低腐敗成本與道德失靈：資源反哺時代農村基層腐敗的內生邏輯

曾 明

(南京信息工程大學，南京 210044)

一、研究問題的提出

近年來，隨著脫貧攻堅工作的深入推進以及鄉村振興戰略的實施，國家對農村地區的政策扶持尤其是資金投入力度日益加大，大量的扶貧、民生類財政資金以及項目、產業發展等資源涌向農村。鄉鎮政府及村級組織則是這些國家政策與資源的落實者、組織者與分配者。他們在工作中的高效廉潔直接關系著“好政策能否辦好”，也關系著農村千家萬戶的民生幸福。也正因為如此，鄉鎮基層站所與村兩委干部近年來成為了基層紀檢監察工作中的重點關注對象。黨的十八大以來，為預防與懲治基層腐敗，保障中央政策能夠有效落地，打通國家治理的“最后一公里”，中央著力推動腐敗治理向基層延伸，嚴肅查處基層微腐敗，取得了明顯成效。2021年1至8月，全國紀檢監察機關共查處群眾身邊腐敗和作風問題9.7萬個，批評教育幫助和處理13.9萬人，給予黨紀政務處分8.6萬人。其中，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接方面的腐敗和作風問題1.2萬個，批評教育幫助和處理1.7萬人，其中給予黨紀政務處分1萬余人[1]。但是這些成效也在某種程度上說明，盡管反腐敗工作一直警鐘長鳴，力度不減，可基層腐敗現象仍然時有發生，難以根治，反映出基層腐敗頑疾有著不可忽視的“韌性”，需要對其發生邏輯做更深入的理論研究，以提高反腐精準性。

腐敗的發生機制歷來是腐敗治理研究的重點，但是針對農村基層腐敗發生邏輯的特殊性，現有研究還顯不足。本文將以廣東省廉江市凌洞村村干部腐敗的典型案例①來分析，在資源反哺時代，掌握較大的公共資源分配權力的農村基層干部腐敗的發生邏輯是什么？特別是它的獨特的關鍵變量是什么？這一研究既有助于深化腐敗發生機制的研究，又對保障鄉村振興有效實施，促進共同富裕，實現中國發展的下一個百年目標有著重要的現實意義。

二、文獻綜述

現有腐敗發生理論可以簡要分為以下四類：

其一，委托代理理論。制度經濟學認為由于三個方面的原因，即對未來不確定事件的不可預見性、不可描述性和不可執行性等會導致契約的不完全性[2]，而契約的不完全性容易導致委托代理關系的異化。班菲爾德最早基于“委托—代理”理論研究腐敗的發生機制，認為代理人會利用信息優勢，犧牲委托人的利益來為自己牟利[3]。腐敗是代理人(政府官員)和客戶(第三方)之間的利益交換，代理人被其委托人(民眾)委以權力，委托人將任務交給代理人，并確定履行任務的規則[4]。代理人提供服務，委托人支付報酬，代理人和委托人的收益與社會收益存在正相關性，但是當代理人背叛的誘惑力高時，就會引發腐敗行為的發生[5]。從各類政治與經濟腐敗情形(如賄賂、貪污、挪用公款等)來看，腐敗問題的根源是委托-代理問題[6]。

其二，權力機會理論。這一理論認為腐敗行為的產生需要有三個條件：權力資源、腐敗動機以及腐敗機會[7]。權力資源指腐敗主體擁有權力的類型，其中最主要的就是稀缺資源分配的權力。腐敗動機指的是腐敗主體有著以權謀私的主觀愿望；而腐敗機會則指能夠幫助受委托人在當時不被發現的情況下完成腐敗行為的機會與條件：一是有著腐敗行為不被發現的安全感。即行賄者有著可信的承諾或受賄者有把握認為不會被發現，所以通常情況下腐敗發生的暗箱操作、腐敗當事雙方存在很強的信任關系[8]。二是腐敗行為的發生要能夠降低腐敗主體的道德負罪感。即腐敗主體能夠將腐敗行為道德化，在心理上接受這種腐敗行為，能夠抵擋住人性向善的道德壓力與長期思想政治教育產生的公德心壓力。

其三，權力制衡理論。腐敗通常被認為是對權力的濫用。腐敗之所以發生，需要兩大條件，一是有控制資源的權力，二是對這種權力的分權與制衡不足，即缺乏分散這種權力，以及對其形成權力制衡機制的有效制度安排。克里特加德的“C=M+D-A”模型：即腐敗(corruption)=壟斷(monopoly)+ 自由裁量權(discretion)-責任(accountability)[9]，更直觀地表明這一觀點。即腐敗發生的最主要原因是腐敗主體擁有壟斷性的資源分配權力，而且這個分配者還有很大的自由裁量空間，同時又缺乏嚴格的問責機制來制約其壟斷權力。

其四，制度失靈論。這主要見于國內學者的相關研究，體現出很強的中國特色政策話語體系特點，重視黨建與現有制度建設與落實成效。基于這樣的視角，卜萬紅[10]認為基層腐敗與基層管黨治黨制度體系不完善、管黨治黨能力不足有關。也與相關治理基層腐敗的各種正式制度與非正式制度不能有效發揮監督作用有關[11]。具體來說，制度層面的正式制度失靈與制度虛置、行為層面的目標置換與資源依賴關系強化、文化層面的多元價值沖擊與維權意識缺乏引發了基層腐敗[12]。基于廣東省48個鎮街一把手的腐敗案例分析，肖濱和陳偉東[13]認為在壓力型體制下，政績考核與晉升關聯的壓力使得上級領導希望下級完成政績考核目標以穩住職位或獲得晉升，而容忍下級的腐敗行為，形成對鎮街一把手腐敗的默契性容忍。其治理難點在于雙重監督失靈、制度約束乏力，薪酬激勵異化[14]。

總體而言，現有的中國基層腐敗成因的研究主要立足中央政策建議的闡釋與解讀，從紀檢監察部門實務角度以及采用政策語言分析基層腐敗與治理策略居多。但對基層微腐敗的發生邏輯的特殊性，尤其是借鑒現有經典理論與融合中國農村傳統文化方面顯得不足，也因此未能很好地挖掘農村基層腐敗發生的深層次獨特邏輯。本文更關注的就是在資源反哺鄉村時代，農村基層腐敗的發生在共性外生因素之外，其內在的因素又是什么？以期更全面而深入地了解基層腐敗發生的原因，為實現對其精準化有效治理提供理論支持。

三、低腐敗成本與道德失靈：一個解釋性框架

結合上述的腐敗發生理論，可以看出，資源的稀缺、權力壟斷與自由裁量權的制度漏洞產生的腐敗機會是引發腐敗的主要外部環境。而農村傳統人情與社會倫理、“兼職型干部”的體制外身份與低廉收入減少了他們因腐敗被問責的機會成本，也會增強他們腐敗的自我道德化[15]。有些村干部會通過“誰不要講點人情；我收入那么低，工作那么重，吃點拿點算什么”②的心理調適策略，來對腐敗的不道德行為進行自我調節，通過對不道德行為進行認知重建，從而脫離一般的道德意識，產生道德失靈[16]。在對成本收益進行理性評估之后，面對外部誘惑，擁有資源分配壟斷權力的干部就很有可能被腐化。

第一，基于人情倫理的自我道德化降低了腐敗的心理成本。由于腐敗的非法性以及腐敗會違反代理人應該利用委托權力服務公眾的公共道德價值觀，腐敗行為會產生被懲罰的風險以及道德成本[17]。因此在腐敗過程中，腐敗參與者會用復雜的腐敗網絡來規避被發現與被懲罰的風險，但對于一些小微腐敗參與者而言，他們不具有支撐起復雜腐敗網絡的利益基礎，更多的是通過基于信任與利益相關的人情關系來減少道德顧慮與被懲罰的風險。農村基層干部與本村村民之間存在著千絲萬縷的關系，并且由于宗族、血緣或姻緣關系的差異，這種關系還會親疏有別，以此產生一種差序化的人情關系網絡。在篤信人際關系網的社會中，人們認為自己應當幫助其親友或所屬團體成員，并預期對方將來會還這個“人情”。它主要建立在信任與交換倫理基礎上，大致可以分為兩類。

一類是基于信任的人情腐敗。傳統的基于人情的人際關系看起來是人與人之間的關懷與親密的社會交往，但這種交流背后的規則是禮尚往來，而且以財物交換為主要形式。這其實是一種典型的社會交換方式，使雙方形成一種權利與義務的關系并變成一種社會倫理[18]。通常情況下，不禮尚往來的人際交往最終難以持久。所以，人際信任不僅不能遏制腐敗，反而會成為腐敗交易的構成要件。特別是在農村親屬之間或者是本宗族的人群之間，由于血緣親緣的親疏有別，會自然地形成自己人與外人的觀念，而且自己人彼此之間有著更為親密的信任。人際信任水平越高，個人對腐敗的接受度越高[19]。從一般的家族式腐敗來看，幾乎都是自己的家人、親屬或親戚，并且都是處于核心關系區域之內的成員，相互間關系親密且穩定。他們具有天然的利益共同體意識，有很強的信任感。脫貧攻堅工作中出現的優親厚友現象，即一些農村基層干部在確定貧困戶或分配一些財政補助資金或是社會捐助資金時，經常會照顧其親屬或本宗族的人，就是這種關系的體現。

另一類是基于交換的人情腐敗。那些得到“關心”的親屬也會回饋給自己好處的基層干部，日常的親屬間的人情往來以至于賄賂交易在其他人眼中會被認為是正常往來，使得雙方的交易具有很強的隱蔽性，容易形成利益共同體。而且他們自己揭露這種優親厚友的不當行為的可能性比陌生人要小得多，因此這種小微腐敗交易雙方的相互依存性減少了雙方交易的風險，形成風險共同體。另外，在一些傳統人情意識深厚的地區，村干部腐敗與“日常中的小恩小惠”、人情往來、親屬交往融為一體，旨在幫助親朋好友的行為在當地人看來會是一種親戚間禮尚往來的有情義的行為，其他關系更疏遠的村民也會在人情與倫理層面上認同這種優親厚友的行為，體現出一種基于傳統民俗與倫理觀念上的對這類小微腐敗的理解與接受。他們在譴責關系的同時，又崇尚甚至認可關系[20]。

第二，村干部的編制外身份降低了腐敗的機會成本。農村基層干部作為農村自治組織的工作人員，基本都是由當地村民擔任，他們仍然是農民身份，大多數人平時還是以從事農業生產為主。近年來，在“能人治村”理念影響下，農村基層組織也吸納了一些地方上的經濟精英，這些人有些并不以農業生產為主要營生手段，而是在當地有著自己的產業，主要依靠業余時間來履行鄉村干部的職責。無論是以農為生，還是有自己實體產業的村干部，他們都不屬于體制類的“國家干部”，也極難有成為編制內干部的機會，即使是相對“位高權重”的村支書(村主任)也幾乎沒有晉升的空間③。另外，農村基層干部普遍薪酬較低。尤其是在中西部欠發達地區的農村，村干部的職務報酬非常低。盡管從2019年以來，各地陸續提高了村干部的補貼標準。一般規定是村支書(主任)薪酬為當地農民人均可支配收入的2倍，村級副職為村支書的70%，一般干部為村支書的50%，仍比體制內的干部收入要低很多。但在目前的村級自治體制下，村干部承擔了大量的由鄉鎮政府下沉的行政事務，尤其在近幾年的脫貧攻堅工作中，村委會承擔著屬地化主體責任，承擔了繁重的精準扶貧任務，有著嚴格的考核要求，基本上被當成正式的干部在使用。這種收入與責任的不匹配，容易引發村干部心理的失衡，從而引發道德失靈。雖然宏觀層面研究表明，高薪、高額的獎勵，對于抑制腐敗的作用非常有限[21]，近些年來披露出來的一些涉案金額巨大的腐敗案例似乎也印證了這一點，但不可否認的是，低廉的薪酬確實很難讓干部們抵制人情壓力與資源分配自由裁量權的誘惑，也使得違紀的機會成本很低，而且還會降低他們腐敗的道德負罪感。

第三，懲罰力度與懲罰概率相對較小。刑法對于農村基層干部的職務犯罪行為有相應的處罰規定，但一來他們基本都是小微腐敗的“蠅貪”，夠上刑法處罰的不多，而且，對于村干部在法律上的適格問題，近些年還在逐步完善中。按照《刑法》第九十三條的規定，國家工作人員，是指國家機關中從事公務的人員。國有公司、企事業單位、人民團體中從事公務或是這些單位委派到非國有公司、企事業單位、社會團體從事公務的人員也以國家工作人員論，其中未指明農村基層自治組織中從事公務的人員是否也適用，只提到其他依照法律從事公務的人員也以國家工作人員論。為進一步完善法律的實施，2000年全國人大常委會的司法解釋——《關于〈中華人民共和國刑法〉第九十三條第二款的解釋》中闡明了只有協助人民政府從事相關行政管理工作才符合“其他依照法律從事公務的人員”的條件。特別提到村民委員會等農村基層組織人員協助政府從事如救災、優撫、扶貧、移民、救濟款物管理、土地征用補償費用管理，以及計劃生育、戶籍、征兵工作的，屬于刑法第九十三條第二款規定的“其他依照法律從事公務的人員”。從這些法律規定來看，基層干部如果在國家財政資金發放、涉及土地征用、計劃生育、戶籍、征兵等村莊公共事務中有犯罪行為的，會按國家工作人員進行處罰。

隨著國家監察體制改革的深化，2018年3月頒布的《中華人民共和國監察法》第十五條規定將“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”納入監察范圍。2018年4月，與《監察法》配套的《公職人員政務處分暫行條例》同步實施，其中第三條規定“監察機關實施政務處分的依據主要包括……《農村基層干部廉潔履行職責若干規定(試行)》”，也就是說，對于非黨員村干部的違法行為需要在上述規定中找到相應的違法事實對應的條款后方可給予政務處分。至于政務處分的種類，根據《公職人員政務處分暫行條例》第九條之規定，監察機關可以依法對個人采取處理措施或向有關單位提出監察建議。這些輕微處理形式有談話提醒、批評教育、誡勉等；嚴重點的有警示談話、停職檢查、責令辭職等；按照管理權限，也可以提出取消當選、調離崗位、降職、免職、除名等監察建議。從監察法規而言，已經能夠實現對農村基層干部違紀行為的監察全覆蓋。

但在實踐中，對于村干部違紀違法的問責仍然不是一件容易的事情。主要是上級政府的大量中心工作與日常工作都依賴農村基層組織來完成，在壓力型政績考核制度下，中心任務競爭與向上倒查問責的共同壓力也會促使上級黨委政府對基層干部的腐敗問題默契性容忍。另外，信息獲取不充分、人情干擾、縣級監委力量不足[22]也是影響農村基層腐敗治理的因素。

第四，公共資源的稀缺性與自由裁量權是引發腐敗的最主要外部誘因。公共資源的稀缺性易于造成資源配置的失衡，而其公共屬性又決定了其供給無法通過市場化方式來實現，必須依靠公權力來處置，這就給了權力分配此類公共資源的腐敗空間。從國際反腐經驗來看，官員為了腐敗利益甚至會創造稀缺性。如故意延遲甚至暫不發放許可，使得明明符合條件的人也不得不通過行賄手段獲取本應該同意的許可[23]。有些會保持篩選標準的模糊性與不確定性，官員可以各種理由阻礙群眾的申請，而申請者又難以證明自己受到不公正待遇，不得不通過行賄來得到快速辦理[24]。透明國際《2013年全球腐敗晴雨表》數據顯示，40%的全球行賄者之所以行賄，都是為了加快服務的速度[25]。

自由裁量權歷來是腐敗發生的另一個重要誘因。只要監管官員有自由裁量權，就可能產生腐敗機會。比如，稅收減免權的自由裁量是海關官員腐敗的重要來源。在莫桑比克，由于政府未對海關人員的關稅豁免權進行明確界定，僅1995年一年，該國關稅因海關人員濫用職權而損失49%[26]。在印度，由于政府只是確定稅收目標與名義上的納稅項目清單，而這兩者間的差距過大，稅務人員只要完成相應的稅收任務即可，因而稅務人員在稅收過程中有極大的自由裁量權，腐敗極為嚴重[27]。國際經驗證實，自由裁量權越大，服務對象的選擇就越少，體制因縱容腐敗而承擔的成本就越高，即潛在行賄者與官員為促成腐敗交易及遮掩腐敗行徑而耗費的時間與精力就越多，使收益分配背離了公共項目的初衷[28]。

農村基層干部既受上級政府委托履行國家資源在基層分配或提供資源分配基礎數據的權力，同時，又承擔著村民自治職能，按法律規定“管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財產”④。一方面，從公共資源供給角度而言，來自上級政府的資源或項目要在鄉村落地，大多數情況下要依靠村民委員會來落實，村委會也有協助鄉鎮政府開展工作的義務；另一方面，村莊資源分配所需要的基礎數據，如貧困戶資料、農村房屋、土地承包權權屬、人口變動等信息，也只能由村干部收集上報才更具有權威性。這從某種意義上來說，他們成為了掌握公共利益分配與村民信息供給的“雙邊壟斷”的資源分配者。從村民自治實踐來看，盡管現有的《村民自治法》規定了村級重要事務應由村民會議或村民代表會議審議決定，但由于村民會議召集權壟斷于村委會手中，村委會可以通過不召集村民會議的違法方式排除村民會議對其行為的前置性制約與后置性監督[29]，從而形成對村級事務的壟斷權力。由于村干部與村民的信息素養不足、公共資金、政府支持等缺乏的原因，農村電子政務的發展仍極不充分[30]，影響了村務公開的效果。特別是在一些地方，村委會并沒有很好地做到村務公開，使得監督村民委員會的過程中出現了嚴重的信息不對稱，村委會對村級事務形成了絕對的權力[31]，他們在處理農村自治事務與完成政府委托的公共事務過程中擁有較大的自由裁量空間。

綜上，本文構建了如下的腐敗發生路徑圖：

圖1 農村基層腐敗發生邏輯

具體而言，其發生的機制與路徑是：

從外部機會來看，農村基層干部受上級組織委托，擁有分配國家支農資源以及向上級政府提供村民和村集體基礎數據信息的權力，由于制度以及現實條件的原因，他們在行使這些權力的過程中具有較大自由裁量權和壟斷性。農村基層組織在法律上是一個自治實體，雖然設有較為完整的村級黨組織，但相對于政府與村民之間的信息溝通反饋而言，農村基層干部擁有村莊鄉村振興項目與資金分配的信息優勢。而且目前的政府權力配置結構，國家權力在正式結構上止步于鄉鎮，正式的紀檢監察機構的設置也只到鄉鎮一級，使得上級監督以及問責也存在著信息不對稱現象。因而在村民自治不夠完善，行政下沉又不能完全到底的情況下，農村基層干部就有了腐敗的機會。

從內在因素來看，他們一方面缺乏晉升空間、薪酬低，另一方面又工作強度大、任務重，產生責任與利益的失衡，也降低了腐敗的機會成本；另外，人情倫理產生的優親厚友的“正當性”會引發道德失靈，產生腐敗的自我道德化；在對腐敗成本(被發現的概率與受懲罰的程度)進行權衡的基礎上，一些農村基層干部會對腐敗行為進行成本收益的評估，然后來決定是否要濫用權力來謀取私利。

本文以此為分析框架，通過廣東省廉江市凌洞村村干部虛報冒領征地補償款案⑤來分析人情與鄉村倫理的自我道德化，以及低腐敗成本對農村基層腐敗的影響。

四、農村基層腐敗的實證分析⑥

農村危舊房改造補助資金是近年來新農村建設政策實施中的一項重要工作，廣東省廉江市長山鎮凌垌村在有關部門安排下獲得了2011年至2012年低收入住房困難戶指標共177戶，其中2011年改造指標115戶，2012年改造指標62戶。根據《廣東省農村低收入住房困難戶住房改造建設實施細則》等相關規定，在改造指標當年完成好房屋改造或新建的危房戶，向村委會提出申請，經有關部門驗收合格，并提交相關表格資料逐級上報審批后，每戶可以在下一年度申領到補助資金人民幣15000元。但這15000元的補助款并不足以完成危舊房改造，特別是新建房屋所需資金。因此有些貧困農民在獲得指標后也沒辦法完成改造任務，按政策要求也就拿不到這筆補償款。但這些財政資金對于村里和農戶而言卻是“飛來的橫財”，只要能夠爭取到村里使用，就有了正當性，哪怕是違規違紀，也容易得到村民的認同與理解。因此為獲取這筆補助款，時任村支書劉某添就指使村主任廖某鏡、村干部張某新等人將非低收入戶的新房拍照作為危舊房改造后的房子，照片粘貼在《廣東省農村低收入住房困難戶建房前后照片對比》的“建設后房子”欄中，并把危房改造方式統一填寫為“原址拆舊建新”，然后加蓋村委會公章，以此作為依據向上級申報補助。通過這種方式，兩年間他們共為73戶不符合申領危房改造補助資金條件的危房戶騙取補助資金1095000元。但事情并沒有到此結束，村干部們認為他們既有功勞也有苦勞，還要承擔騙補風險，而且危房戶的收益都超過了他們村干部一年的工作收入了，心理上既不平衡又不甘心。因此在危舊房農戶都獲得了每戶15000元的補助款后，他們以要“給上級打點”為由要求每戶農戶上交1000-2000元給村委會，有的農戶甚至因此交了5000元。在這一過程中，基本沒有受到這些農戶的質疑與反對，一來農戶也知道自己沒有改造舊房就得到補助款不合規；二來這15000元本來也是村干部給他們爭取來的“公家的錢”，從禮尚往來和人情世故角度，也不能不給村干部們一點回報。村干部們因此共索要了69000元，大多以申報工作的汽油費、電話費等名義私分。從這一案例來看：

第一，反哺鄉村的資源及其分配權力的壟斷性與自由裁量權為基層干部的腐敗提供了機會。基層干部擁有的在村集體內分配的資源主要來自上級政府撥付的各類惠農性資金，主要應用于鄉村建設，如新農村建設、脫貧攻堅、鄉村振興等事務。在廉江市凌洞村，光是2011到2012兩年的農村危舊房補助款就達265.5萬元。這些資金采用“一卡通”形式直接分配到符合條件的農戶手中，但其分配對象的確定離不開村干部的甄別或遴選過程。什么樣的農戶有條件享受政策優惠？普通農民對此并不了解，一來政策的文本村民沒有機會看到，即使看到的也是宣講性內容，具體的操作性條文通常不太會公開；在廉江凌洞村的案例中，大多數村民都反映，是村干部找到他們說“現在上面有筆補助資金要發給你們”⑦，至于按什么標準發則語焉不詳。二來大多數有點文化的村民都出去打工了，他們獲得的相關信息都是來自村干部的口頭通知，更難了解政策具體內容。留守在家的老年人文化程度普遍偏低，對于政策的理解能力也有限。就上級政府部門而言，并不掌握所有農戶危房及其改造情況的信息，從工作程序與效率角度考慮，也只能依靠村干部來執行這一政策。這樣村干部就擁有了雙向信息優勢，無論是甄別確認危舊房，還是審查驗收危舊房改造結果，都是由他們來實施完成的，他們成為了這些資源事實上的直接分配者。

第二，政府的默契性容忍與集體、村民雙贏的觀念強化了村干部腐敗的自我道德化。雖然在這一工作過程中也有駐村的鄉鎮干部或幫扶干部等主持或監督，但畢竟村干部更熟悉村里情況，最后的簽字審核也是以村干部為主，監督往往流于形式。相對于上級政府(特別是本案例中提供改造補助資金的省政府與深圳市政府)來說，更只能依賴基層干部來提供信息。而且鄉鎮政府一來需要村干部協助完成新農村建設與貧困戶脫貧工作等任務，二來這些資金本來也是來自上級政府以及屬于外市的深圳市政府，對于鄉鎮來說也都是“外來之財”。而對于上級駐村的幫扶干部來說，更重要的是要完成他們作為“幫扶單位”必須完成的任務，“扶貧工作爭創優，完成考核任務”“不然會被領導罵”⑧。因此在年度考核時，如果把那么多沒有完成危舊房改造的數據如實報上去，會影響到鄉鎮政府以及幫扶單位的績效考核，在這種壓力下，幫扶干部、鄉鎮政府會出現對虛報冒領的行為“默契性容忍”。參與的村干部溫某考說：“扶貧單位人員鄭某、徐某瑞、鄭某清三人害怕考核低分，到時會受到領導批評，因此，他們便要求將沒有建新房的農戶統統按照建新房的標準申報危房改造資金。”⑨

而在村民與村干部看來，能拿到這樣的財政資金，對村里來說就是好事，“也是幫助貧困戶減輕經濟負擔”。村莊利益與個人利益為大的觀念，削弱了因損害抽象的國家利益以及社會公義給他們所帶來的道德負罪感。依賴自由裁量的機會與信息優勢，那些未改造危舊房的村民與合謀的村干部實際上成為騙取財政補助資金的利益共同體。要獲得危舊房改造補助款，就需要在上報表格中貼上貧困戶全家在新房前的合影相片，在村干部的要求下，這些貧困戶都進行了主動的配合。負責照相工作的村民劉某森說，“劉某添(村支書)和村委會其他干部便叫我為這些沒建房的危房改造戶到別人建好的房子前照相”。當然這一利益共同體，從腐敗角度看也是一個風險共同體，需要通過共同利益與人情債務驅動，以及尋求自我道德化來獲得安全感。盡管村干部們都知道以他人的新建房作為“改造后的危舊房”申報財政補助違紀違規，但他們以“反正沒落我腰包”，以及“也是為幫扶單位做事”作為辯護理由不承認是貪污公款行為，認為“給村民爭取到了財政資金是做了好事”，甚至認為自己為此花費了工作經費(交通費等)和付出了精力，分點錢是應該的。這些想法為他們的貪腐行為提供了道德上的“正當性”，從而產生道德失靈。

第三，低腐敗成本緩沖了監督與問責的震懾力。在大多數經濟不太發達的農村地區，村干部收入普遍較低，他們中的大多數人還需要從事農業生產或其他經營活動來養家糊口。在2019年村兩委干部津貼待遇改革以前，農村基層干部收入低，與他們的工作付出不匹配，已成為一些地方村干部隊伍不穩的主要原因。在筆者調查的很多經濟欠發達地區，長期以來，村委會干部都沒有固定薪酬，只有低廉的誤工補貼，其中村支書與村委會主任一年的合法補貼只有20000元左右，其他一般村干部甚至一年的補貼不到10000元。廉江市作為廣東省欠發達地區也大致如此。這些低廉的收入完全不足以彌補他們因為從事村級公共事務而誤工的收入，容易產生心理上的失衡，引發腐敗風險。另外，從個人事業發展而言，農村基層干部幾乎沒有個人晉升的發展空間，也讓他們缺少對職業的期待與敬畏感。得之不喜，失之無所謂，這使得對他們的微腐敗問責無法形成威懾力。不少地方紀委干部反映，“一說到要追究他們責任，他們就都說要撂挑子”。有些農村基層干部就直言，“我本來就是農民，不當村干部，總不能讓我不種田”。低廉的收入補貼，既影響了他們的工作動力，也有可能激發他們的腐敗動機。正如一項跨國研究發現的那樣，個體工資水平越低，其受賄的可能性越高，并越容易做出大量損害公共利益的行為[32]。

五、結論與進一步的討論

本文的研究表明，從基層腐敗的發生機制與路徑來看，農村基層干部在做好鄉村自治工作的同時，要承擔鄉鎮黨委政府委托的政府性事務，掌握著大量的政策性資金資源的分配權，以及農業、農民基礎信息提供與甄別的權力。這些權力在組織監督懸浮、信息不對稱與群眾監督機制仍不盡完善的環境下，會形成雙邊壟斷與增加其自由裁量空間。而且農村基層干部在人情壓力、收入低微、體制外身份的事業發展空間不足的內在因素影響下，容易對微腐敗行為進行自我道德化，極有可能產生腐敗問題。

然而，雖然現有制度安排難以對他們進行有效的激勵，但村莊事務又不能不依賴他們來執行，因此上級黨委政府面對農村基層干部的小貪或其他違紀現象，有時不得不采取睜一只眼閉一只眼的默契性容忍態度。同時，社會監督機制的缺失，也使得村干部對村莊事務的自由裁量權過大。當前村莊自治中的協同治理與監督機制主要以村民代表大會與村民理事會為主要載體，是推動村民自治從個體參與到群體參與，從分散化的利益表達到組織化的利益表達的重要機制，但它不是也無力成為村民自治下沉的組織載體[33]。大多數地方村民理事會主要承擔基層矛盾糾紛化解職能，其民主決策與監督職能付諸闕如。在廉江案例中，自始至終都沒有進行過有效的公示，也沒有過村民會議或代表會議進行討論評估的環節，村民理事會更是未能參與其中。這種群眾監督機制的失靈凸顯了村民自治制度落地的重要性。

因此要改變此種現象，亟待完善鄉村自治，強化群眾監督。通過限權讓其不能腐敗當是農村反腐制度完善的第一步。村民自治制度以及堅持群眾路線是中國治國理政的制度優勢[34]。村民的直接參與，能夠有效解決信息不對稱問題，減少產生腐敗的雙邊壟斷權與自由裁量權。當前需要認真落實《村民委員會組織法》，通過制度化、規范化的選舉產生合法合格的村民議事代表，同時改革村民會議或村民代表會議召集制度，完善村民代表議事規則，讓村民會議或村民代表會議成為村級重要事務的主要決策機制。

同時，應適當提高村干部的收入。當前農村基層干部不僅承擔鄉村自治職能，更是各項公共政策在鄉村落地的執行者與協助者，建議可以參考鄉村教師或鄉鎮事業編制干部的工資標準的一定比例，設計合理的鄉村干部薪酬體系；或是在現有標準基礎上完善其薪酬體系。

最后，充分發揮“面子”文化的作用，提高腐敗的羞恥感效應。對于查實的微腐敗行為，要在村內公開曝光。鄉村說到底仍然是一個熟人社會。農村基層干部作為村集體組織成員，大多情況下仍然極為看重在村中的面子，如果以公開曝光的方式公布其違紀行為，對于其他干部而言，更能產生有效的震懾與教育作用。

注釋：

①案例的核心信息都來自最高人民法院裁判文書網公開的案例信息。

②來自作者在中部某省農村調研時，對紀委干部的訪談紀錄(2018年8月2日)。

③近些年各地陸續出臺了針對優秀村支部書記、村主任考錄為基層公務員或事業編制的政策，但一般指標非常少，而且僅針對任職年限較長的村支書(村主任)，其他村干部基本沒有機會。

④詳見《中華人民共和國村民委員會組織法》第八條第二款之規定。

⑤下文案例中的數據均來自最高人民法院裁判文書網公布的《廣東省廉江市人民法院刑事判決書(2020)粵0881刑初423號》。

⑥本節數據如無特殊說明，均來自法院的判決文書的文本內容。

⑦判決書中村民們的證人證言。

⑧判決書中幫扶單位(深圳機場)駐村人員鄭某、徐某瑞證言。

⑨判決文書中村委會副主任溫某考的供述。