發揮多黨合作制度優勢 提升多黨合作制度效能研究

鄧 凌

政黨制度是隨著政黨的產生、政黨政治的發展而逐漸形成的，它作為政黨進行政治活動的方式和狀態，已經成為現代國家制度的重要組成部分。政黨制度效能釋放是關系國家政局穩定、決策科學民主的重大問題。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度作為我國一項基本政治制度，深嵌于國家和社會運行之中，與社會主義民主政治和國家治理具有天然的聯系。從70 多年多黨合作制度的運行來看，它反映了人民當家作主的社會主義民主本質，在國家不同發展階段發揮了強大的社會整合、有序的政治參與、深刻的利益協調等功能作用。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視多黨合作，強調不忘多黨合作建立之初心，堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路，把我國社會主義政黨制度堅持好、發展好、完善好。當前，在國家治理現代化的大背景下，深入研究中國政治實踐中多黨合作制度的優勢及效能，有利于堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，完善制度保障，更好地將制度優勢轉化為治理效能，具有重要理論和實踐意義。

一、國家治理語境下的多黨合作制度效能

多黨合作制度與國家治理體系和治理能力現代化的內在要求高度契合，具有共同的價值目標，體現出鮮明的時代特征和顯著的政治優勢。多黨合作制度效能的高低直接影響國家治理現代化進程。

（一）多黨合作制度與國家治理現代化內在契合

實現國家治理體系和治理能力現代化是中國共產黨基于中國特色社會主義的歷史發展和現代國家治理的時代特征而作出的正確判斷。

隨著世情國情發生深刻變化，我國經濟發展進入新常態，社會訴求呈現多元化特征,社會治理難度進一步加大，國家治理領域面臨多重挑戰。在制度體系的層面，國家治理體系和治理能力現代化要求構建成熟的組織體系和制度機制，擴大制度容量，主動地促進經濟發展與社會創新，應對各種危機。在社會整合的層面，國家治理體系和治理能力現代化需要重視和整合各方面社會力量。在公民政治參與的層面，國家治理體系和治理能力現代化也要求把多元利益主體、多元利益訴求納入制度化政治參與的軌道。多黨合作制度的政治組織結構、政治動員功能和制度運行理念與國家治理現代化的目標價值、內在要求高度契合，具有顯著的力量優勢、方法優勢、制度優勢、組織優勢。從所處方位來看，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國一項基本政治制度，多黨合作制度是中國特色政治制度體系的重要組成部分，其政治結構的實質是多元社會結構下兼顧廣泛性與代表性的政治共同體。從價值理念來看，多黨合作制度是以保障人民當家作主、發揚社會主義民主為邏輯起點和價值指向，以民主和協商的方式“解決人民要解決的問題”，實現人民群眾的根本利益。從功能優勢來看，多黨合作制度以政治共識為基礎，在多黨合作的政治實踐中充分體現了多元合作參與、多向互動協商的治理理念，可以實現有序、廣泛的政治參與和利益表達，從而推進國家經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設，促進國家治理體系和治理能力現代化。

（二）多黨合作制度效能的內涵與結構

中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是以合作和協商為基本方式，體現人民當家作主的社會主義民主政治本質的政黨制度。發揮多黨合作制度優勢，提升多黨合作制度效能，將制度政治優勢轉化為治理效能，是多黨合作制度建設和推進國家治理能力現代化的重要內容。

制度效能可以理解為制度在落實和執行過程中發揮作用的程度及其產生的效率、效益、效果的綜合體現。[1]根據政黨制度和制度效能的界定，政黨制度效能是指對政黨制度在特定政治環境中運行所體現出來的實際效率、效果和效益的衡量，反映的是政黨制度的預期價值和功能的實現程度。其結構應包括兩個層面：一是政黨制度的內部結構，即政黨與政黨之間的關系結構。其要素包括政治主體、黨際關系模式、具體制度安排（專項制度）、制度運行機制；二是政黨制度的外部結構，即在整個制度環境中政黨與代議機關、政黨與政府、政黨與社會的關系結構。[2]

二、政治過程中的多黨合作制度效能考察

考察多黨合作制度效能，需要將靜態的政黨制度結構和動態的政治實踐相結合，構建一個科學有效的評價體系。基于前期研究，筆者結合政黨制度效能相關理論框架，確定主要由制度結構效能、制度機制效能、制度政治效益三個維度構成多黨合作制度效能評價體系（如圖1）。

圖1 多黨合作制度效能評價體系

（一）關于多黨合作制度結構效能

多黨合作制度結構效能，主要涉及制度框架中的政治主體、黨際關系和制度安排三個方面。

首先，考察政治主體。政黨權力資源配置合理，不僅能降低政治成本，而且能最大限度地激發各政黨政治活動和政治行為的能動性。多黨合作制度是非競爭性的政黨制度，主體包括中國共產黨、八個民主黨派和無黨派人士。中國共產黨執掌國家政權，是社會主義事業的領導核心，各民主黨派、無黨派人士則通過“一個參加、三個參與”實現參政，從而形成“核心一元與結構多元”的政治模式和權力資源配置方式。這種政治結構為社會精英和廣大人民群眾提供了更廣闊的政治參與空間和更豐富的利益表達渠道。從制度成本來考量，多黨合作制度有效避免了政黨傾軋、政治內耗，有利于集中力量辦大事。但需要警惕兩個問題，一是能力不足問題。領導14 億多人的社會主義大國，中國共產黨既要政治過硬，也要本領高強。[3]同時，參政黨也要具有與其政治地位相匹配的政治能力和履職本領。二是活力不足問題。由于政黨政治生活中定位不同，部分黨派成員的政治參與意識不強，導致活力不足。

其次，考察黨際關系樣態。執政黨與參政黨的關系是多黨合作制度的核心關系，表現為“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”。習近平總書記用“中國共產黨的好參謀、好幫手、好同事”來表述民主黨派、無黨派人士與中國共產黨之間的合作關系，強調“有事多商量、有事好商量、有事會商量”。各民主黨派之間也形成了合作、協商、友好、互助的和諧關系。從而構成了一種總體和諧、有序互動的黨際關系，有力促進了國家社會政治穩定。

再次，考察多黨合作制度安排。制度安排是制度價值功能實現的邏輯支撐和具體制度設計，關鍵是看它是否與制度核心理念一致。從多黨合作制度實踐來看，構建了以政治協商、民主監督、參政議政為主的制度安排，并將人民政協作為制度實現的重要機構，將根本利益與具體利益、長遠利益與眼前利益結合，較好化解了社會多樣化、利益多元化等難題。

（二）關于多黨合作制度機制效能

運行良好的制度機制是實現政治制度價值、功能、目標的重要手段、方式和程序。[4]多黨合作制度效能的發揮有賴于具體制度的良性運轉，這是制度功能實現的重要保障和關鍵環節。多黨合作制度機制主要包括：政治協商機制、民主監督機制、參政議政機制、執行監督機制。

首先，考察政治協商機制。政治協商，是在中國共產黨領導下，中國共產黨同各民主黨派和各界代表人士圍繞黨和國家大政方針、經濟社會發展重要問題以及其他重要事項開展的協商。評價政治協商機制效能主要是考察協商機制能不能有效規范各協商主體，使其平等有序，妥善處理各類分歧矛盾、合力破解難題，達成政治共識。中國共產黨定期就將要提出的重大方針政策等與民主黨派和無黨派人士進行民主協商的機制已經得到很好落實，2022年6月中共中央發布了《中國共產黨政治協商工作條例》，這將更有力地保障政治協商的開展。但少數地區基層的政治協商還存在不規范和效力不夠的問題，仍有“四多四少”現象：一般性議題多，重要議題少；通報式協商多，征求意見式協商少；臨時性協商多，計劃性協商少；意見提得多，落實反饋少。

其次，考察民主監督機制。民主監督機制就是通過規定政黨民主監督的程序，保障民主黨派和無黨派人士提出意見、批評、建議，從而實現對監督對象的檢查、督促和糾正的制度規范。訪談調查中，大部分人表示“目前民主監督溝通聯系情況較好，機制比較健全”，但也有個別人認為“民主監督的反饋機制還不夠完善”。總體來看，民主監督的制度機制和程序逐漸規范化，民主監督專項工作開展較好，協商式監督融入了黨派職能履行的日常，特約監督員制度已經成為常態。

再次，考察參政議政機制。參政議政機制主要是對民主黨派和無黨派人士參政議政活動的組織協調、平臺渠道、程序等進行調節和規范。調研顯示，參政議政機制總體效能明顯高于政治協商機制和民主監督機制效能。絕大多數被訪談的黨外人士認為“參政議政平臺和渠道比較暢通”“程序比較規范”；也有部分黨員領導干部認為“參政議政的質量還不夠高”。

最后，還需要考察執行監督機制。多黨合作制度設計很科學，預期價值也很高，但在個別方面卻不盡如人意，重要原因之一就是制度是否能夠嚴格有效執行的問題。當制度執行不力時，就會變成“一紙空文”，嚴重影響政治活動的成效。制度要避免成為“一紙空文”，就需要完善的監督機制來促進執行，這就是多黨合作制度的執行監督機制。2015年中共中央頒布的《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》關于民主黨派相關工作的規定，是第一部對多黨合作制度安排作出嚴格規定的黨內法規。但在實踐中，監督制度執行的具體規范仍有待完善。45.7%的受訪者表示“不清楚有沒有執行監督機制”，20.3%的受訪者表示“不了解是否建立執行監督機制”，有民主黨派成員坦言，“目前多黨合作制度建設偏重于制度基本功能實現機制的完善，在制度執行監督，制度維護機制（如制度公開化機制、糾正機制、懲處機制等）和制度發展機制方面重視不夠”。

（三）關于多黨合作制度政治效益

多黨合作制度政治效益主要是看政黨制度對促進國家民主政治發展的貢獻，可從政權鞏固、政局穩定兩個維度進行考察評價。

首先，看多黨合作制度在政權鞏固上的政治效益。堅持多黨合作制度是由人民民主專政的國家政權性質決定的。我國是人民民主專政的社會主義國家。同這種國體相適應的政權組織形式是人民代表大會制度，同這種國體相適應的政黨制度是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。從訪談調查來看，絕大部分人認同“多黨合作制度安排確保了黨的領導和執政地位，有利于人民民主專政國家政權的鞏固，有利于擴大黨執政的社會基礎”。各民主黨派和無黨派人士在各級人大、政府、法院和檢察院等國家機關任職，完善與優化了國家機關的人員構成結構，并與中共領導干部合作共事，履行參政與監督職能，發揮了重要作用。絕大部分受訪民主黨派成員認為“多黨合作制度與人民代表大會制度是相輔相成、互為補充、互為支持的關系，黨外身份的人大代表也發揮著參政和監督的作用”。總體來看，多黨合作制度在鞏固政權上具有實效。

其次，看多黨合作制度在政局穩定上的政治效益。從訪談調查來看，在政黨制度結構上，多數人認同“我國政黨制度具有核心一元與結構多元的特點”；89.5%的人認為“我國的政黨制度既避免了一黨獨攬，也避免了多元競爭的政治內耗”；71.3%的人表示“多黨合作制度既保證了各政黨、各階層及其他社會群體充分表達利益訴求和有序政治參與，又保證了黨的領導核心地位和國家有效治理”；69.1%的人認為“多黨合作制度在我國政治生活中產生了強大的向心力和聚合力”；69.4%的人認可“多黨合作制度具有較強的政治穩定功能”。在政黨關系上，92.3%的人認同“中共同各民主黨派的黨際關系是一種新型的和諧的政黨關系”“降低了政治危機可能性，保證了政局穩定”。從社會整合看，63.1%的人認可“多黨合作制度可以凝聚共識”；72.6%的人認為“多黨合作制度可以進行較好的政治資源整合”；53.3%的人認為“多黨合作制度可以整合利益關系、調和利益矛盾”。但也有人表示“需要更加關注社會政治變化，積極應對和解決新問題、新矛盾”。總體上來看，我國政黨制度在穩定政局方面成效顯著。

（四）影響多黨合作制度效能的主要因素

多黨合作制度效能發揮總體較好，但也存在一些不足。影響多黨合作制度效能發揮的因素是多方面的，既有客觀原因又有主觀原因，既有制度理論研究的不足又有制度運行中的問題，既有政黨制度外部生態環境因素又有制度系統內部的不平衡。問題主要集中在以下三個方面。

首先，制度理論研究滯后。主要是制度的理論建構需要進一步完善，制度體系中的具體制度安排和制度執行，與新時代政黨社會政治活動的實際需要、政黨制度功能發揮的目標要求存在一定差距，影響了制度效能發揮。比如民主監督，既包括民主黨派對中國共產黨的民主監督，也包括中國共產黨對各民主黨派的民主監督。前者重在對黨委、黨員領導干部、重大決策部署等方面的監督，后者重在對民主黨派參政履職的情況及黨派成員政治活動情況進行監督。目前，關于這些方面的具體制度規范還不夠體系化，現實施行還存在困難和障礙。當前，多黨合作制度在諸多微觀方面的突破亟待加強理論研究。

其次，制度結構不完善導致制度運行受阻。多黨合作制度是多個具體制度安排而構成的制度體系，是一個有機系統。多黨合作制度建設需要進一步細化健全執行層面和社會政治實踐相契合的制度，即操作層面的實施細則和執行標準。另外，科學的制度需要有完整的機制系統，不僅要有制度基本功能實現機制，還要有制度維護機制和制度發展機制。

再次，政黨能力水平制約了制度效能發揮。多黨合作制度效能與制度框架內的政治主體——各政黨的能力密切相關。中國共產黨是執政黨，多黨合作效能高低直接取決于其執政能力和領導水平的高低。黨的十八大以來，中國共產黨自身建設不斷加強，但仍存在一定短板，執政能力和領導水平還有待進一步提高。另一方面，各民主黨派是參政黨，從訪談中各民主黨派的政治活動情況來看，其能力短板主要集中于政治協商、民主監督和解決自身問題等方面，這些短板也制約了制度效能的發揮。

三、發揮多黨合作制度優勢 提升制度效能的路徑建議

多黨合作制度在國家發展中舉足輕重，要充分發揮制度優勢，加強制度效能建設，實現政黨制度功能價值的最大化，將制度優勢有效轉化為治理效能。

（一）把穩新時代多黨合作制度發展的政治方向

把穩新時代多黨合作制度的正確發展方向，正確認識多黨合作制度的基本方位、價值內核、功能優勢和目標指向，這是制度效能建設的政治基石和基本前提。

首先，要始終同以習近平同志為核心的中共中央保持高度一致，切實把習近平新時代中國特色社會主義思想作為制度效能建設的指導思想和工作總綱，全面準確把握多黨合作制度的性質定位，確保多黨合作制度發展沿著中國特色社會主義道路不斷前進，有新氣象新提高新作為新面貌。

其次，要堅定不移地堅持和加強中國共產黨的領導，準確把握中國共產黨領導和民主黨派自覺自主自為的關系。中國共產黨的領導是政治領導，是在政治立場、政治方向、政治道路、政治原則上的領導。中國共產黨對待政治合作框架中的其他政黨，尊重民主黨派政治上的自由、組織上的獨立和法律地位的平等。民主黨派和無黨派人士在“政治上的自由”不是無條件的自由，是在堅持中國特色社會主義道路、堅持中國共產黨領導前提下，參政、協商、監督的政治活動自由。民主黨派是獨立政黨，有其自身的組織系統、管理系統和相應規章制度，在組織發展上具有組織獨立性，中國共產黨支持和幫助各民主黨派按照其自身的規章開展活動。必須堅持“長期共存、互相監督，肝膽相照、榮辱與共”的“十六字”方針，融洽黨際關系，要營造寬松穩定、團結和諧的平等氛圍，采取求同存異、體諒包容的態度，善于用商量的方式來堅持和加強黨的領導，寓領導于民主協商之中，寓領導于照顧同盟者利益之中，寓領導于教育引導之中，寓領導于廣交深交黨外朋友之中，尊重包容差異，找到最大公約數。

（二）在良性互動中提升政黨能力、形成整體合力

發揮多黨合作制度效能，既要依靠中國共產黨堅強領導和積極幫助支持，又要發揮各民主黨派和無黨派人士積極參政履職。政黨制度中的各政治主體要在良性互動中加強政黨能力建設、密切政治合作、履行好職責職能。

首先，中國共產黨要提升執政能力與領導水平[5]。一要加強自身建設，通過全面從嚴治黨解決政黨發展中所存在的問題，純潔隊伍，增強黨的領導能力。二要提升中國共產黨的社會影響力，增強其吸引力、感召力和凝聚力。三要切實履行領導職能。中共各級黨委、黨員領導干部要重視多黨合作制度，落實中共中央關于多黨合作的各項政策；尊重和維護參政黨的政黨主體地位；支持各民主黨派加強自身建設；推動建立政黨協商新平臺，通過民主協商凝聚共識、凝聚智慧、凝聚人心、凝聚力量；推動黨內監督與民主監督有效結合，發揮合力；加強聯誼交友；拓寬人才發現渠道，科學推薦培養、合理使用安排民主黨派人士，保證他們有位有職有權，從而激發他們在多黨合作制度中積極性、主動性和創新性。

其次，各民主黨派要提高參政能力和合作水平。一要錘煉政治品格，提高政治責任感和政治效能感。二要加強履職能力建設，不斷提高政治把握能力、參政議政能力、組織領導能力、合作共事能力和解決自身問題的能力。三要在履職盡責過程中，圍繞中心，找準切入點，積極發揮專長，講真話、諫諍言，建睿智之言、獻務實良策。

（三）加強理論創新，完善制度保障

多黨合作制度效能建設重在制度建設，關鍵是要形成完整的制度程序和參與實踐，要構建起制度頂層設計之下完備的制度支撐體系，提高制度科學化水平。這個制度支撐體系既包括政黨制度的專項制度，也包括政黨制度系統本身的具體運行制度機制。

首先，加強多黨合作制度的理論創新和實踐探索。多黨合作制度不僅是政治學研究的內容，也應有跨學科的研究思路，創造性地從制度學、社會學、經濟學等不同學科視角結合制度實踐來研究制度問題和制度障礙，吸納整合各方面研究力量、梳理提煉地方實踐經驗，探討提升制度效能的新途徑。

其次，著眼于制度體系結構不完善的突出問題，著力構建多黨合作制度的“全鏈條”執行系統，解決制度執行的規范化、程序化問題。即從制度執行本身的角度，形成激勵機制、約束機制、監督機制、知情明政機制、協調溝通機制、反饋機制、控制機制、評價機制和問責查處機制的連續完整的制度體系。

再次，著眼于補齊短板，著力解決專項制度的不足，縮短“應然”與“實然”之間的差距。重點規范政治協商、民主監督、參政議政的“步驟化”問題，從而有制可依、有規可守、有序可循。

另外，還要加強新時代人民政協工作，尤其要為民主黨派作用發揮提供機會和平臺。要注意多黨合作制度與中國國情的“相適應”是動態過程而不是靜態狀態，需要不斷提升制度的應變能力，擴大彈性空間，增強制度活力。

中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度與國家治理體系和治理能力現代化具有天然的聯系。客觀評價多黨合作制度效能，進一步發揮多黨合作制度優勢，加強制度效能建設，把握重點環節和關鍵方面，更好彰顯多黨合作制度的政治效益、社會效益和經濟效益，是有力推進“中國之治”的應有之義和重要舉措。

附 錄：

1.訪談調查

采用開放式訪談調查，主要對象是中共黨員、民主黨派、無黨派人士和一般群眾。由于重慶本身就是我國多黨合作制度孕育之地，民主革命時期，有五個民主黨派在此建立或長期活動，目前八個民主黨派市委會齊全，因此，小范圍深度訪談的地域范圍限定在重慶。按照研究目的，參加訪談的人員結構（見表1），年齡主要集中在35歲至60 歲之間，且在政治框架內有一定合作共事經歷（除一般群眾外）。訪談一般群眾的目的在于了解多黨合作框架外的社會成員對我國政黨制度的認知和評價。根據相關文獻，初步設計了以下問題，以期通過訪談梳理政黨制度效能評價的關鍵維度。

表1 訪談對象情況表

訪談問題主要包括：①您如何看待當前我國政黨制度？②您認為我國政黨制度的效能發揮得怎樣？③您如何看待我國政黨制度中的黨際關系？④您認為民主黨派、無黨派人士應該在我國政治生活中發揮怎樣作用？如何發揮作用？⑤您如何看待我國多黨合作制度的制度安排？⑥您如何看待我國多黨合作制度機制？⑦你認為提升我國多黨合作的制度效能應從哪些方面著手？

2.專家評定

邀請中共領導干部（分管統戰工作或黨派工作的負責人）、民主黨派（專職副主委或秘書長）、無黨派代表人士對訪談結果進行分析評定，確定評價中國新型政黨制度效能的主要因子和指標。

專家評議后認為，評價政黨制度效能應對靜態的制度結構功能和動態的政治過程綜合考慮，從制度結構效能、制度機制效能、制度政治效益三個維度進行評價。制度結構效能，即考察當前政黨制度的規定性制度構成要素能否或在多大程度上能實現政黨制度設計所期望的政治目標。制度機制效能，即考察政黨制度機制運行的效率和效果，包括評價制度機制的完備性、程序性，專項制度或具體機制運行情況等。制度政治效益，即考察政黨制度對促進國家民主政治發展的貢獻，主要包括政權鞏固、政局穩定等方面。