鄉村振興項目政策執行邏輯
——基于Z縣的案例研究

汪偉全 張百緣 趙自妍

(華東政法大學,上海 201600 )

一、研究背景與問題提出

2022年中央一號文件強調，“充分發揮農村基層黨組織領導作用，扎實有序做好鄉村發展、鄉村建設、鄉村治理重點工作，推動鄉村振興取得新進展、農業農村現代化邁出新步伐。”同時，“在鄉村振興重點幫扶縣實施一批補短板、促發展項目”。項目制作為一種自上而下的資源配置形式，自20世紀90年代中期國家落實分稅制以來日漸凸顯，成為國家治理和貫徹政策任務的一個重要機制[1]。同時，它更是一種工作推動模式，影響著政府部門、社會組織乃至具體的個人如何進行決策以及構建行動戰略[2]。

國家印發的《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》指出，脫貧攻堅資金和脫貧攻堅項目，有利于扶助深度貧困地區發展。在戰略規劃中，項目制被運用于鄉村特色文化產業、基本公共衛生服務、科技人才與機構服務、生態環境等領域。對于規模化經營的農業項目，提供區域性、系統性解決方案，與當地農戶形成互惠共贏的產業共同體。根據鄉村振興的實際需要，中央財政2021年預算安排銜接資金1561億元，比上年增加100億元。在項目具體類別上，涉及現代特色農業、鄉村文化產業、農業生產服務業、農業生活服務業、農產品加工業、休閑農業和鄉村旅游、鄉村環保產業等領域。

鄉村振興項目的實施，已成為當前農民熱議的話題。一些項目已經在農村率先執行。例如，村村通，水泥路已經修到了家門口；廁所改造，把旱廁改造成了沖水的廁所；實行垃圾分類和集中處理，農村的環境煥然一新；電網改造，電路老化、斷電、電壓不穩、跳閘等現象得到改善。通過上述項目的執行，改善了農民的生活環境，提高了農民的收入水平。

從當前鄉村振興實踐來看，鄉村是項目制的最終落腳點。將鄉村社會作為基層治理結構中的重要一環，既能呈現基層治理結構的完整面向，又能為分析項目制實踐中基層治理績效，厘清宏觀層面的國家與社會關系提供學理依據[3]。然而，項目制的政策執行在基層實踐中也面臨著諸多困境，值得關注和研究：

項目制執行內在機理。就項目制本身而言，其制度內容、運作方式存在無法有效回應基層政治社會實際需要的可能[4]，且由于項目制“技術理性”的特征，容易導致對“代理人”的“激勵”不足[5]；就項目涉及主體而言，隨著各個利益相關者的公民主體意識逐漸覺醒，并采取相應的自利行為，會導致項目政策與民眾之間陷入互動困境[6]等。

項目執行效果差異化。項目的執行效果既與執行本身有關，也與決策的正確性和科學性有關(詳見圖1)。如果項目執行有偏差或流于形式，可能會導致其結果無法與民眾的真實需求契合，造成巨大的資源浪費[7]；如果決策不科學，可能會在上級宏觀決策和地方自由裁量之間產生張力，導致項目建設的方向性錯誤，降低治理成效[8]。

圖1 “決策——執行”互動邏輯

本文認為，經歷幾十年的制度建設，項目的制度設計本身已經不是造成項目失效的主要原因；若試圖探究鄉村振興項目有效治理的深層原因，則應著眼于“鄉鎮政府—村兩委—鄉村社會”之間的“決策—執行”互動邏輯，探究政策場域對“決策”與“執行”的影響和反饋。本研究將基于鄉村振興項目開展的全過程視角，解析鄉村振興項目實施的決策、執行與邏輯，分析項目效果差異化的結構性影響因素。

二、項目制下的政策執行：基層治理敘事

項目制是一種能夠將國家從中央到地方的各層級關系以及社會各領域統合起來的治理模式[9]。為了達成工作目標，上級部門會通過項目制的方式調動基層政府，使得動員方式從“層級動員”轉向“多線動員”，從而重構科層體系，并借此集中資金管理權、特殊的人事安排權以及高效的動員程序[10]。結合國內外已有文獻，本文將從“結構”“過程”兩個角度對項目制進行闡述：

從結構的視角來看。國內外研究關注項目制財權、事權集中，與科層制的層級部門化管理存在一定的張力，從而導致基層公共服務供給存在阻礙[11][12][13]。在項目制的主體結構關系上，文獻主要包括這幾方面：

(1)縱向政府間關系。稅費改革的推行改變了農村公共產品供給的制度路徑，成為公共產品供給制度重大變遷的轉折點[14]。當中央集中地方財力的同時，并沒有對中央和地方的支出責任作出重大調整，地方財政緊張使得鄉村公共產品的供給機制未能順利運轉[15]。為了重構央地關系，緩解經濟增長的結構壓力，以及滿足基層政府提供公共產品和公共服務的事業要求，項目制應運而生[16]。上級政府通過撥付專項資金，以項目的形式下發到各級地方政府，項目制實現了在地方財政收入減少的情況下也能夠維持公共服務的供給[17]。

(2)橫向政府間關系。盡管項目制試圖通過專業化的部門體制破除單位制的制度局限，削弱因財政分權造成的“塊塊主義”，但它也是通過和原有單位科層制相互嵌套而發生作用[18]。在項目制作用下，部門系統本身形成了新“領地”，同時也促使原有的利益格局用全新方法組建新的利益格局，從而出現新的“雙軌制”[19]。

(3)政府與社會關系。在社會層面，原來簡單的“城市—鄉村”二分法已經不再適用，隨著鄉村土地使用結構發生根本變化，鄉村的生活方式和社會特征也與以往不同，即存在“鄉村—城市連續性”[20]。此外，鄉村社會的結構因素變化(例如，鄉村類型、人口構成等)是否和項目設計框架互相嵌合，也決定著項目執行的效果[21][22]。

從過程的視角來看。(1)項目制下的正負激勵。在“中央—基層”向下的傳遞路徑中，上級政府通過壓力傳導不斷對基層組織加深控制[23]，但在向下分派任務過程中卻并未設置相應的激勵和授權，這使得基層政府面臨治理權低、財政有限、社會嵌入性強等因素帶來的弱激勵問題[24]；政府通過明確考核事項和標準，可以實現對項目績效的有效控制[25]。此外，由于項目制可以實現社會組織針對具體項目競標，因此該模式通過提供專業且有針對性的服務促進社會組織的發展，以幫助緩解基層壓力[26][27]。

(2)項目制的利益博弈。項目制為上下級政府之間提供了合作、共謀或者互倚的可能[28]，其中，地方層面則會借助項目攫取自身最大化利益[29]，實現自下而上的反控制邏輯。上級政府層面因項目制具有靈活性，成為其主動干預地方治理的重要手段[30]。但是，由于不同層級政府的項目之間存在分配導向差異，易形成典型的“馬太效應”。地方政府在獲得項目后，會將項目目標分解轉換為行政管理目標進行執行，并繼續向下傳遞壓力，由下級為自身創造價值[31][32]。

(3)項目制的執行機制。在社會動員方面，由于涉及利益相關者復雜的構成和特色鮮明的社會價值體系，在鄉村地區開展項目建設本身難度較大。如果政府能夠在項目資源公正分配的基礎上，動員鄉村居民主動參與，將各方利益相關者納入決策進程，這將有助于加強項目的可持續性和合法性，推動實現既定目標[33][34]。在具體執行方面，TOE(Technology—Organization—Environment，即技術、組織和環境)分析框架由Tonatizky和Fleischer提出，最初用于探究影響企業開展創新工作的因素[35]，后來被運用于公共管理領域中。其中，組織因素關注基層組織的規模特征、運行機制和注意力分配等[36]；技術因素關注組織實施項目的適用性，比如，技術因素與項目執行主體和客體的適配性、能否為項目執行主客體的發展帶來潛在收益等[37]；環境維度則關注項目執行場所的社會環境結構、當前的需求壓力，以及其所面臨的制度環境等方面[38][39]。

可以看到，既有文獻從“結構—過程”“自上而下—自下而上”等二元互動關系，以及項目制動態執行機制出發，探究上級壓力機制、下級博弈方式和雙方利益目標何以影響項目實施，有助于從項目制的角度探究鄉村振興項目執行邏輯及其效果影響機制。

但是，以往研究更多地關注項目制的生成機制、影響結果，以及將上級政府和地方視為“理性人”，考察行為主體的個體行動邏輯。已有文獻較少關注以下幾點：(1)利益相關者的復雜互動過程及項目執行結果產生的“溢出”效用，特別是基于鄉鎮和村級基層主體的視角進行分析；(2)鄉鎮政府的注意力分配和村兩委的行政能力如何在項目獲準后持續發揮作用，以及在此過程中，政策場域作為情境因素如何對治理效能產生影響；(3)基層政府治理互動中選擇最優戰略的邏輯起點如何匹配現實治理情境。盡管項目制可以通過設定明確的時間限制、清晰的目標界定和詳盡的預算指標，以便在項目執行框架內對項目進行分解，從而提高政府的控制能力并實現政策效益，但是現實中，項目執行獲得的差異化治理效果，文獻卻缺乏背后的原因探析。

本文將錨定基層政府如何獲取項目資源并進行注意力分配、村兩委如何承接上級項目資源并保持運轉的行政能力，以及項目落地開展時鄉村的政策場域等結構性影響因素及其相互間關系，通過探究項目獲準后各個行動主體如何形成不同的政策執行策略，揭示鄉村振興項目落地后實施效果差異巨大的原因，明晰中國之治語境下鄉村振興項目實施效果差異的影響路徑和機制。

三、Z縣項目制下的政策執行三重邏輯

Z縣位于G省東南部，2019年Z縣委縣政府發布《Z縣鄉村振興戰略規劃(2019-2022年)》，全力打造“一圈兩帶三川四塬多節點”的鄉村發展新格局。其中，C鎮定位于發展中高端農業，在產業上重點打造設施蔬菜、規模化養殖；K鎮立足“禮品西瓜”基地，帶動引領全縣一鄉一品特色發展。2021年6月中下旬，C、K兩鎮分別在統籌謀劃的基礎上，依托申請全省第一批“鄉村振興示范村”項目，向縣委縣政府提交了《關于〈鄉村建設示范創建工作〉的報告》并獲批。那么，C、K兩鎮接下來是如何對項目進行決策與實施的？本文展開案例研究。

(一)注意力分配與項目決策邏輯

注意力分配(Attention Allocation)是社會科學一個跨學科的研究主題，涉及心理學、經濟學、管理學、社會學和組織學等學科，各學科有不同的研究視角。例如，心理學更多把注意力分配看作是大腦對信息的加工處理與決策過程；經濟學認為注意力分配是一個激勵過程；在公共管理領域，注意力分配是指在特定的制度結構下，政府關于公共資源分配的決策過程[40]。

在項目制背景下，注意力分配通過表達、傳遞和競爭的過程，實現權威和資源的整合，并將責任主體方注意力集中于某項公共議題，關注項目推進中的階段性重點[41]，以選取制度設計中更偏好的價值目標，使組織最終達到正式制度與現實需要的平衡。

在本案例中，Z縣“鄉村振興示范村”項目建設決策時，C鎮黨委政府綜合縣委縣政府的意見，和Y村兩委干部進行了多次協調溝通、民意調查活動，決定從以下方面開始實施項目：(1)C鎮政府決定從“入戶道路硬化”開始切入工作，村兩委以村組居民出門“腳不粘泥”為工作目標，對村組所有居民住宅至主干道的道路進行硬化。(2)移除每家每戶門前堆積的草垛，修建農具放置專用棚，拆除重建破舊圍墻，并對新墻進行墻繪。(3)以自然村組為單位，結合地理位置情況，對村民活動場所翻新修建，具體包括鄉村舞臺、文化背景墻、運動器材購置和活動場所地面硬化等內容。(4)C鎮Y村兩委以打造文化旅游設施景點作為收尾工作，具體包括農家樂改造與村史館修建等(詳見表1)。

表1 C鎮Y村“示范村”建設資金使用一覽

K鎮政府更關注產業發展。(1)K鎮政府為了解決示范點重點建設區域人口不足的問題，采取借助項目擴充示范村人口的措施，新遷入村民每戶只需個人出資若干經費即可入住獨棟住宅。(2)鎮政府作為行動主體，通過招標的方式建設J村文化廣場、綜合服務養老中心、老年活動中心和民俗文化體驗館等重要設施。(3)K鎮J村兩委通過租用村民土地的方式建設采摘園，集“瓜果采摘、農耕體驗、野外拓展、特色民宿、農家集市、文化節慶”為一體，進行土地再租賃，體驗農事，促進經濟流動(詳見表2)。

表2 K鎮J村“示范村”建設資金使用一覽

(二)行政能力與項目實施邏輯

在項目開展的過程中，行政能力作為影響項目執行效果的重要影響因素得以體現[42][43][44]。行政能力在項目政策實施階段，主要有這些內涵：(1)行政能力是一種組織效能。管理主體通過調配注意力、資源等方式，根據運行特征對組織進行及時調整[45]，從而在信息不對稱和個體自利性的情況下，試圖實現項目預期目標。(2)行政能力是一種具體的能力形態。借助行政能力，組織不僅可以通過組織成員捕捉外界技術訊息以獲得更多有用的信息[46]，還可以通過借助“衍生”“激活”“滲透”和“聯合”等具體的能力作用方式[47]，將行政能力轉化為具有競爭力的有形物質形態，或具體的服務形態。在本案例中，無論是C鎮Y村，還是K鎮J村，村兩委干部根據本地區的實際情況，試圖提高村兩委的信息傳遞能力和政策落實效率，從而增強自身行政能力。C、K兩鎮的行政能力，具體表現為對上承接、對下執行和橫向協同三方面。

無論是C鎮Y村，還是K鎮J村，行政人員根據本地區的實際情況，都加強了村兩委的信息傳遞能力，提高了政策落實效率。Z縣創新聯結行政調控和基層社會自治，在執行過程中整合多元社會力量，推進基層社會的國家治理能力現代化。當地行政人員通過關注項目政策的作用對象，明確需求導向，選擇合適的執行方式從而匹配復雜多樣且充滿不確定性的環境條件[48][49]。

(三)政策場域與項目社會動員邏輯

政策產生、執行、反饋的場域大體可分為正式制度環境和非正式制度環境兩種，兩者都能夠對組織的行為選擇及項目政策執行有效性產生影響。正式制度通過法律制度、激勵制度和監督制度等為組織發展注入資源并給予合法性，而非正式制度通過意識形態、價值觀念和傳統文化等獲得社會大眾的支持[50]。

具體來看，項目在基層政策場域中能否實現治理效益，和當地的社會規范以及關鍵行動者密切相關。一方面，社會規范是協調關系、規范行為秩序的共享準則。它除了正式的文字規定之外,還包括互惠信任或輿論壓力等形式[51][52][53]；另一方面，基層政府、基層自治組織和基層黨組織等作為關鍵行動者，可以對基層治理和政策執行產生顯著的影響[54][55]。

Z縣C鎮和K鎮通過吸引部分村民參與政府項目前期工作，吸納其作為志愿者加入政策宣傳隊伍，以較低的行動成本發揮出關鍵行動者在政策場域中的重要作用。但是，在項目落實的過程中，村兩委干部仍然面臨眾多問題，比如村民政策參與積極性不高、不信任部分村干部和項目建設內容規劃爭議等。C鎮Y村本土村支書ZFC談到村民不愿配合上級“入戶道路硬化”政策：

甚至說給居民修繕自己家門前的路，他們也不愿出資出力。他們認為有項目政策，就應該全包，為什么要他們出錢出力，哪怕只是花費極少的費用……我們村干部也沒有可以憑借的制度，可以去強制讓村民參與進來，只能靠動員。(CG-2022012839-ZBY)

面對制度規則缺位以及干群關系弱化兩大特征事實[56]，基層治理主體需要充分發揮鄉賢和黨員等關鍵行動者在項目執行中引領示范作用。C鎮Y村兩委采取了試點的方式，通過個別農戶做示范，當其他村民看到政策效果成效，村民甚至開始積極主動報名。Y村專職村支書BRY認為：

用民間資本確實可以提升治理效果，但要注意使用方法。盲目鋪開不行，一定要鎮政府引導，村委推進，村民配合才可以。(CG-2022012846-ZZY)

鄉村振興對于提升整個村的風貌作用非常大，比如村組間的道路硬化，只有示范村下屬的自然村之間才會進行道路硬化……享受到的村民就越來越愿意配合村干部開展一些工作，效果很明顯。(CG-2022012849-ZBY)

四、項目執行效果差異的比較分析

Z縣“鄉村振興示范村”建設項目立足于改善農民生活條件和提高農民生活品質，從而推進當地農村文明建設，但Z縣C鎮和K鎮的項目建設存在顯著的現實效果差異。C鎮Y村以有限的資金開展項目建設，最終民眾叫好，效果斐然；K鎮J村投入二倍于C鎮Y村的項目資金，最終卻財政不支，群眾滿意度低(詳見表3)。為什么同一縣域的“鄉村振興”建設項目出現了如此顯著的政策執行效果的差異？為什么K鎮投入更多的建設資金反而效果還不如資金投入有限的C鎮？對此，本文基于“注意力分配—行政能力—政策場域”行動邏輯的分析框架展開比較研究。

表3 兩村項目實施結果之比較

(一)注意力分配決策導向

政府行為中的注意力分配被視為一種話語方式，強調對政府決策注意力資源進行有效配置。注意力作為研究政府行為的新視角，將深刻影響議題識別、政策設計與執行[57]。C、K兩鎮政府在接到上級政府的指示后，開始受到逐層疊加的考核壓力和行政目標逐層細分的壓力。面對這種情況，鄉鎮政府需要對其進行平衡，并擔任調和上級政策設置和下級政策執行沖突的角色。在本次研究中，C、K兩鎮便選擇了不同的行動邏輯來確定自身的項目開展方向。

效果導向。C鎮政府通過設置條件篩選參與村，選擇有項目開展基礎的行政村來試點，以減少項目建設的阻礙因素。隨后，C鎮政府和相關村兩委干部召開多次研討會，走訪群眾，確定了C鎮第一批省級“鄉村振興示范村”的建設策略，即全力做好基礎性工作，保障項目建設成果惠及村民。C鎮黨委副書記QJH談道：

我們的協調統籌工作，從前期的設計，我們就舉行了大量的座談會；到確定示范村，我們也就更確定了第一批資金主要用于基礎設施、美化環境和提高居住品質。民眾也進行了積極反饋，提出希望能幫助整平土地，修建小廣場等要求。只要是民眾提出的，我們也覺得有必要的，在第一批項目建設工作都滿足了。(CG-2022012836-ZZY)

避責導向。不同的鄉鎮政府會根據自身情況采取差異化的行動策略，甚至使避責成為政府治理行為的主要特征[58]。基于已有的產業基礎，K鎮政府將自身注意力放在了執行縣級政府的項目建設意見——發展產業上，并直接參與項目建設的具體實施過程，以保持自身對項目建設的話語權和控制權。縣政府的意向直接影響著K鎮選擇產業發展，K鎮黨委書記MXT談道：

K鎮是緊緊跟隨著縣委縣政府的步伐的，并且J村還有這么好的區位優勢，就容易拿到更多的建設資金。(KB-2021122907-ZBY)

我們認為縣政府決定進行產業發展是對的。我們的資金來自東西幫扶，主要就是為了提高居民收入。(KB-2021122911-ZZY)

讓我們入住之后很多配套設施都沒跟上。我們基本的生活都是問題，一直說要搞產業，用什么搞，租我們的土地，也沒多少產出。(KB-2021122718-ZBY)

圖2 鄉鎮政府注意力分配影響路徑

(二)行政能力

地方干部的行政能力體現在通過一定的組織形式，整合各類資源，以解釋、實施、服務和宣傳等行動將上級政策轉化為現實效果[59]。特別是村兩委作為基層政策執行的重要主體，因其行政能力和執行方式不同，成為造成政策執行偏差的核心因素之一[60]。C鎮Y村、K鎮J村兩委行政能力情況(詳見表4)，影響了鄉鎮政府注意力與鄉村社會的連接效果。

表4 村兩委行政能力之比較

(1)對上承接方面。C鎮政府為Y村設置“專職村支書”，加強了村兩委的信息傳遞能力，提高了政策落實效率。專職村支書具有雙重身份，他們既受鎮政府派遣在村駐扎辦公，負責村兩委日常的全部工作，同時也擔負鄉鎮政府的額外工作。專職村支書對上下情況都較為熟悉，既能從鄉鎮政府工作角度出發，領會政策意涵和目標，又能站在村兩委發展需要的立場，把握重點落實方向。

K鎮J村并未派駐專職化村支書，與之對應的是，設置了包村專干作為鎮村聯系人。包村專干的工作常駐地為鎮政府，因此，包村專干和鎮政府領導能夠充分進行上下級溝通，爭取相應資源。但是包村專干的績效考核由鎮政府主導，實行向上負責制，因而容易造成利益錯位，即站在鎮政府的立場理解自上而下的政策項目，而難以從村級發展利益的角度來開展工作。

(2)橫向協同方面。由于專職村支書可能分散了本土村支書的權力，導致本土村支書不滿，甚至在工作中逐漸懈怠。此外，兩者在工作方法、思維方式等方面存在差異，容易導致工作分歧，從而帶來工作上的阻滯。如何解決潛在的矛盾沖突，成為基層治理面臨的實際挑戰。C鎮鎮長SDB證實了此種情況：

F(本土村支書)出勤不出力，反正鎮政府有事有專職村支書做，責任有專職村支書承擔(CG-2022012825-WWQ)。

本土村支書原來在村里擁有絕對的權力，習慣了，有人來分權就有想法(CG-2022012829-ZBY)。

面對這種情況，Y村專職化村支書采取了兩種策略：妥協和協作。一方面，專職化村支書幫助本土村支書維持其威望和影響力；另一方面，本土村支書和專職村支書進行了明確分工，發揮各自優勢。雙方通過強化目標認同，減少利益沖突，推動工作協調，最終實現村兩委推動下示范村項目的順利進行。

就橫向銜接來看，K鎮J村包村專干對上承接的優勢在橫向層面反而成為其工作開展的阻礙。第一，J村包村專干在時間空間上對鎮政府的投入，導致無法實現自身職能真正嵌入村兩委內部。第二，包村專干所在的鎮政府主導考核機制，使其在“示范村”建設工作中，無法全面考慮村一級的工作、發展需要，缺少對其職能行使的強力約束，容易產生“缺位”。以上兩點，導致在村級事務的實際開展中，本土村支書基本承擔了所有工作，和包村專干之間形成了“上下”而非“左右”的工作關系。

(3)暫堵壓井膠塞在川中高溫含硫井的帶壓換閥門作業中進行了現場應用，泵注膠塞體系后4 h，油壓由59 MPa降至29 MPa，解堵后液體順利返排，黏度≤5 mPa·s，暫堵壓井獲得成功。

(3)對下執行方面。Y村兩委在根據當地情況和居民需求確認項目的過程中，反復修正項目具體實施方案，調整和村民的對接方式，使得Y村在資金緊張的情況下，實現了有限資金的最優配備。同時，村兩委積極協調考核目標和民眾需求之間的張力，并督促資金下撥，避免資金斷檔，從而推進項目執行。

與之不一樣的是，K鎮采取了直接精英決策的模式，即在鄉村項目發展中，村社精英利用政治地位、信息優勢、經濟資源等手段，對項目分配、實施、管理等環節進行支配[61]。在此情況下，村兩委的副職對村子情況無所適從：

具體的項目資金對接都是村支書直接和鎮政府對接，我們是不清楚的。(KB-2021122922-ZZY)

對于當時J村為什么能拿到示范村的項目，我也不清楚。給搬遷居民的補貼金額，我也不知道實際給了多少。(KB-2021122923-ZBY)

圖3 村兩委行政能力影響路徑

(三)政策場域

在“鄉村振興示范村”項目建設的過程中，由于傳統社會規范的影響和信息不對稱，導致村民和村兩委、鎮政府之間存在認知差異。鎮政府和村兩委通過遴選和吸納關鍵行動者，能夠降低傳統社會規范的不良影響，從而打造積極的政策場域。

“鄉村振興”項目的長遠規劃與鄉村居民的自利主義存在張力。在傳統的鄉村觀念影響下，村民參與“鄉村振興”項目建設有這些顧慮：(1)在村民們看來，“鄉村振興”和“扶貧濟困”沒有區別。村民參與政府的“鄉村振興”項目會被周圍人認為貧窮而“不光彩的”。(2)村民普遍存在顧忌項目回報周期較長，甚至不能及時兌現的擔憂心理。(3)村民對本土村干部存在不信任的情況。長期以來，村干部作為國家治理體系的末梢環節，由于缺乏監管，某些村支書存在越權、違規操作和牟利等違法違規行為。C、K兩鎮的自然村多以姓氏血緣為依據而聚居，某些村民認為選舉出來的本土村支書在項目開展的過程中很難保持公正——部分村支書不僅以權謀私，甚至還會利用職權惠及家族。

前兩年，我們村里那些沒得吃、沒得穿的人都被政府拉著去扶貧，去村里看一圈就知道誰家是扶貧戶，我們可不想被別人這么看。(CG-2021121903-ZBY)

我聽人說“鄉村振興”其實就是“扶貧”，我們都有手有腳的，為什么要接受扶貧。(KB-2022020701-ZZY)

我們村支書是Z姓一家的，他們家人多，還有當大官的，有好事還能輪得到我們？(CY-2022011811-ZZY)

因此，村兩委在項目執行過程中，如果不注意工作方式方法，極易起到負面效應。在K鎮J村項目初期的村民搬遷工作中，由于本土村支書未能進行積極引導和詳細講解政策，使得村民對村兩委的工作存在極大誤解。同時，因項目實施內容未能和許諾內容一致，引發政府失信問題，使村民負面情緒繼續發酵。在后續產業建設中，因政府項目償付能力受限，也帶來了大量負面輿論。

而C鎮Y村兩委專職村支書的嵌入，一方面為其爭取“示范村”項目創造機會，使村級權益得到保障；另一方面以其工作熱情，帶來了新的工作思路和格局。為了項目順利落實，Y村兩委改變以往大力宣傳政策的做法，而采取新的政策場域營造方法。通過基層黨組織選取村里的老黨員作為“項目試點”開展項目，讓其他村民能夠真切地看見建設成果。村兩委選取群眾村民，吸納其成為“志愿者”，通過模糊“政府—群眾”之間的身份界限，讓村民群眾成為半官方性質的流動宣傳點，增加村民對項目的了解度和認可度。

圖4 政策場域影響路徑

綜合上述分析，本文認為，注意力分配、行政能力和政策場域是影響“鄉村振興示范村”項目政策效果的關鍵因素。(1)注意力分配過程中，選擇以“效果”還是“避責”為治理目標，決定了村級如何采取下一步的執行策略；(2)村兩委在對上承接、同級協調和向下執行三個維度上的能力構成，決定了上級注意力和村民之間的連接效果；(3)政策場域可能會內生不利于項目建設的社會規范，伴隨負面因素的溢出。若缺少關鍵行動者的積極示范和合理引導，內生的社會規范將會阻礙項目落實。

五、啟示與結語

本文以Z縣的“鄉村振興示范村”項目實施案例，揭示了鄉村振興項目的政策決策、執行與社會互動的三重邏輯。基于注意力分配、行政能力和政策場域的分析框架，得出項目實施邏輯及其差異化執行的原因。本文在此基礎上，得出這些結論：

(一)效果與執行兼顧的項目決策

盡管鄉鎮政府考慮到結合當地情況選擇項目建設內容，但C鎮將注意力更多放置在鄉村建設的實際需要層面，而K鎮則將注意力更多分配在符合上級整體發展需要層面，因而兩者產生了不同的項目建設結果。那么，在資金注入有限的前提下，鄉鎮政府、村兩委和鄉村社會采取正確互動策略和行動邏輯，如何實現“用小錢辦大事、用小錢辦實事”的政策目標？

為有效提高“鄉村振興”項目政策效果，鄉鎮政府通過自身注意力分配確定行動邏輯點。在項目決策時，要注意以下兩個方面：一方面，注重效果，根據實際情況決定項目內容。鄉鎮政府在進行注意力分配時，要將項目效果作為首要考量。在有限的資金投入下，根據項目建設目標設置條件，以篩選出適合項目發展的鄉村，增加項目成功的可能性；另一方面，重視執行，平衡上級政府考核壓力。鄉鎮政府在進行注意力分配時，要和上級政府整體發展政策保持一定適配度，平衡上級的考核壓力，從而爭取加大項目建設資金的注入體量和項目執行的容錯空間。

(二)基于行政能力提升的制度設計

基層干部的行政能力對項目最終結果影響十分重要，其行政能力通過整合資源、宣傳、實施等實際行動轉化為執行效果。因此，在具體執行項目過程中，基層干部將上級政策輸入為自身的執行方案，考慮各方因素，調動多元層級和網絡主體，努力實現政策目標。因此，就基層干部自身行政能力而言應當注意以下兩點：

做好承接實施工作。在自上而下、層層傳導的壓力型體制中，官員所感受到的壓力大小，以及壓力是否在官員承受范圍內，是能否順利執行任務的關鍵。村兩委作為項目執行者，既要把握上級目標，領會政策意涵，應對上級考核壓力；又要守住村級利益，根據實際情況確定項目內容，以雙向化溝通實現上級指令和下行目標之間的順利銜接，從而保障項目順利執行。

調和內部矛盾，強化目標認同。在基層行使治理職能的過程中，鄉鎮需要在制度和時間、空間上均嵌入村兩委；以公共利益為核心建立“專職—本土”村支書的聯系互動，明確雙方職能，實現責任共擔，塑造積極的基層治理主體角色。

(三)相互合作的政策場域構建

當地的社會規范以及關鍵行動者會對項目結果帶來巨大影響，因此，村兩委可以借助社會規范和關鍵行動者，推動項目運行，以實現基層政策場域中的治理效益。

在項目執行過程中，村兩委面對村民參與積極性不高的問題，一方面應當明晰村民參與主動性的關鍵原因，消除村民對政策的疑惑和誤解；另一方面，村兩委也要及時把握關鍵行動者，吸納志愿者參與項目，降低“政府—群眾”之間的身份區別感知。通過采取“先小眾、后大眾”的方式，逐步擴大項目參與對象范圍，營造政策場域中積極的社會規范。

更為關鍵的是，上級政府應該促進基層建立一個利益共享型的政策場域。“鄉村振興”項目作為一種公共政策，它同樣是“價值的權威性分配”，其涵蓋基層政府、村委干部與村民等多元利益主體或多元價值主體，涉及眾多直接或間接利益相關者。因此，只有實現項目的利益最大化覆蓋，才能推動形成項目的執行合力。

相互合作的政策場域構建離不開多元主體的共同參與，特別是需要搭建各類參與項目決策和執行的議事空間。一方面，需要充分利用各類村民議事平臺，村民議事平臺是推動村級民主、實現村民自治的場所。通過這些村民議事平臺，共同評議商量各事項，成為疏通民意民愿、村民參與村事管理的重要渠道。另一方面，發揮網絡空間的參與作用，特別是隨著網絡技術的發展，從QQ、BBS、博客、政府網站到微信公眾號等，網絡已經成為民意影響制定和執行公共政策的重要場域。鄉村振興項目的實施，也應積極主動征集特定范圍內的輿情民意，將其作為項目決策與執行的重要來源。

總之，本文借鑒當前對鄉村振興項目研究領域的既有成果，解析了項目執行的決策、執行與社會互動三重邏輯，提出了注意力分配、行政能力和政策場域對鄉村振興項目實施效果的影響路徑，希冀本文對鄉村振興項目的實施有所裨益。

注釋：

①根據研究慣例，本文中涉及的所有地名、人名等皆以相關代號作匿名處理。