關于保障四川糧食安全的幾點思考與發展應對

◎趙穎文 許鈺莎 劉宗敏

引 言

“五谷者， 萬民之命， 國之重寶”。 黨的十八大以來，習近平總書記對保障糧食安全作出一系列重要論述， 強調“中國人的飯碗在任何時候都要牢牢端在自己手中” “飯碗要裝中國糧”， 走出了一條中國特色糧食安全之路。 近年來， 世紀疫情、 極端天氣等因素對糧食生產帶來的不確定性明顯增強， 使得糧食安全問題被提升到前所未有的高度。

四川是我國西南地區唯一的糧食主產省， 也是我國人口大省， 糧食安全之于全省9000萬人口的吃飯問題有著舉足輕重的分量。 2006年至今， 四川省糧食生產已經連續15年保持增產豐收， 2020年全省糧食產量達到3527萬噸， 2021年糧食產量達3582.1萬噸， 繼2020 年糧食總產量時隔二十年突破3500萬噸大關后， 再創歷史新高， 其維護西部乃至國家糧食安全 “壓艙石” 的分量顯著抬升。 目前， 四川糧食安全除了面臨人口增長、 土地匱乏、 水資源時空分布不均等舊有約束外， 還需應對疫情常態化干擾和錯綜復雜的外部環境， 由此決定了保障四川糧食安全的形勢任務需因時而異、 因境施策。

一、 四川糧食安全生產現狀

長期以來， 四川為保障國家糧食安全做出了巨大貢獻，突出表現在： 糧食綜合生產能力穩步提升， 糧食品種結構穩中向優調整， 科技支撐糧食生產朝著高質量方向發展。

（一） 糧食總產量持續增長， 單產水平趨于穩步提升

自2006年1月1日取消農業稅以來， 農業基礎性地位穩步增強， 農民負擔明顯減輕、 種糧積極性顯著提升， 整體上提高了糧食產量。 2006—2020年， 四川糧食產量從2893.4萬噸 增 至3527 萬 噸， 增 幅 為21.9%， 年增長率1.42%。 其中， 稻谷產量從1336.7萬噸增至1475.33 萬 噸， 年 增 長 率0.71%； 玉米產量從553.1萬噸增 至1064.99 萬 噸， 年 增 長 率4.79%； 而基于四川糧食種植業比較優勢， 小麥種植規模及其產量減勢明顯。 2006—2020年，四川傳統三大糧食作物中， 稻谷、 小麥和玉米的增產貢獻率分 別 為21.88% 、 -31.07% 和80.79%， 其中， 玉米增產量及其增產貢獻率最高， 其原因在于隨著居民生活水平的提高，肉蛋奶等高蛋白食物消費快速上升， 玉米作為重要的飼料糧， 相應消費需求大幅提升。

四川糧食單產水平處于平穩 上 升 趨 勢， 從2006 年 的4434.6千克/公頃， 增至2020年的5587.5千克/公頃， 年增長率為1.66%。 其中， 稻谷單產水平從6526.0千克/公頃增至7905.02千克/公頃， 年增長率為1.38%；小麥單產量從3455.1千克/公頃增至4134.24千克/公頃， 年增長率為1.29%， 玉米從4276.7千克/公頃升至5790千克/公頃， 年增長率為2.19%。 但受退耕還林、退耕還草、 種植結構調整等影響， 近年來四川糧食產量受到影響， 表明未來四川糧食增產將更多地依賴于單產的提升。

（二） 糧食數量總體安全，品種結構穩中向優調整

人均糧食占有量是評判區域糧食安全的重要指標之一。2011年， 四川人均糧食占有量達到403.79千克， 超過世界糧農組織規定的糧食安全線400千克/人。 到2020年， 四川人均糧食占有量升至421.4千克/人。從數量上來看， 四川糧食生產總體上是處于安全水平的。 另從糧食作物種植結構來看， 四川糧食品種結構在基本穩定中持續優化。 其中， 水稻播種面積較為穩定， 稻谷產量在糧食總產量中的比重雖然趨于下降， 但穩定在四成以上； 玉米播種面積顯著擴增， 帶動玉米產量比重逐年增加， 現占據糧食產量的三成以上； 與之對應的是， 小麥播種面積及其產量比重均表現出較明顯下滑趨勢。 與此同時， 隨著馬鈴薯主糧化戰略的深入展開， 自2007年起， 四川薯類作物產量開始超過小麥產量， 成為全省第三大糧食作物。 一定程度而言，四川糧食品種結構的優化調整是順應居民膳食結構升級的必然趨勢， 并進一步鞏固和提升了全省糧食綜合產能。

（三） 科技興糧成效顯著，糧食生產朝著高質量發展

科技創新是推動糧食全要素生產率提高的重要力量。 四川高度重視農業研發與技術推廣工作， 在農業科技人才培養、 農業重大基礎科學和技術研究、 科技成果轉化應用等方面， 取得了巨大成就， 對糧食生產發展提供了有力的科技支撐。 “十三五” 時期， 四川科技興糧成效顯著， 推廣了一批優質、 高產和抗逆新品種， 糧食作物良種基本實現了全覆蓋， 現代農業機械裝備應用綜合能力大幅提升。 截至2020年末， 四川農業機械總動力達到4754萬千瓦， 相比2010年提升50個百分點； 主要農作物耕種收綜合機械化率達到63%， 其中， 水稻耕種收綜合機械化率為73%； 農田灌溉水有效利用系數為0.473， 農業科技進步貢獻率達到60.5%， 有力支撐了全省糧食生產。 科技助力糧食生產低碳化、 優質化、 特色化和品牌化的趨勢也愈加鮮明，力度也在不斷增強。

二、 四川糧食安全面臨的問題

作為典型的農業大省和人口大省， 四川在糧食生產方面不僅存在一些全國性的共性問題， 還具有自身的一些個性問題， 導致新時期四川糧食安全問題更為復雜嚴峻。

（一） 整體視角： 糧食大省地位持續走弱

近年來， 四川糧食總產量始終在3400-3500 萬噸之間徘徊， 盡管2020年糧食產量達到3527萬噸， 時隔20年再次登上了700億斤的臺階， 但不難看出全省糧食持續增產壓力明顯增大。 相比于2000年， 2020年四川糧食產量在全國糧食主產區產量中的比重下跌了3.6個百分點， 糧食播種面積占比下降了2.2個百分點， 糧食單產水平也長期落后于糧食主產區平均水平， 甚至跌至全國平均單產水平以下。 相比于10年前， 四川產糧大縣數量減少了8個， 超級產糧大縣從5個減至沒有。 2020年四川人均糧食占有量421.4千克， 比全國平均水平低56.8千克， 這已經是連續11年在全國13個糧食主產省份中排名墊底，與其糧食大省的地位不相匹配。可見， 四川糧食大省的地位并不穩固甚至岌岌可危， 亟需增強憂患意識， 任何時候都不能輕言糧食過關。

表1 2000—2020 年四川糧食產能與全國糧食主產區產能比較

（二） 供給層面： 要素資源稟賦約束增強

在既有技術條件下， 耕地和勞動力是影響糧食生產的兩類重要要素。

據 《第三次全國國土調查主要數據公報》， 四川 “三調” 耕地面積比 “二調” 耕地面積減少了149.28 萬 公 頃， 減 幅 高 達22.21%。 同時， 四川中低等級耕地占比在七成以上， 優等和高等耕地面積比重尚不足三成， 耕地資源持續生產力不足。 一是城鎮化快速推進， 造成四川耕地面積減少和有效糧田面積削減的趨勢仍在延續，即便是土地增減掛鉤， 但土地占補平衡也是以耕地實際質量下降作為代價的。 二是高標準農田建設力度不夠， 難以通過提質增效彌補耕地數量減少。目前， 四川高標準農田占耕地面積四成左右， 但真正能夠做到 “旱澇保收、 宜機作業” 的還達不到三成， 有效灌溉面積比重也比全國平均低了10個百分點， 常年因干旱、 洪澇等自然災害損失糧食15-20 億斤。三是受糧食生產比較效益持續偏低影響， 多地耕地尤其山丘區常年性或季節性撂荒， 或被流轉用于種植茶葉、 中藥材、果蔬等高附加值經濟作物， 對糧食生產造成了明顯 “擠出效應”。 2020 年 四 川 耕 地 流 轉“非糧化” 比重達到72.33%，超全國平均30個百分點。

2000—2020年， 四川農業從業人員數量占比從50.0%降至23.6%， 種糧勞動力更是明顯缺失。 一是種糧勞動力數量短缺。 非農產業部門勞動力工資的不斷上漲和種糧比較收益的持續下跌，嚴重挫傷了農民種糧積極性，大部分農村青壯年勞動力選擇進城務工。 如在農忙時期， 即便是雇工日工資達200元卻還雇不到人也是常有的事。 二是種糧勞動力素質弱化現象普遍。 田間勞作的農民多呈“老齡化、女性化、兼業化”特征，對新技術、 新知識的接受和應用能力較低，“應付田”“懶漢田”現象不斷蔓延。 據第三次農業普查公報，2016年四川農業生產經營人員中55歲及以上的中老年勞動力占比達到38.1%， 高出全國平均4.5個百分點， 初中及以下人員占比高達94.8%，“誰來種糧” “如何種糧” 是一個迫切而現實的問題。

（三） 需求層面： 糧食消費需求快速增長

由于人多地少， 四川糧食供求中長期仍將是緊平衡態勢，而且 “緊平衡” 越來越緊。 近年來， 四川糧食年調入量都在1500萬噸以上， 2020年更是增至1800萬噸， 相比2015年增長了49%， 玉米、 稻谷、 小麥、高粱、 大豆等各類糧食品種均有調入。 糧食消費總量與消費結構變動主要受人口數量、 居民收入水平和膳食結構調整等因素的綜合影響。

近十年來， 四川人口自然增長率穩定在3‰以上， 盡管人口增速放緩， 但由于全省人口基數較大， 人口總數仍在增長， 在人口峰值到來之前， 糧食消費仍將剛性增長。

隨著東部地區產業結構調整、 西部大開發戰略實施和四川自身生活條件與公共服務條件的改善， 近年來， 四川外出農民工出現了向省內回流的趨勢， 并且超過九成是流入縣級以上的城市， 2020年四川外出農民工省內就業比重占56.69%， 比2010年高出8.5個百分點。 隨著農民工回流數量的持續增加， 必將帶動糧食消費需求上升。

隨著城鎮化推進， 居民收入水平和消費支出能力持續提升， 居民膳食結構快速升級， 更加注重“吃得好” “吃得健康”。2020年， 四川城鎮居民家庭人均肉禽蛋奶和水產品消費量86.3千克， 農村居民家庭人均消費量為城鎮居民的八成左右。 隨著農村居民飲食結構趨同于城鎮居民以及城鎮人口數量的增加，肉蛋奶等高蛋白食物所需的飼料用糧消耗量將顯著提升， 加上對糧食品質要求不斷抬高，四川飼料用糧和加工用糧的產需缺口還在繼續斷擴大， 加大了糧食安全供給壓力。

（四） 區域層面： 糧食生產重點縣穩產壓力大

繼續保持糧食穩定生產、保障糧食安全的關鍵在于提升糧食生產重點縣的綜合產能。就四川而言， 一是糧食產能越來越朝著糧食生產重點縣集中。 2005—2020年， 四川90個糧食生產重點縣的糧食產量從2598.1 萬 噸 增 至3047.8 萬 噸，產量占全省比重從80.9%增至86.4%； 同時， 糧食生產重點縣的畝產水平比全省平均高出5千克左右。 可見， 四川糧食生產重點縣肩負著全省糧食安全的重任， 其增產潛勢對于全省糧食穩產保供有著重要支撐作用。 二是糧食生產重點縣的糧食增產貢獻水平存在著顯著的區域不均衡性。 90個糧食生產重點縣分布在成都平原經濟區 （34個）、 川南經濟區 （20個）、 川東北經濟區 （27 個）和攀西經濟區 （9個）。 其中，成都平原經濟區的糧食生產重點縣數量最多且農業資源稟賦最優， 但受該地區糧食播種面積持續快速減少的影響， 糧食產量在全省中占比已從2005年的31.4%跌至2020年的26.9%。川南、 川東北和攀西經濟區的糧食產量則處于穩步提升態勢， 尤其是川東北經濟區糧食生產重點縣的糧食播面和產量比重均占據全省1/3 以上。2005—2020年期間， 上述四個區域對于全省的糧食增產貢獻率分別為2.3%、 27.2%、 47.0%和15.0%， 糧食供應存在明顯的區域不均衡性。 三是， 糧食生產重點縣穩產保供壓力不斷攀高。 90 個糧食生產重點縣中， 僅有16 個分布在平原地區， 剩余74個均分布在丘陵山區。 目前， 山丘區已成為穩定全省糧食產能的最重要區域，甚至有相當一部分糧食重點縣分布在 “老、 少、 邊、 窮” 地區， 自然條件差、 勞動力流失、 農業機械化水平低、 觀念落后等諸多因素制約了糧食產能的進一步提升。 隨著山丘區老齡農戶逐步退出糧食種植，耕地撂荒現象將更為嚴峻， 甚至將直面糧食種植后繼無人的窘境， 這對于全省糧食安全戰略目標的實現構成了不可低估的壓力。

三、 保障四川糧食安全的對策建議

在全面推進鄉村振興戰略與加快實現農業農村現代化進程中， 保障四川糧食安全下好“先行棋”，重點是要提升糧食綜合生產能力和供給保障能力， 據此提出 “保土地” “攻單產” “育勞力” 和 “促均衡” 的發展建議。

（一） “保土地”： 切實保障耕地資源的絕對安全

土地是糧食安全的根基，只有天下良田才能實現天下糧倉。 當下， 四川在耕地數量剛性減少不可逆轉的趨勢下， 要解決好全省9000萬人口吃飯問題， 須做到： 一是落實最嚴格的耕地保護制度， 防范各種名目下出現耕地占補平衡中的補充數量不到位、 質量不到位的問題， 警惕土地流轉中部分新型農業經營主體和工商資本下鄉改變農地用途的 “非糧化”和 “非農化” 行為。 二是擴大高標準農田和有效灌溉耕地的覆蓋范圍， 以提質增效彌補耕地數量的減少。 要投入更大力度建設高標準農田， 擴大高標準農田 “增量” 及適度提高其標準， 鼓勵社會資金、 金融資本、 新型經營主體等投身于高標準農田建設和中低產田改造中來， 并推動高標準農田建設重點向糧食主產縣傾斜。要注重將綠色生態理念貫穿于高標準農田建設全過程中， 推動耕地質量保護提升、 生態涵養、農業面源污染防治和田園生態改善等多維有機融合， 實現農業生產與生態保護相協調。

（二） “攻單產”： 依靠科技創新走內涵式發展道路

要在耕地數量既定約束條件下突破生產可能性曲線， 未來需要把農業科技放在更加突出的位置。 一是大力實施種業振興行動。 要把培育高產穩產、水肥高效、 抗病抗逆、 廣適性品種作為主要任務， 依托生物技術提高單產水平， 著力發揮品種改良在提高糧食單產上的作用， 縮小四川與其他糧食主產省份在單產水平上的差距。 二是加快推進丘陵山區農業機械化發展。 據已有研究， 農業機械化是有效應對勞動力成本上升以及防止耕地“非糧化” 的重要手段，尤其對于山丘區等自然資源稟賦薄弱且不利于農業耕作的地區，小型農用機械能夠有效提升糧食生產效率。 據此， 要著力推動全程機械化和農田宜機化改造項目落地落實， 要在輕簡化栽培、 中小規模田地農業機械化方面實現突破。 三是推動先進前沿性技術嵌入糧食生產全過程。 抓住數字經濟發展契機， 將互聯網、 物聯網、 人工智能等現代技術嵌入糧食產業， 推動以糧食作物遙感監測、 水肥藥精準施用、 無人機植保飛防、 農機精準作業等為代表的技術創新與應用， 切實提升糧食生產智能化水平。

（三） “育勞力”： 積極打造高素質現代職業糧農隊伍

糧食生產終需靠人， 實施“藏糧于地、 藏糧于技” 戰略，亟需建立起一支穩定的、 具有現代糧食生產經營能力的職業糧農隊伍。 一是鑒于小農戶在保障糧食安全方面具有天然的調節機制， 要切實調動保護好農民種糧積極性， 把補貼目標直接精準到種糧農戶， 實現種糧補貼資金與種糧農戶 （資格和能力） 的有機結合，在此基礎上逐步推進種糧資格化和職業化進程。 二是以提升農民的科學素養、 職業技能和經營能力為重點，讓糧農回歸職業屬性。為職業糧農在土地流轉、融資、水利設施、訂單銷售、自然災害保險、農機購置、農業補貼落實等方面提供便利和精準化扶持， 鼓勵職業糧農積極爭取政策和項目補貼以降低生產成本、改善生產條件。 三是完善糧食生產社會化服務， 解決服務“最后一公里”問題。 瞄準糧農生產經營需要， 將分散的糧農組織起來納入社會化服務網絡， 鼓勵糧農與新型農業經營主體成立產業化聯盟， 統籌開展代耕代種、代購代銷、代烘代儲、 農機作業、 統防統治、 育種育苗等社會化服務， 降低糧食生產成本和增加種糧收益。

（四） “強支撐”： 著力破解山丘區糧食生產瓶頸難題

四川丘陵山區承載著越來越重的糧食安全供給壓力， 基于此， 未來四川糧食生產重心可進一步放在山丘區糧食生產技術突破和改進方面。 針對該區域地理條件復雜、 地塊分散、 農業基礎設施薄弱、 土地撂荒拋荒等難題， 因地制宜地加強山丘區糧田機耕路、 高標準農田和水利設施建設， 研發適應山區小田塊和農業生產特點， 以及便攜式的小型農機具， 努力降低農村勞動力弱能化對糧食生產的負面影響， 顯著改善山丘區糧農生產方式和提高農田生產力。 與此同時，大力發展農業生產托管為山丘區農戶種糧提供有效支撐， 促使他們主動利用撂荒耕地， 擴大糧食種植面積， 穩固提升山丘區糧食產能。 而對于成都經濟區， 要著力抑制糧食播面不斷減少的趨勢， 穩步提升糧食產能和增產貢獻率， 建立起成都平原與山丘區糧食生產利益補償機制， 改善糧食主產縣區域性供給不平衡的問題。