我國重大傳染病巨災保險制度構建研究*

唐金成，揭宗康

（廣西大學經濟學院，廣西 南寧 530005）

一、引言

在新冠肺炎疫情爆發前，我國就已多次面對重大傳染病風險的挑戰。為預防、控制和消除類似風險帶來的不利影響，保障人民群眾生命財產安全，有關部門先后出臺了《突發公共衛生事件應急條例》《傳染病及突發公共衛生事件報告和處理服務規范》等法規和規范性文件。但面對隱蔽且反復無常的新冠肺炎疫情，現有風險分散手段仍難以有效緩釋疫情對全球造成的嚴重經濟損失和人員傷亡。隨著保險科技和金融衍生工具在保險業中的廣泛應用（唐金成等，2021），2020 年全國人大十三屆三次會議中已有關于將法定傳染病風險納入巨災保險保障范圍的討論。受疫情影響的各方高度關注保險在重大傳染病風險防控中起到的作用。

近年來，我國許多省市已開始探索和建立各類地方性巨災風險分散措施。在新冠肺炎疫情現實背景下，如何構建全國普遍適用的重大傳染病巨災保險制度，設計更符合市場需求的傳染病巨災保險，使受到疫情影響的各方獲得更優保障，發揮巨災保險在補償國民經濟損失、穩定經濟運行中的作用，成為政府部門和保險業亟待研究的課題。

二、構建重大傳染病巨災保險制度的緊迫性和必要性

（一）從長期來看，重大傳染病嚴重危害我國人民生命財產安全

重大傳染病風險是指可能發生大規模流行、造成特別嚴重損失的傳染病風險。不同國家和地區對傳染病疫情等級的劃分略有不同。世界衛生組織在《國際衛生條例》中，對符合一定標準的傳染病定義為國際關注的公共衛生緊急事件（Public Health Emergency of International Concern，PHEIC）。PHEIC 是一種需要各國協作處理且可能在世界范圍內傳播的突發異常公共衛生事件。自2005 年《國際衛生條例》頒布以來，世界衛生組織先后將六種傳染病宣布為PHEIC（見表1），這些傳染病都對世界人民的生命與財產安全造成了嚴重危害。

表1 世界衛生組織歷次PHEIC 概況

我國目前的法定報告傳染病分為甲、乙、丙3 類共40 種，此外還包括國家衛生計生委決定列入乙類、丙類傳染病管理的其他傳染病，以及按照甲類管理開展應急監測報告的其他傳染病。為應對傳染病可能帶來的突發公共衛生事件，我國有關部門將已發生或者可能發生傳染病暴發、流行的情形稱為突發公共衛生事件，并根據其性質、危害程度、影響范圍，將其劃分為特別重大（Ⅰ級）、重大（Ⅱ級）、較大（Ⅲ級）和一般（Ⅳ級）四個等級，每個級別制定不同的應急處理措施。

進入二十一世紀以來，我國經歷了非典型性肺炎、新冠肺炎疫情等特別重大和重大突發公共衛生事件，導致經濟社會發展受阻、人民生命財產安全遭到巨大威脅。以新冠肺炎疫情為例，截至2022 年6 月上旬，我國累計確診新冠肺炎病例超過300 萬例，其中死亡病例超過1.7 萬例（包括港澳臺地區）①資料來源：國家衛健委官方網站。。引發新一輪疫情的奧密克戎變異株傳播速度更快、更隱蔽，對高齡患者、合并嚴重基礎病患者等特殊人群具有嚴重威脅。

雖然我國擁有世界規模最大的公共衛生治理體系，但政府在進行風險管理時仍面臨挑戰。一是預防主觀能動性不足，平時對傳染病風險的預防難以體現在績效評價中，但緊急情況下的良好處置卻往往會得到更優評價。二是個別地方政府抱有逃避責任的消極態度，凡事逐級上報、向下加碼。三是風險管理中存在信息壁壘，決策部門需要快速準確地了解突發公共衛生事件的整體情況，但信息傳遞在層報流程中效率低下，甚至導致信息失真（徐明，2021）。保險作為風險分散的主要手段，能夠在一定程度上彌補政府風險管理效能不足，輔助政府有關部門做好公共衛生管理。

（二）從短期來看，新冠肺炎疫情對我國經濟造成嚴重沖擊

新冠肺炎疫情既損害人民生命財產安全，也對我國宏、微觀經濟帶來嚴重沖擊（唐金成等，2020） 。從居民消費端來看，新冠肺炎疫情帶來的恐慌情緒和對未來經濟的悲觀預期，導致居民消費意愿下降，國內消費市場不振。從企業供給端來看，由于交通管制和勞動力缺失，企業生產成本增加，生產計劃遲滯，供給端規模縮小（張楚瑩，2020）。從進出口來看，我國對外貿的依賴程度較高，外貿企業在疫情反復影響下損失嚴重。從企業融資來看，資本對市場的悲觀情緒使得企業融資難度上升，其中中小微企業受到的影響更明顯。

受疫情影響，2020 年春節假期過后全國超九成的中小微企業延遲開工，其中近八成因交通管制和消費減少導致營收大幅下降。第三產業的企業受疫情影響最為嚴重，難以維持正常經營。為緩解企業經營難、生存難問題，各地陸續出臺減稅降費、緩繳社保、成本補貼等舉措，但由于財政收支情況不同，為應對疫情風險而增加的支出和減少的稅收使得政府的財政風險增大，有關舉措的落實程度不一。再加上現有的營業中斷險體量較小、參與主體少、保障程度低，不宜作為分散巨災風險的主要手段。因此，正是由于中小微企業對我國促經濟、穩就業、保民生工作意義重大，傳染病巨災保險又能夠在很大程度上為其分散巨災風險，所以，建立一個有效保障企業正常生產經營的巨災保險制度就顯得尤為必要。

（三）我國巨災保險發展緩慢，巨災保險制度亟待完善

巨災風險是因巨災導致重大人員傷亡和財產損失的不確定事件，包括巨災發生的可能性、可能的破壞和損失程度。巨災一般包括自然災難和人為災難，自然災難包含地震、颶風、海嘯等，人為災難包含失火、爆炸、恐怖活動等。巨災保險制度是指對因發生地震、颶風、海嘯、洪水等重大災害，可能造成巨大財產損失和嚴重人員傷亡，提供損失賠償的一種政策性保險制度。它能夠彌補一般商業保險的局限性，充分分散巨災風險造成的巨額損失。目前，中國巨災保險制度穩步推進，已在全國多地進行試點，形成了特色運行結構和較市場化的分攤機制，開發了多種形式的巨災保險產品。2019 年，中國城鄉居民住宅臺風洪水巨災財產損失險在上海保險交易所掛牌銷售，此保險承保被保險人的臺風、洪水及其次生災害風險，并在符合賠付條件時提供損失賠償。云南、廣東、浙江等地也先后建立了有關自然災害、民生保障的巨災保險試點，國內巨災保險制度建設形勢向好。

2021 年9 月，中國銀保監會發布《關于境內保險公司在香港市場發行巨災債券有關事項的通知》（以下簡稱《通知》），這是我國保險監管部門將巨災風險與資本市場融合的重大嘗試。內地保險公司首次被允許發行巨災債券，以彌補地震等自然災害的損失。《通知》中指出，發生臺風、洪水和突發衛生事件時，內地保險公司可在遵守有關法律法規、強化對金融工具信用風險和流動性風險的內部監控、確保巨災債券在二級市場流通合法合規的基礎上，通過香港第三方保險公司發行巨災債券。2021 年10 月，由中國再保險集團推出的募集金額3000 萬美元的巨災債券在香港成功發行，用于對沖內地尤其是珠三角地區的臺風巨災風險。珠三角大都市圈是我國最容易發生臺風和暴雨災害的地區之一，良好而有效的巨災風險管理對該地區的發展至關重要。

自我國建立巨災保險制度以來，巨災保險已為減災救災、民生保障提供了有力支持。但相對于保險業發達國家中災害造成的近四成的直接經濟損失由保險賠付，我國巨災保險賠付的比例較低，不到10%。在汶川地震和非典疫情等災害中，我國保險業參與程度較低。河南省2021 年暴雨造成的洪水及次生災害造成909.81 億元的直接經濟損失，而其保險理賠額只有98.04 億元，僅占全部直接經濟損失的10.8%，其中65%又屬于車險理賠，僅有35%屬于人身、農業、家庭財產等損失賠款②資料來源：宋怡青.河南暴雨反思：巨災保險制度，不能再拖！[EB/OL] 光明網, 2021-08-01.。可見，商業保險在河南暴雨災害中發揮的保障作用有限，未能很好地補償災害帶來的經濟損失，廣大受災群眾迫切需要政府和保險業合力打造普及且有效的巨災保險制度，彌補商業保險損失補償的不足（許閑等，2017）。

（四）構建重大傳染病巨災保險制度有助于提升我國公共衛生治理能力

重大傳染病引起突發公共衛生事件，本質上屬于公共風險，政府作為公共事務管理者，應當提供相應的公共產品和手段來處理風險。與普通財產保險類似，巨災保險有準公共產品的弱競爭性和弱排他性特征，區別在其顯著的正外部性（何小偉，2011）。巨災發生后政府的財政補償降低了全社會的福利預期，巨災保險補償了災區的經濟損失，也降低了未受災地區的負面影響，提升了社會整體福利。因此，利用保險對重大傳染病風險進行分散符合公共管理和社會效益需要。

“十四五”規劃明確提出，要完善國家應急管理體系，發展巨災保險，提高防災、減災、抗災、救災能力。目前，國內缺少將重大傳染病疫情列入巨災保險承保范圍的實例，但重大傳染病疫情帶來的負面影響不亞于破壞性地震、大洪水等自然災害，需要有關各方把其作為巨災風險來應對，通過巨災保險的救助和賠付功能，助力重大傳染病疫情的防治和減損工作。除政府的救災基金和財政資金，商業保險公司目前的各類人身、財產保險的保險密度和保障程度有限，商業保險在疫情中的保障地位不突出。在未來，全球氣候變化加劇、一些國家蓄意謀劃的“病毒戰”“生物戰”等，都可能使我國面臨很多突發公共衛生事件。如無針對重大傳染病疫情的巨災保險制度，將無法及時分散風險、補償損失、減輕政府財政負擔。政府部門和有關各方需要盡快借鑒國內外經驗，建立高效常態化的重大傳染病巨災保險制度，在突發疫情時快速籌集資金，組織開展疫情防控工作，彌補人民生命財產損失，推動中小企業復工復產，維持經濟穩定運行，盡可能降低重大傳染病疫情的不利影響。

三、構建重大傳染病巨災保險制度的現實困難

因重大傳染病風險既有與其他巨災風險相同的不可保風險特征，也有區別于其他巨災風險的不可保特點，政府和保險公司在建立巨災保險制度時，面臨諸多現實難題。

（一）重大傳染病風險的可保性很低

一是風險難以被單獨集中承保和分散。標的損失頻率和損失程度因風險不同而異，無大量同質化重大傳染病風險，會導致標的損失的期望難以計算，保險公司承保巨災風險可能導致其償付能力不穩定。另外，傳染病風險造成保險標的損失不具有隨機性和獨立性，而是在政府強力干預下具有一定必然性和系統性（許榮等，2020）。在衍生風險如營業中斷風險、事件取消風險等可預見情況下，各類次生風險之間具有緊密相關性，導致商業保險公司無法運用大數定律來進行保險定價，也無法設計有效分散傳染病風險的商業保險。

二是重大傳染病風險發生頻率低。與大地震、大洪水、超強臺風一樣，重大傳染病疫情發生間隔一般較長。從供給角度看，保險公司很難為一個發生頻率很低的風險提供定價合理的保險產品；從需求角度來看，保險消費者的僥幸心理會導致其忽視風險，對此類保險投保的意愿較低，即使投保了巨災保險，當保險標的長時間未遭受損失，投保人也可能要求退保或者降低保費，這給保險公司可持續承保該巨災風險帶來了很大困難。

三是重大傳染病所致損失巨大。從風險管理角度來看，頻率低且損失大的風險不宜使用保險手段來分散風險。對商業保險公司來說，如果沒有足夠的保費和投保規模，承保此類風險后一旦面臨大額賠付，將對其償付能力造成重大影響，單一保險公司甚至根本無法承擔如此規模的賠付，因此商業保險公司在沒有財政支持時承保重大傳染病保險的意愿很低。另外，傳染病風險會帶來隱蔽和未知的間接損失，長期持續對未知風險進行分散，對保險公司的經濟核算也不利。

四是重大傳染病持續時間長。大多數自然和人為災害在突然暴發后快速消失，影響范圍和時間有限，而傳染病風險具有顯著的長尾性，其系統性影響波及全球，引發大量尾部風險，疫情本身造成的災害及其次生災害持續時間可能會超出保險期限，保險公司不易對一次風險事故進行頭尾界定。且傳染病疫情風險難以完全客觀理性地控制，其不僅受到病毒自身變異影響，也受各國的防疫政策、疫苗注射水平和國際政治博弈的影響。因此，從商業角度出發，很難對重大傳染病風險進行精算模型分析和定價（Dong 和Wong，1996）。

（二）政府部門在防控重大傳染病風險時面臨許多現實難題

一是重大傳染病風險具有很強的地域性。雖然重大傳染病可能在不同地區之間相互傳染，但重大傳染病風險的發生概率具有明顯的地域性特點。例如，2002 年的非典主要發生在廣東，2020 年新冠肺炎疫情對湖北的影響最為嚴重。重大傳染病風險發生的區域、損害范圍集中會導致當地巨災保險制度十分脆弱，一次大規模的巨災就可能使其毀于一旦，最后還是由政府財政來兜底。

二是政府財政兜底能力取決于當地經濟發展水平。重大傳染病風險由于高級別的巨災風險分散協調制度缺失，某地的巨災風險無法在全國范圍內分散，除了中央財政轉移外，通常地方財政要承擔巨災的大部分損失。例如，2020 年的新冠肺炎疫情對湖北省的產業經濟造成了重大打擊，嚴重程度超過其他省份。重大傳染病造成的間接損失遠大于直接損失，疫情造成的大規模停工、停學、停產給當地帶來的經濟損失遠超因醫療救治、醫療設備等帶來的成本。因此，對于地方財政實力不同的省份，巨災保險制度的風險分散效果不同，政府試點各類巨災保險的積極性差異很大。

三是政府介入巨災保險具有必要性和有限性。必要性體現在，巨災風險會導致大規模損失，對公眾產生巨大影響，政府作為公共事務管理者必須對其進行風險管理。如依賴市場自主分散，保險公司從經濟核算角度出發不會經營此類無利潤甚至虧損的巨災風險。政府介入對保險公司商業化經營進行規范，并提供優惠和兜底政策，與其共同構建巨災保險制度。有限性體現在，保險作為分擔風險的社會互助制度，政府財政補貼相當于將少部分人的損失轉移到全社會成員身上，這與保險本義相悖，也會在巨災風險承擔上造成“公地悲劇”。因此，市場在巨災保險經營中仍有重要地位，政府應當有限介入巨災保險。

四是重大傳染病風險具有漸進性和隱蔽性。從發現病毒到形成傳染病疫情，通常需要幾周甚至幾個月時間。在傳染病未發生大規模傳播時，有關部門就需要加強對此類風險的預測和分析，來制定科學有效的防控措施，降低傳染病流行的可能性。首先對影響傳染病發生和流行的自然因素和社會因素進行分析；然后對傳染病發生期間的疫情變化和發展趨勢進行預判；最后對因疫情造成的直接和間接經濟損失、社會影響進行全面評估。因傳染病風險具有漸進性和隱蔽性，有關部門很容易產生逃避和僥幸心理，未及時采取上述系統性評估手段進行風險分析，對疫情傳播速度和造成損失的估測產生偏差，采取的補救措施不到位，進而無法為未來的風險防控提供經驗參考。

四、重大傳染病巨災保險制度的國際經驗

世界銀行等國際組織和部分保險業發達國家已經能夠較為成熟地運用保險制度來有效管控重大傳染病巨災風險。在世界衛生組織建立PHEIC 機制，為定義重大傳染病風險提供了明確的參考標準后，許多國際組織和國家也在積極地探索重大傳染病風險的分散機制。我國各地的巨災保險制度多處在試點階段，運營模式尚不成熟，各地巨災保險制度試點幾乎沒有覆蓋傳染病風險。因此，需要學習借鑒國外有關巨災保險運營制度和重大傳染病風險分散的先進經驗，推動具有中國特色的重大傳染病巨災保險制度的構建。

（一）世界銀行：流行病應急融資基金

流行病應急融資基金（Pandemic Emergency Financing Facility， PEF）是一個將保險和資本市場聯結的融資機制創新，由世界銀行、世界衛生組織以及其他發展伙伴協作開發。PEF通過保險和現金兩個窗口提供融資資金，向受疫情影響的國家政府、多邊機構提供必要的快速融資，以防范其更大規模流行；并通過利用保險、債券和其他金融工具等資源，推動建立一個覆蓋全球的大流行病保險市場。PEF 成立的初始期限為3 年（2017 年7 月至2020 年6月），因新冠肺炎疫情的持續，PEF 延長了其工作期限。

在初始期限內，PEF 保險窗口和現金窗口的資金由捐助方提供，參與PEF 的各方無需繳納費用。保險窗口內事先確定了可能導致大規模流行的一組疾病病原體作為標的，包括流行性流感病毒、冠狀病毒、絲狀病毒、克里米亞—剛果出血熱等。當發生承保范圍內的傳染病大規模流行時，保險窗口釋放資金。現金窗口對不符合保險窗口資金釋放條件的和超出保險窗口償付能力的資金需求進行補充。釋放的PEF 資金可用于支付疫情爆發期間產生的有關費用，包括但不限于人工、藥品、醫療設備、物流、方艙醫院、通信等。

保險窗口和現金窗口釋放資金的激活標準不同。保險窗口激活標準為指數型，具體參數有疫情規模、擴散速度和增長幅度。當疫情參數（基于世界衛生組織公布數據）達到一定標準時，保險窗口的資金會自動激活。現金窗口針對不同病原體制定基于病例數的指數閾值，提供比保險窗口更靈活的激活閾值。病原體引起的疫情達到閾值后將被提交給世界衛生組織的專家進行技術評估，以確定該疫情是否具備獲得現金窗口資金支持的資格。

PEF 保險窗口在初始3 年工作期限內，為所有符合條件的疫情提供最高4.25 億美元的資金支持。但每種病原體引起的疫情有既定的最高支付限額，即流行性感冒2.75 億美元、絲狀病毒1.5 億美元、冠狀病毒1.9583 億美元、其他7500 萬美元。除流行性感冒疫情的支付是一次性的之外，其他疫情的支付將采用分層支付方式。在疫情的不同指數階段，受影響的國家和地區將獲得不同百分比最大支付限額的資金，具體取決于該國人口數、非死亡病例數等。PEF 現金窗口的資金支付能力為5000 萬美元，窗口資金池非恒定，可隨捐助方的捐款而擴大，也會隨資金釋放而減少。

PEF 資金只在危機時期提供給受疫情影響的國家，未受到疫情影響的國家不能獲得資金支持。雖然傳染病的預防準備工作符合最佳利益要求，但疫情大規模暴發需要政府在短時間內調動大量資源處置，而遭遇疫情的低收入國家因財政狀況不良、衛生系統較弱，無法較好應對疫情。因此，PEF 更注重將資金投資于緊迫需要幫助的發展中國家和低收入國家。

（二）美國：政府主導和財政補貼

為彌補未來傳染病大流行給保險業造成的損失，2020 年5 月美國眾議院金融服務委員會提出了《2020 年大流行病風險保險法》草案（Pandemic Risk Insurance Act，以下簡稱PRIA）③截至本文成稿之日（2022 年5 月），《2020 年大流行病風險保險法》仍處于美國國會討論環節。。這項法案參考《恐怖主義風險保險法》和《恐怖主義風險保險計劃》來制定流行病風險分散機制。法案通過設立政府主導的重大傳染病再保險計劃，為參與傳染病風險分攤的保險公司提供再保險，以促進保險公司積極主動地設計和提供與重大傳染病風險相關的保險產品（Moffitt 和Ziliak，2020） 。政府通過收取保險公司的保費建立保險基金，保障保險行業能在發生大流行病疫情時，繼續提供價格適當的營業中斷保險和事件取消保險。

PRIA 的具體目標是賠付未來流行病爆發或突發公共衛生事件導致的營業中斷損失，由保險公司向市場提供營業中斷保險，并由政府財政和政府資助的再保險來支持保險公司。PRIA授權有關部門建立一項流行病風險再保險計劃，當大規模流行病疫情或突發公共衛生事件造成保險公司的損失達到2.5 億美元時，這項計劃將被觸發。政府將為保險公司賠償超過免賠額的保險損失，每個參與計劃的保險公司的免賠額是上一年度直接賺取保費總額的5%。該計劃設計了最高7500 億美元的賠付資金池，保險行業的風險自留額為2500 億美元，聯邦政府保險基金將承擔超過免賠額的5000 億美元損失，超過上限后的賠償將由國家財政部門按比例再次分配。與其他自然災害風險不同的是，PRIA 項下的風險不被允許轉移到私人市場中，包括不允許在私人市場中轉、分保或者使用保險掛鉤證券工具等。PRIA 對傳染病風險預期的可保性實際上是可再保性。這表明，如果以合理方式構建分保機制來保障前端保險產品，那么傳染病風險就會變得更加可保。

在20 世紀90 年代，為應對地震和颶風災害，美國加利福尼亞州和佛羅里達州在緊急情況下通過建立強制承保協會（Involuntary Underwriting Association）干預了州內無自愿承保巨災風險的保險市場。州內所有財產保險公司必須參加協會，各公司選舉產生協會董事會并受州政府部門的監管。協會功能類似保險公司，收取保險費，購買再保險，并支付索賠。如果協會破產，參與公司將繳納基于每個公司的市場份額的攤款以彌補赤字。但強制承保協會有三個缺點，致其無法成為巨災保險的長期解決方案：一是參與是非自愿的，參與公司認為強制組成的協會并非長期穩定結構；二是協會破產清算方法刺激現有公司設法減小市場份額，阻礙了保險市場健康發展；三是協會阻礙了市場環境下費率厘定和理賠模式的發展；四是公司繳納攤款方面存在法律和財務方面的問題。

此后，美國各州在非緊急狀態下推出了綜合州立計劃（Integrated Stated Plans），試圖優化純市場或強制保險存在的承保問題：一是巨災資金池中的累積資金投資收益將被免除聯邦稅；二是保險公司的總承保額和單個公司承保額將設定固定上限；三是將其部分收入用于購買再保險。但目前政府的方案未能解決資本充足率不足問題，也無法保證巨災保險基金的專門用途。計劃資金被挪用后，剩余資金池將不足以承擔重大災難可能造成的損失。如果計劃發生重大虧損，納稅人將是資金補償的最終來源。美國聯邦政府組織全國范圍內的巨災保險，試圖發揮國家在處理多種類綜合巨災風險上的潛力。災區投保人希望國家保險為基于聯邦財政補貼的非繳費型制度，但這遭到了低風險州居民的抵制，使得美國難以推行全國性巨災保險制度。

（三）其他國家：政府推動、政企聯動和商業保險公司推動三種模式

重大傳染病風險超出保險公司單獨承保能力，在爆發重大疫情時，保險公司首先采取將其剔除出可保范圍的方法來避免損失。面對日益頻繁的巨災風險，在建立合理的風險分散機制研究中，國際上形成了三種主流的政府參與模式：政府推動、政企聯動和商業保險公司推動。商業保險公司推動模式的案例很少，而前兩種模式的界限并不明顯。但無論何種模式，巨災保險制度都離不開政府的背書。

第一，在政府推動并參與兜底的分保方案中，政府責任有以下兩種承擔方式。一是有限責任承擔方式，即政府在建立巨災基金時事先和保險公司約定免賠額和賠償限額，風險等級較低的小型傳染病風險由保險公司自擔，較大規模的傳染病風險由再保險和資本市場承擔，特別重大的傳染病風險由政府建立的保險基金和財政收入兜底。此模式在美國的《恐怖主義風險保險法案》和日本的地震巨災保險中使用，政府主要為承保公司提供計劃內全覆蓋的再保險機制，缺點是在發生極端情況時部分保險公司無法獲得再保險保障。二是無限責任承擔方式，即政府對巨災風險全部承擔，此模式被應用于許多國家的自然災害巨災保險制度，體現政府對民生的托底保障作用，缺點是政府財政面臨潛在挑戰。例如美國的洪水保險計劃，通過強制投保使得處在洪水高風險的房屋全部參與到計劃中，收取的保費由負責該計劃的政府部門管理，保險公司只負責分銷而不管賠償。

新冠肺炎疫情爆發后，許多國家借鑒以往經驗設計出了各具特色的傳染病疫情保險。例如在英國，當影視行業受到疫情的嚴重影響時，政府承保因重大傳染病疫情造成的影視制作損失，包括攝制時間延長、中斷等損失，每一個影視項目的賠付限額為500 萬英鎊。該計劃由英國政府建立的5 億英鎊保險基金全額承保，保險公司只負責與投保人簽訂保單并提供說明，這是英國分攤重大傳染病疫情造成特定行業損失的重要嘗試。柬埔寨政府為減輕新冠肺炎疫情對國家支柱產業旅游業的影響，與多家保險公司合作開發了一項針對外國游客的新冠肺炎保險。如果外國游客在柬埔寨感染了新冠肺炎，每個被保險人可以在政府指定的醫療機構，享受最高限額為5 萬美元的醫療費用補償。這是柬埔寨政府為保障其支柱行業旅游業，針對外國游客推出的一項涉及重大傳染病但承保責任范圍較小的保險產品。英國和柬埔寨根據自身需要，建立了由政府主導、企業配合即政府推動的共保方案，減少了特定行業因新冠肺炎疫情帶來的負面影響。其共同特點是保險責任范圍有限，只承保小范圍的保險標的，且需要一定的政府政策支持。這類保險在特定領域的風險分散效果較好，但難以全面分散重大疫情造成的大范圍損失。

第二，在政府、國際組織和企業聯合建立的重大傳染病風險分散模式中，企業通常采用共保體形式并且尋求政府支持（初苗苗和黨予彤，2021），例如，歐洲商會、保險公司合作建立的巨災保險共保體，土耳其建立的國家巨災保險共同體。政企共同推動設計風險模型和分散機制，建立保險基金，開展巨災的預防和控制工作；相關保險的營銷和損失評估委托給保險中介企業負責，目的是擴大風險分散圈，建立大范圍的傳染病風險共保體。

（四）對我國的啟示

重大傳染病巨災保險制度構建重點在于，承保前政府如何發揮作用增加商業保險市場中不可保風險的可保性，承保后經營部門如何擴充資金池，增強保險制度在極端條件下的抗風險能力。從美國的經驗來看，政府強制承保不可持續，完全補貼也難以推行，較為成功的實踐是政府為承保公司提供充足再保險保障。從世界銀行的經驗來看，初步建立了保險基金后，擴充資金池的手段是利用債券進行融資。我國建立巨災保險制度可參考上述實踐經驗。

1.有效發揮政府的牽頭和兜底作用

在美國巨災保險實踐中，若干因素削弱了保險公司獨自承保巨災保險的能力（Jaffee 和Russell，1997）。一是會計準則禁止保險公司將分配后累積盈余作為損失專用準備金。二是再保險市場的規模有限，保險公司只能對沖小部分風險。盡管有新資本流入，但與災難性風險的規模相比仍顯不足。三是監管部門基于預設的不公平性限制保險公司厘定更高費率，且投保人對巨災事件的僥幸心理導致其對高費率持懷疑態度。美國聯邦政府通過各種救災項目，如小企業貸款和特別國會撥款提供巨災保險。從人道主義角度看，這些項目是可取的，但從風險管理視角看并不理想。這是由于投保人無需為預期內的聯邦政府補貼措施支付保費，投保人積極規避風險的意愿下降；同時緊急情況下政府機構無法以市場化效率來驗證理賠的有效性，從而導致市場欺詐和浪費。

我國目前無重大傳染病巨災保險，但現有巨災保險試點和國外巨災風險分散模式有相似之處。我國地方巨災保險的保費基本來源于地方各級政府財政，《建立城鄉居民住宅地震巨災保險制度實施方案》指出，我國發展巨災保險規劃的基礎思路和實施方案的原則是，堅持“政府推動、市場運作、保障民生”。完全由商業保險公司運營的市場巨災保險基本無法經營，完全依靠政府財政的巨災保險缺乏效率，容易引發“公地悲劇”。因此，政府有關部門和保險公司需通力合作，將傳染病巨災風險作為可保風險納入巨災保險制度。

2.充分利用資本市場分散重大傳染病風險

資本市場工具核心作用在于幫助保險公司解決保費規模與巨災損失之間不匹配這一根本問題。由于災難預測的準確性有限，定損缺乏穩定性經驗，任何基于平均近期損失的費率厘定政策缺少依據。如無資本市場，保險公司無法快速積累保險基金。資本市場工具無法減少災難造成的實際預期損失，但能增強資金跨期多元化程度，從而降低保費負擔。一些分保工具允許保險公司直接轉移風險；其他如債券、期貨等工具，保險公司自留風險，但創造了更便捷的資金跨期流動，擴大了潛在資本的來源。以債券為例，其作用在于向保險公司提供承諾資本以應對巨災。債券利息作為保險公司的業務費用，利率變動可影響費率設置。保險公司利用資本市場分離巨災保險中的資本與風險預期，能以市場公允價值衡量保險費率厘定的合理性，避免因非精算巨災風險導致費率的偏差。世界銀行將巨災債券引入流行病應急融資基金，不僅擴充了基金的資金池，也將巨災風險分散到資本市場，擴大了基金覆蓋范圍、降低了熔斷風險。2021 年，內地已有保險公司依照政策在香港發行了巨災債券，利用二級市場進行風險分散。由于規模較小，資本市場分散巨災風險的作用尚未完全發揮。

3.設計多元化的重大傳染病巨災保險產品

英國、柬埔寨等國家設計的有關新冠肺炎疫情的保險，具有顯著的特殊性和行業針對性。英國針對重要行業影視業的經營風險，有效提升了影視業在新冠肺炎疫情下的抗風險能力。柬埔寨的保險產品則針對支柱行業旅游業，目的是恢復柬埔寨旅游對國外游客的吸引力。現階段我國已有針對中小微企業的營業中斷保險和事件取消保險，但就實際保障和體驗而言，風險分散的有效性和針對性不足，我國傳染病巨災保險產品在此方面亟待創新。

五、構建我國重大傳染病巨災保險制度的政策建議

（一）在政府主導下推動建立重大傳染病保險基金

投保人投保巨災保險的意愿較弱，因此巨災保險基金池建立難度較大。可考慮采用強制或半強制方法，比如將參與巨災保險列入地方性法規中，由地方政府和保險公司協同設計符合當地特點的巨災保險制度，提高居民參與巨災保險的比例。當自愿投保的人數達到一定比例后，可適當降低投保的強制性要求。此外，有關部門應推動建立傳染病信息共享平臺，將衛健委、醫院、保險公司等機構獲取的傳染病風險數據上傳至數據庫中，通過建模對全國性和區域性的流行病風險進行定性分析和優先排序。利用數據庫建立疫情風險預測模型，對不同類型疫情的發生頻率和損失金額分布進行分析，合理推斷疫情未來發展趨勢。通過整合理賠大數據并導入模型，為保險公司科學計算保險費和發展巨災超額損失再保險提供數據參考。

（二）鼓勵保險資金投向傳染病防控的損前、損后目標

損前目標重在預防，損后目標重在控制。保險行業發揮其資金融通、社會管理和分散風險的職能，需要政府幫助保險企業突破重大傳染病風險的不可保性，對保險資金進行引導，參與保險資金的融資，降低重大傳染病保險的經營成本，提升其運作效率。我國重大傳染病風險管理資金來自政府財政，政府管控重大傳染病風險的地位不可取代。國際保險行業的新保險業務中也將重大傳染病風險列為除外責任，從而把風險的分散責任轉嫁給政府。但單一依賴途徑不是長期風險分散的最優選擇，長期風險分散需要相關部門和企業協作。這是因為，損前的長期監控預防，包括對專業醫護人員的培訓和醫療設施的配備，需要大量資金；損后的疫情管控會產生停工停產、樣本檢測、隔離費用等成本。地方財政不能長期穩定地覆蓋損前和損后的各項支出。所以，需要充分發揮保險資金大額、長期穩定的優點，利用市場化、金融化資源和手段來分散風險。

（三）強化宣傳引導，對重大傳染病巨災保險給予財政支持

重大傳染病作為一種低頻巨災風險，投保人往往對其抱有僥幸心理。公共物品是巨災保險的固有屬性，政府的參與才能讓其經營更具效率。同時，大多數人對傳染病保險的認知還停留在健康保險層面，對未造成自身實際損失的巨災缺乏關注。因此，有關部門應加大對預防重大傳染病重要性的宣傳（唐金成和李瑩瑩，2022），強調重大傳染病巨災保險對個人健康和社會穩定的重要意義，使居民對巨災保險的性質和作用有充分了解，提升其主動投保意識。同時，給予經營該類保險的公司一定財政補貼和稅收優惠政策，提高其經營重大傳染病巨災保險的積極性。

（四）推動保險公司建立重大傳染病風險共保體

重大傳染病風險的顯著特點為概率低、損失大、持續時間長、具有強系統相關性，其導致的大面積停工停產使得產業鏈中斷，風險傳遞至資本市場，引發保險公司承保和保險投資雙重風險。因此，需要在監管部門或行業協會的引導推動下，由保險公司建立風險共保體，對重大傳染病進行聯合承保。通過尋求政府的財政兜底，使風險共保體與政府的資源稟賦結合，有效調節共保體內的資源分配，讓傳染病風險在共保體內合理分攤，增加巨災保險制度的承壓能力，使得更大范圍、更多數量的風險被轉移，最終達到增加保險保障范圍、降低風險損失的目的。保險公司加入共保體后，能在較小的風險敞口中熟悉風險特征及處理風險的手段，可以相對獨立地運營傳染病巨災保險，并積累相關經驗（初苗苗和黨予彤，2021）。保險公司有機會將更多資源投放在設計個性化、針對性強的保險產品上，更好地發揮傳染病巨災保險分散風險的效果。

（五）有效利用資本市場進行重大傳染病巨災風險分散

由保險公司作為巨災債券的發起人向資本市場募集資金，保險公司根據特定巨災風險的敞口和分布，結合自身償付能力發行巨災債券，以高效地分散重大傳染病風險。通過二級市場公開發行基于巨災保險保單的資產證券化產品，對巨災保險產品賦予資本市場上的公允價值，使得市場上的充足資金參與巨災風險分散，擴大巨災保險資金池；也能夠降低保險公司的信息不對稱性，使得巨災風險分散的效率更高、成本更低。我國已發行的巨災債券中沒有覆蓋重大傳染病巨災風險損失，但利用巨災債券等金融工具使資本市場在傳染病巨災保險制度中發揮積極作用，有助于推動制度創新，拓寬巨災保險資金池，增強極端風險抵御能力，輔助保險公司提升承保能力、強化承保意愿，最后結合保險公司專業性，擴大巨災保險保障范圍。