“接訴即辦”工作機制是北京從2019年1月1日起依托12345市民服務熱線建立的一套群眾訴求響應機制，這是對“街鄉吹哨、部門報到”的進一步深化和優化?！敖釉V即辦”將全市338個街道鄉鎮納入訴求直派體系，將點位清晰、職責明確的群眾訴求直接派給街鄉鎮，顯著提升了響應速度和解決力度，有力踐行了“民有所呼，政有所應”的基本準則，堪稱“民呼政應”的優良實踐樣態。目前，全國已有31個省(區、市)、333個城市開設12345政務熱線，但運行效果參差不齊。在問題方面，具體體現為熱線接通率和服務質量不高、工單辦結率低、內部流程有待優化、督辦協調力度較低等[10]。在2020年全國省(區、市)及地級市政務熱線運行質量評估中，北京均位列第一。以“接訴即辦”為實踐樣態的“民呼政應”緣何可能是值得探究的重要議題，但“民呼政應”僅是當前政民互動實踐中存在的理想模式，本文試圖將政府回應行為前置，探尋從“民呼政應”到“未呼先應”的超越之道，實現從“接訴即辦”到“未訴先辦”新型實踐樣態的轉型。

二、當前政民互動實踐中的理想方式：“民呼政應”

政民互動涉及公民參與和政府回應兩個方面，二者之間的交互作用是核心。本文試圖對政民互動模式進行更為生動的刻畫和精細的分類，解決當前類型劃分中存在的判定標準模糊等問題，擬從明晰公民參與程度和政府回應程度著手。

(一)當前政民互動實踐中公民參與情形

公民參與可以理解為民眾以影響政府和政府人員的選擇或行動為直接目的而進行的活動[11]。傳統公民參與普遍帶有精英主義傾向，而新公民參與則擴大了參與主體的范圍，將低收入階層的公民納入參與主體范疇[12]。在具體實踐中，公民參與主體范圍存在廣泛與狹窄兩種情形。參與主體的廣泛性決定了參與主體能在多大程度上代表民眾的利益訴求及公民訴求得到完整表達的可能性[13]。

在實踐中，存在與謝爾·阿斯汀提出的“公民參與階梯”相一致的公民參與階段，分別為政府主導型參與階段、象征型參與階段、完全型參與階段[14]。對應不同的參與階梯和層次，公民參與所形成的訴求數量有所不同。在前兩個階段，政府是操控者，公民實際處于單向信息傳遞鏈的客體地位和被動的信息接收狀態，公民主動提出訴求的機會和數量稀少有限。在完全型參與階段，公民被賦予話語權，自主、充分地表達訴求才得以發生，促成數量龐大的公民訴求。

基于當前實踐，我們根據參與主體范圍大小和公民訴求數量多少的不同情形組合，將公民參與程度區分為高與低兩種狀態。我們認為，公民參與活動只有同時具備參與主體范圍廣泛且公民訴求數量龐大的特征才屬于高程度參與，其中任一條件未得到滿足就被劃歸為低程度參與。

(二)當前實踐中政府回應情形

公民有序參與被視為治理的起點，社會治理體系的完善還需要公眾訴求能夠獲得回應，被體制所吸納與整合。回應作為責任性的一種體現，意味著政府對民眾的要求迅速作出反應，并采取措施解決問題[15]。政府回應的特征應當包含時效性和有效性。從善治標準來看，回應性是不僅有回應，而且應當是“及時的”和“負責的”[16]。

關于“時效性”和“及時性”，各地對公共部門回應及時性作出了辦理時限的差異化規定，辦理時限因咨詢和諫言類等事由相對簡單的一般性留言，與情況復雜的申訴等留言有所不同。在當下現實情境中，政府對于公民訴求存在按期回應、逾期回應、不回應等情形，按期回應又分為快速和緩慢兩類，逾期回應屬于緩慢回應。對于快和慢的判定沒有統一標準，需要視政民互動的具體渠道、問題解決的難易程度以及相應的制度規定來判定。

“有效性”和“負責性”旨在強調實質性回應而非象征性回應。在當前實踐中，政府回應內容主要包括話語、行動和制度[17]。一般而言，話語和行動兩種內容最為常見，制度回應因為在時間維度上具有明顯的滯后性，很難找到與事件之間的因果關系，所以一般不作為研究對象[18]。行動回應指針對公眾訴求，地方政府采取實質性措施去解決公共事件所暴露出的社會問題的回應方式。對于話語回應和行動回應，僅僅是話語上的回應不足以解決現實問題，或許只能起到安撫群眾情緒和延緩社會輿論的效果，切實滿足公民訴求需要話語和行動雙管齊下。是否采取實際行動以解決問題是政府實質性回應和象征性回應的主要評判依據。

基于現實情況，本文根據回應速度和回應內容兩個維度，將政府回應程度劃分為高與低兩種情況。我們認為，只有兼具快速回應和實質性回應的政府回應才能被認為是高程度回應，缺少其中一個條件即被界定為低程度回應。

(三)當前實踐中政民互動的主要方式

根據當前政民互動實踐中公民參與程度和政府回應程度的具體情況，可將政民互動方式劃分為四種。

“民無呼政無應”是公民參與程度低、政府回應程度低的政民互動方式。在這種方式中，公民和政府都處于消極狀態，公民很少或幾乎不向政府提出訴求，對于小部分公民的偶發性訴求，政府無所回應、超期回應或敷衍式回應。這是政民雙方幾乎無互動的狀態。

“民常呼政無應”是公民參與程度高、政府回應程度低的政民互動方式。在這種方式中，訴求表達主體廣泛且訴求數量龐大，但政府避而不答或延遲、選擇性、形式化應答，政民雙方在態度和行為上的迥異直接導致互動無以為繼，互動效率極其低下。

“民偶呼政有應”是公民參與程度低、政府回應程度高的政民互動方式。在這種方式中，公民僅是偶爾地、嘗試性地表達訴求，政府被動地、機械式地進行回應?！芭己粲袘彪m然能夠實現呼與應，但在這一模式中，公民參與程度低，所提訴求數量并不多，且訴求主體僅限于一小部分人群，相對單一和固定，屬于極為有限的政民互動。

“民常呼政常應”是公民參與程度高、政府回應程度亦高的政民互動方式。在這種方式中，公民自愿地、積極地、經常地表達訴求，政府主動地、樂意地、快速地進行有效回應。民眾與政府之間形成常呼常應的良性互動關系，堪稱充分、深入、有效的政民互動。在這一互動過程中，參與主體廣泛、訴求數量巨大，與政府快速、切實回應相得益彰，公民對于自身參與效能的感知達到峰值。顯然，“民常呼政常應”是當前政民互動實踐中的理想方式，展現出積極、健康、和諧的政民關系。我們將其簡稱為“民呼政應”。

三、“民呼政應”的實踐樣態：“接訴即辦”

“民呼政應”是對公民高程度參與、政府高程度回應的概括，北京市“接訴即辦”是它的實現載體和現實樣態。北京市自2019年1月1日起依托12345市民服務熱線推動的“接訴即辦”治理創新，較好地詮釋了公民高程度參與、政府高程度回應的良性互動過程，不失為“民呼政應”的實踐樣態?！敖釉V即辦”是指以12345市民服務熱線為主渠道的群眾訴求快速響應機制，將管轄權屬清晰的群眾訴求直派街鄉鎮，區政府同時接到派單，負責督辦。街鄉鎮通過“街鄉吹哨、部門報到”和社區動員等機制解決問題，考核以響應率、解決率、滿意率為核心指標，推動各級黨委政府對群眾訴求“聞風而動、接訴即辦”，快速響應、快速辦理、快速反饋?！敖釉V即辦”過程形象地呈現了公民參與和政府回應的無縫銜接，其有效運作的前提是“接訴”，即公民高程度參與；其核心是“即辦”，即政府高程度回應。我們之所以將北京市“接訴即辦”判定為“民呼政應”的實踐樣態，主要是因為它在公民參與方面兼具參與主體范圍廣泛、公民訴求數量龐大的特征，在政府回應方面兼有回應速度快、回應內容切實有效的特性(見表1)。此外，“民呼政應”中“民呼”和“政應”所指涉的具體內容非常豐富，民眾可以自由地提出任何疑問、表達一切訴求、反映任一問題，政府進行回應?！敖釉V即辦”恰好具備這一顯著特征，它所受理的群眾訴求范圍同樣十分廣泛，大部分訴求都能通過12345熱線和網絡渠道進行反映，并得到受理和回應。這也是我們稱“接訴即辦”為“民呼政應”實踐樣態的重要依據之一。

表1 北京市“接訴即辦”的基本特征及具體表現

(一)“民呼”的現實映射：“接訴即辦”中公民高程度參與

“接訴即辦”是以12345為主渠道的群眾訴求快速響應機制，其他訴求受理渠道正在不斷拓寬。目前已形成涵蓋12345市民服務熱線，“北京通”App，“北京12345”微信公眾號、官方微博、政務頭條號，首都之窗“12345網上接訴即辦”等15個渠道的統一平臺，構建了“熱線+專線+網絡”全方位接訴、應訴體系。公民可隨時隨地通過電話或網絡渠道反映訴求，各類渠道對于公民來電和留言不設任何門檻，具有開放性和易進入性。不論性別、年齡、民族、信仰、文化程度、職業、家庭出身、收入水平、社會地位等因素，公民均可借助“接訴即辦”的各類渠道進行訴求反映和意愿表達。由于電話和網絡反映渠道觸手可及，且具有便捷高效、成本低廉、雙向互動等特點和優勢，公民對此表現出極大的信賴與熱愛。由此形成參與主體范圍廣泛、公民訴求數量龐大的高程度參與景象，是“民呼”的現實映射。

2019年，群眾訴求數量較多的前五類問題是市場管理、交通管理、環境保護、供暖和物業管理。不同的功能區具有明顯的訴求差異。在中心城區(東城、西城、朝陽、海淀、豐臺、石景山)，訴求集中在市場管理、交通管理、環境保護、物業管理、小區配套等方面；在副中心和平原新城(通州、大興、順義、昌平、房山)，市政、供暖、拆遷、供水、供電等是主要訴求問題；在生態涵養區(門頭溝、平谷、懷柔、密云、延慶)，農村管理、違法建設、市容環衛、住房修繕、民政事務是主要訴求方面。2020年，群眾來電反映較多的十類問題分別是疫情防控、市場管理、公共服務、住房、醫療衛生、城鄉建設、交通管理、社會秩序、勞動和社會保障、教育。群眾訴求主題和內容豐富多樣意味著訴求提出者身份的多元，也就是說，北京市“接訴即辦”具備參與主體范圍廣泛的特征。

在公民訴求數量方面，2019年，12345熱線共接聽來電696.36萬件，同比(2018年)增長27.51%，平均每日接聽來電1.9萬件。從各區全年群眾訴求量來看，排在前三的是朝陽區31.97萬件、海淀區21.68萬件和豐臺區17.49萬件，通州、昌平、順義、房山、大興、西城等區訴求量都在10萬件以上。以全年萬人訴求量計算，平谷區萬人訴求量最多，達1541件，其次為密云區1344件和門頭溝區1235件。2020年，12345市民服務熱線共受理群眾來電(包括電話反映和網絡反映)1103.94萬件，比2019年上升55.24%。其中，熱線共受理居民訴求1001.38萬件，約占90.71%，其余102.56萬件訴求來源于“網上12345”，占比9.29%。由此可見，“接訴即辦”接受的群眾訴求數量龐大且逐年增加，這是公民高程度參與的重要體現之一。

(二)“政應”的現實映照：“接訴即辦”中政府高程度回應

“民呼政應”的核心在于“政應”，“接訴即辦”中政府高程度回應是“政應”的現實映照，具體表現為政府回應速度快和回應內容切實有效。

北京“接訴即辦”為實現訴求分級分類快速響應，各級市民熱線服務中心提供7×24小時服務，以確保政府對于群眾訴求的實時接聽和受理?！敖釉V即辦”實施限時辦理機制，根據訴求的輕重緩急程度和行業標準，原則上實行2小時、24小時、7天和15天四級處置模式。對于突發事故、不穩定因素以及可能造成群眾生命財產損失的訴求，要求2小時內回應；而水電氣熱等基本生活保障相關訴求需在24小時之內回應。統計數據顯示，自“接訴即辦”實施之日至2019年8月，接近50%的一般性群眾訴求都能在3天內解決，充分展現了政府辦理群眾訴求的速度。

市民熱線服務中心按照管轄權屬和職能職責，將訴求工單直派或雙派至街鄉鎮、區政府、市級部門和承擔公共服務職能的企事業單位。為避免政府形式化和象征性回應，“接訴即辦”實行首接單位負責制，對訴求辦理主責單位和協辦單位實施以響應率、解決率、滿意率為核心的“三率”考評。在這種管理制度的約束下，政府回應內容切實有效，包含落實和交代，呈現為話語和行動的有機結合，尤其重視實實在在的線下行動，而不是停留在口頭的敷衍與搪塞。截至2020年底，“接訴即辦”在兩年運行期內共受理群眾及企業來電反映約1800萬件，其中直接解答約1100萬件，派單辦理訴求約700萬件。2019年，12345熱線通過派單辦理訴求251.97萬件，同比(2018年)增長46.07%。其中，區級部門受理訴求達37.4%，街鄉鎮受理數量占36.9%，市級部門受理占17.6%，公共服務企業受理占8.1%。各單位對群眾訴求的響應率均為100%，解決率從2018年的53.09%上升到74.96%，滿意率從64.61%上升到87.26%。2019年，接到表揚電話1.7萬件，同比增加100.86%；收到錦旗74面，同比增加311.11%。在2020年受理的1103.94萬件群眾來電中，市民熱線服務中心話務人員直接解答一般性咨詢655.23萬件，占比59.35%；中心通過派單方式辦理448.71萬件，占比40.65%。在通過派單方式辦理的群眾訴求中，區級部門辦理168.9萬件，占比37.64%；街鄉鎮辦理165.3萬件，占比36.84%；市屬機構辦理53.8萬件，占比11.99%；國有企業辦理60.71萬件，占比13.53%。各單位響應率達到100%，解決率為85.9%，滿意率為89.7%，且訴求解決率、滿意率均呈逐月上升趨勢，滿意率高于解決率，收到群眾表揚電話、表揚信、錦旗等共計3.1萬件，環比上升76.89%?？梢?，“接訴即辦”改革工作開展以來，通過精準派單和首接單位負責制，各單位對群眾訴求實現了有效回應，切實解決了群眾的操心事、煩心事、揪心事。

四、理解“民呼政應”緣何可能的分析框架：多維施壓與賦權增能

理解“民呼政應”緣何可能需要考慮兩個問題：一是“民呼”何以可能，二是“政應”何以可能。

“民呼”呈現的是公民參與程度較高的情形，具體表現為參與主體范圍廣泛、訴求數量龐大，這可能由以下幾方面原因共同作用形成：一是“接訴即辦”不設門檻，且受理渠道不斷拓寬。各階層群眾均可通過12345電話和網絡渠道反映訴求，使得參與主體范圍擴大和訴求數量增加。二是北京致力于實現“一號響應”。截至2020年底，北京12345已將16個區、338個街道鄉鎮、37個部門共計51條政務服務便民熱線整合到12345市民服務熱線中，包括12315市場監管熱線、96310城管熱線、96156民政熱線等。2019年，北京關停6條區級熱線，整合3條市級熱線；2020年，12345熱線整合市場監管12315、醫療衛生12320等熱線。這意味著12345熱線所受理的訴求范圍在地域和類型上進一步擴大，由此導致參與主體范圍和訴求數量相應擴大。三是2020年以來，市民對疫情防控、復工復產、垃圾分類、物業管理等關注度更高，由此形成更多新訴求。實際上，這些原因屬于客觀環境變化對公民參與程度產生的影響，而公民參與情緒高漲最為根本和關鍵的原因在于政府高程度回應實現了公民參與的影響力和實效性，給公民帶來對自身參與效能的感知，進而反作用于公民參與。只有所提訴求得到有效回應，才會催生公民對這一途徑和方式的信任，從而激起他們繼續參與的意愿。

(一)多維施壓：市民反饋、上級點評、同級競賽

制度與組織理論中的“壓力-回應”邏輯為“接訴即辦”中政府高程度回應緣何可能提供了較好的解釋。為了提升公務員的回應水平，需要建立多維問責機制，包括自上而下的政治控制以及自下而上的公眾壓力[19]。政府在“接訴即辦”工作中面臨來自市民、上級和同級的多維施壓。起初，壓力自下而上來源于市民對訴求處置情況的反饋；接著，上級公布考核排名并通報點評的做法擴大了考核結果的傳播力和影響力，進一步強化壓力；這種績效呈現方式所產生的同級競賽壓力直接作用于政府，激發行政主體在“接訴即辦”工作中比學趕超。

政府回應水平的高低體現了政府行為符合公民意愿的程度[20]。 “接訴即辦”實施回訪制度，對“吹哨”街鄉鎮、“報到”部門實行雙考評，以公眾對政府行為滿足自身期待的程度判定政府回應性高低。市民熱線在合理期限內對來電人員進行電話回訪調查，如實記錄相關單位聯系與否、訴求問題解決情況以及當事人滿意程度等情況，最終量化為“響應率”“解決率”和“滿意率”三個核心指標，考核對象涉及16個區、338個街道鄉鎮及37個市級部門等。在2020年辦理的448.71萬件群眾訴求中，除去重復來電或多人反映而合并處理的59.89萬件，以及涉訪涉訴而轉送其他法定渠道的22.04萬件，重點對群眾來電訴求直接辦理的366.78萬件進行考核，電話回訪接通359.6萬件，有效回訪(來電市民明確表達職能單位是否聯系、訴求是否解決及結果是否滿意)260.79萬件，回訪率達到71.1%。為進一步優化回訪效果，熱線服務中心已逐步推廣智能語音回訪。市民依托回訪制度和新興技術進行的意見反饋施壓于政府機構，倒逼政府快速而切實地回應群眾訴求。

圍繞“接訴即辦”情況，有關部門和研究機構形成《市民熱線反映》日報、周報、月報，并按時報送市領導和各區各部門主要負責領導。“接訴即辦”更為核心的管理機制是每月召開區委書記月度工作點評會。北京市政務服務管理局根據回訪統計情況，每月對各區、市屬機構、公共服務企業、街鄉鎮辦理群眾訴求的“三率”進行考核排名。北京市委每月召開區委書記工作點評會，公布所有區、街鄉鎮和職能部門的考核排名，并確定10個先進類、進步類、整改類和治理類街鄉鎮。在此之后，區委書記會進一步對街鄉鎮書記召開類似的點評會，使考核壓力和問責效應逐級傳導。上級通過點評會對各區、街鄉鎮和職能部門施加了巨大壓力，成為敦促其積極回應群眾訴求的重要砝碼。

實際上，自下而上的市民反饋和自上而下的上級點評最終將轉化為同級競賽壓力而直接作用于政府，由此促使其持續改善對于群眾訴求的回應效果。

(二)賦權增能：“吹哨報到”與“社區動員”

在職權歸屬清晰的情況下，市民熱線服務中心可以將訴求工單直接派給相應的政府職能部門。但從實際執行情況來看，群眾訴求涉及的基層事務往往紛繁復雜，較識別權責歸屬部門而言，根據點位確定管轄屬地更為精準和快速。因此，熱線服務中心更傾向于將工單直派街鄉鎮，在2019年通過派單辦理的251.97萬件訴求中，街鄉鎮受理數量占36.9%；在2020年通過派單方式辦理的448.71萬件群眾訴求中，街鄉鎮辦理數量占比36.84%。然而，街鄉鎮面臨著權責不匹配的治理困境，由于缺乏行政授權和執法權限，對違法現象“看得見卻管不著”的無力感長期困擾著基層街鄉鎮，導致其無法及時而有效地回應群眾訴求。“接訴即辦”運行機制進一步加劇了基層街鄉鎮權責不對等程度。巧婦難為無米之炊，為避免形式主義滋生和泛濫，將權力和資源下沉基層是保障“接訴即辦”有效運行的基礎。學術界就如何破解屬地管理困境展開了廣泛探討，總體上形成減負和賦權兩種解困思路?！敖釉V即辦”改革采取的主要解困方式是“賦權”，通過“吹哨報到”與“社區動員”兩種機制的有效融合為基層街鄉鎮賦權增能，在高壓體制下為政府設置治理壓力釋放閥門，將壓力的層層傳導轉變為壓力的上下疏導，促使政府借助職能部門和社區的力量，實現在多維施壓情境下對群眾訴求的高效回應。

第一，“接訴即辦”通過黨建引領“吹哨報到”機制對街鄉鎮進行賦權增能，強化了“塊塊”對“條條”的整合力度，以提升基層治權，緩解基層困境，實現對群眾訴求及時而有效的回應。2019年2月，北京市召開街道工作會議，出臺《關于加強新時代街道工作的意見》，向街道賦予職能部門綜合執法指揮調度權等“六權”，明確街道可整合基層執法力量，直接開展執法，確保基層有充分的權力和更多的資源為群眾解決問題。街道可整合基層執法力量開展聯合執法，實際上是賦予街道及鄉鎮政府執法召集權，它是包括執法啟動權、組織權、協調權、監督權、考核建議權等在內的一組權力集合，是將分散的執法權整合起來的一種組織化力量[21]。2020年10月發布的《中共北京市委北京市人民政府關于進一步深化“接訴即辦”改革工作的意見》明確指出，各街道(鄉鎮)隨時接辦群眾訴求，能夠自行解決的，及時就地解決；對于需要跨部門解決的復雜問題，由街道(鄉鎮)“吹哨”召集相關部門現場辦公、集體會診、聯合行動，共同研究解決。2021年9月24日通過的《北京市接訴即辦工作條例》第十六條明確規定，街道、鄉鎮應當通過黨建引領“街鄉吹哨、部門報到”工作機制，整合轄區資源，統籌協調、指揮調度各方研究解決相關訴求。政府部門及有關單位應當及時響應、履職，按照街道辦事處、鄉鎮人民政府協調調度共同辦理相關訴求。

第二，社區動員也是街鄉鎮采用的對自身進行賦權增能以增強治理能力的手段。政務熱線向街鄉鎮派單后，街鄉鎮不僅可以運用“吹哨”機制召集相關職能部門進行聯合行動，還可以通過社區動員的方式，發動居委會干部、社區老黨員、熱心志愿者、普通群眾等主體協助承辦單位處理社區范圍內的矛盾糾紛，解決公共事務等方面的訴求，以此激發社區居民自治活力，不斷增強社區自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的能力。需要強調的是，承辦單位不得將社區職責清單外的事項交由社區辦理，不得將社區協助政府工作的事項交由社區作為主責辦理。在當前“接訴即辦”實踐中，社區居民主要發揮發現問題和反饋問題的作用，較少參與后續解決問題環節，存在將自我責任轉嫁到基層政府身上的嫌疑，形成“政府在干，群眾在看且掌握考核權”的局面，這種情況亟須改變。社區動員機制為解決這一問題提供了突破口，有利于發動社區居民積極參與社會治理和服務供給過程，增強其自治意識和自治能力，加速問題的解決。

(三)高位推動下壓力與權力共生相融

在“接訴即辦”改革中，多維施壓與賦權增能相輔相成，缺一不可。政府高程度回應有賴于壓力與權力互嵌共生，接訴單位有權無責則懈怠無為、濫用權力，有責無權則不堪重負、策略應對。而壓力與權力共生相融有賴于高位推動(見圖1)。黨建在“接訴即辦”治理改革中發揮關鍵引領作用，北京市委成立“接訴即辦”改革領導小組，市委書記擔任項目總指揮，建立由各部門領導組成的黨支部，有效地將黨建引領的政治優勢、組織優勢轉化為治理優勢。2021年9月24日，《北京市接訴即辦工作條例》的頒布施行意味著“接訴即辦”改革實踐已經獲得法律層面的推動、引領、規范和保障。

實際上，高位推動等制度壓力對公共服務能力具有重要的影響[22]。黨政“一把手”對于“接訴即辦”改革的高度重視和注意力分配直接推動民眾訴求的快速受理和高效解決。2019年1月以來，北京市委召開“接訴即辦”專題會和區委書記月度工作點評會，在點評會上公布所有區、街鄉鎮和市級職能部門的考核排名，市委書記進行通報表揚與批評。并且將“接訴即辦”考核納入政府年度績效考評和年度黨組織書記抓基層黨建述職評議考核，在“接訴即辦”工作中考察發現干部。

黨建引領“街鄉吹哨、部門報到”機制實現了對街鄉鎮的賦權增能，是“接訴即辦”得以有效運行的關鍵制度。市委書記親自抓落實，多次赴一線調研、聽取意見，每月召開區委書記會進行點評；各區委書記領銜改革，專職副書記具體負責；組織部門牽頭，月通報、季調度。

圖1 理解“民呼政應”緣何可能的分析框架

五、從“民呼政應”走向“未呼先應”的必要性：兼論“接訴即辦”存在的問題

(一)“接訴”才辦隱喻著行動滯后

在某種程度上，依賴于群眾告知和投訴才開展治理行動的“接訴即辦”機制存在滯后性，因為群眾投訴就意味著社會問題已經對群眾生產生活造成了困擾和破壞。政府必須快速了解公眾需求，不僅包括回應公眾表達的需求，更應該洞悉先機，前瞻性地解決問題。我們對于未來政民互動方式的愿景可以概括為“未呼先應”。此處的“應”不是單純的“回應”之義，其中更為重要的意義是對民眾關心問題的“應對”。也就是說，政府應實時關注民眾所關心的熱點難點問題，在群眾還未呼叫之前就進行治理，避免事態進一步惡化。

(二)群眾來電充斥著大量無理訴求

“接訴即辦”在公民參與方面呈現出參與主體范圍廣、公民訴求數量大的特征，但其中可能充斥著超越政府責任邊界的無理訴求。迫于“響應率、解決率、滿意率”的嚴格考核，街鄉鎮不得不受理和回應這類不合理訴求，一方面加劇了基層政府的治理壓力，造成治理資源的浪費；另一方面弱化了群眾的自我責任，助長其“等靠要”的心理和行為傾向。

為解決這一現實問題，需要對“接訴即辦”工作的考評標準和范疇進行調整，對主責單位和協辦單位進行“三率”考核時，應當把它們對于不合理訴求的處置方式和結果排除在外，如此更顯科學性和合理性?？蛇\用清單管理辦法，明確政府服務邊界和受理范圍，將常見的超出承辦單位職責范圍的訴求納入“接訴即辦”不受理清單列表中，12345接線員據此快速識別和篩選出不合理訴求，告知訴求人通過市場、社會等其他渠道解決。對捏造事實、惡意投訴行為，可考慮計入北京市“個人誠信分”工程，加大失信行為懲戒力度[23]。

另一個解決辦法是探索“未呼先應”的治理方式?！拔春粝葢钡纳鐣卫矸绞接欣诮鉀Q群眾急難愁盼的共性問題，提高群眾的生活滿意度和幸福感，進而消解不滿情緒和報復心理，減少無理訴求，提升公民參與的理性化程度。此外，構建“未呼先應”機制的基礎性環節是從“接訴即辦”的群眾訴求中篩選出共性問題，開展集中整治。

(三)治理效能與資源投入不相匹配

“接訴即辦”運作機制離不開高強度的政治權威動員，頻繁啟用動員機制將耗費巨大的人力財力物力，高成本有悖于簡約高效的現代化治理理念?！敖釉V即辦”耗費巨額成本的根源在于為解決單個群眾的單一訴求，就要喚醒整套運作機制、啟動整套運作流程，以此確保響應率、解決率、滿意率。但這種就事論事的做法所產生的治理效能與為之付出的成本往往不相匹配。

實現從“民呼政應”到“未呼先應”的轉變不失為降低治理成本并提升治理效能的有效辦法。依托12345熱線積累的數據，針對群眾反映強烈的同質性問題開展專項整治，追求以點帶面的問題解決方式，將有限的治理資源投入集中整治中，而不是孤立地、僵化地解決每一位群眾反映的每一個問題。其一，這種集約化治理方式盡管對于資源的投入仍然具有較高要求，但它所產生的治理成效能夠覆蓋更廣泛的群體，擴大治理的受益對象。其二，“未呼先應”的社會問題應對機制有利于減少日后關于此類問題的反映頻次，也就意味著“接訴即辦”工作量的減少和體系運作成本的降低。

六、從“民呼政應”到“未呼先應”的超越之道：“未訴先辦”

一般而言，在數據治理的驅動下，政府社會治理模式會經歷理念驅動型、危機應對型以及問題引導型三個階段。在數據治理初始階段，相關部門主要根據上級領導的政策理念來提供公共服務和設定政策議程，數據報告僅僅作為決策的輔助參考；在發展階段，政務數據為城市積累性和疑難性問題提供新的解決思路，政府部門依靠訴求數據對城市治理的難點和痛點問題予以重點解決；在成熟階段，政府通過多種途徑感知城市問題的存在，將處于萌芽階段的社會問題予以處理，從而實現社會治理的“善治”[24]?！敖釉V即辦”工作沉淀的民意數據資源是開展社會治理和提供公共服務的有力依據，而政府對于數據的運用總體上還處于初始階段，應當從理念更新、技術提升等多方面著手，向數據治理發展階段和成熟階段邁進。

(一)擴大數據共享，促進專項整治

對于群眾反映的高頻需求、難點問題、集中區域，市民熱線服務中心應進一步擴大數據共享程度，向相關職能部門和屬地政府開放民意訴求數據。如果說一個個具體問題是要素，那么共性問題就是系統，建構共性問題是人類認知問題的一個主要方式，它本身也是問題分類和訴求統計分析的結果[25]。推動有關部門構建共性問題，并開展全面排查、專項整治，有助于舉一反三、以點帶面。具體來說，就是通過幾個共性訴求解決一類問題，通過幾個相似案例帶動一片治理，將被動接單轉變為主動治理，整治同類問題于群眾投訴之前。2021年，北京市創新性地推出“每月一題”專項綜合治理。通過對2020年“接訴即辦”民生大數據的匯聚分析，“算”出百姓反映最集中的12類主題27個民生痛點、治理堵點，每月圍繞1個主題，選取2至3個具體問題進行攻堅整治。如此一來，政府將治理行動前置于群眾呼叫之前，實現從“民呼政應”到“未呼先應”的超越。

(二)優化數據應用，健全監測體系

對群眾反映強烈、集中的疫情防控、市場管理、交通管理、環境保護等問題，為避免這些領域更多問題的出現和惡化，應當建立嚴格的全方位、全周期監測體系，實時掌握相關領域、地區、行業動態，一旦發現異常，立即采取措施，利用問題處置的黃金時期，將問題解決在民眾發覺、發愁之前。有關責任單位在履職過程中進一步延伸觸角，提升監管或服務的靈敏度，能夠在問題未真正形成前或矛盾未爆發前、民眾未投訴前就主動捕捉到問題隱患、侵權風險、投訴苗頭，及時進行預防、規范和化解，理順有關權利義務關系，維護民眾利益，“搶答”民眾訴求[26]。只有對社會民生的發展態勢了如指掌，才能立足于潛在問題的超前解決，提升群眾對于政府的滿意度和信任度。

(三)深化數據沉淀，強化制度約束

針對“接訴即辦”反映的普遍性問題，相關部門需要探索制度性解決之道，通過出臺制度來化解糾紛和矛盾，消除問題產生的生態和土壤[27]。2020年，針對“接訴即辦”機制運行過程中積累和沉淀的民意訴求和社會問題，北京市推動了一系列制度改革。針對群眾反映強烈的物業管理、城鄉建設、環境保護、社會秩序等問題，先后出臺《北京市物業管理條例》《北京市生活垃圾管理條例》《北京市文明行為促進條例》等，為提升城市基層治理效能提供強有力的制度約束。這是對于現有民生數據價值的進一步升華，利用政策工具對相關主體的行為進行規范和約束，有效減少物業管理、垃圾分類、社會文明等領域更多問題的滋生，在群眾為之所困之前先期介入。今后需要繼續深化數據沉淀、升華數據價值，在更多領域推動數據進一步孕育制度、制度進一步優化治理、治理進一步沉淀數據的良性循環。

(四)加強數據挖掘，完善防御舉措

對于“接訴即辦”積累和沉淀的數據，如《市民熱線反映》日報、周報、月報，需要進行充分利用和深度挖掘。有關部門應當將民生大數據與“城市大腦”有機融合，運用現代技術手段和社會治理經驗，發掘和總結某類問題的發生和發展規律，對周期性社會問題進行研判和預測，提升城市治理智能化水平，并在充分調研的基礎上出臺必要的預防措施，制定相關應急預案，防患于未然。這種前瞻式治理是推動“接訴即辦”向“未訴先辦”延伸的題中之義，有利于推進城市基層社會治理體系和治理能力現代化，提升人民的獲得感幸福感安全感。