我國基層央行大型維修改造項目內控標準化建設研究

敬麗梅JⅠNG Li-mei

（中國人民銀行西寧中心支行，西寧 810001）

0 引言

大型維修改造項目管理是基層央行基礎設施重點管理領域，其涉及項目申報、立項、設計、招標、施工管理、工程監理、財務管理、竣工驗收等多個環節，外部需對接當地規劃建設局、審圖中心、消防局等管理部門，內部需要協調聯系各業務處室、接受內外部業務審計，內容繁多，程序復雜，對于項目管理水平提出較大考驗。因此，在不改變現有管理機制和框架的基礎上，探索通過內控標準化建設，輔助提升維修項目管理的科學性，是現階段實現項目管理科學化、標準化、高質量的必由之路。但是，大型維修項目存在諸多“人、財、物”等不確定性，已有的研究主要從項目掙值管理、項目集成管理、項目質量管理等[1-4]進行大型維修項目的控制研究。這些方法缺乏量化的評價分析，并且由于缺少系統的管理途徑，不利于推廣實施。基于此動機，本文從項目標準化建設的角度，構建基層央行大型維修項目的內控標準化機制。最后對項目實施前后的兩個項目數據進行實證分析，評價上述方法的有效性。

1 當前基層央行大型維修項目內控管理的不確定性

目前，基層央行維修項目管理隸屬會計財務部門，通過臨時成立基建辦公室全面負責項目的日常監督管理。由于辦公室承擔外部對接和內部協調等關聯職能，在內控管理環節存在流程沖突和滯后性管理，管理周期加長、成本浪費，重復管理與疏漏管理并存等諸多問題，存在較大不確定性，導致內控管理直接影響維修項管理目質量效果。主要存在的問題表現在：

1.1 內控管理主體變動頻繁導致人員不確定

基建辦公室是項目內控管理控制主要責任部門，負責維修項目的具體實施管理，項目控制絕大部分取決于基建辦的全過程控制管理效率，管理成員大多由各部門臨時抽調組成，專業知識、管理經驗等參差不齊。基層行大型維修改造項目往往幾年或十幾年才批復一次，造成項目管理團隊不連續，業務人員變化較大，專業和現場管理經驗積累很難轉化運用。而管理人員不論是前期準備、施工管控、后期驗收都起到至關重要的作用，專業素養和經驗積累是項目內控管理成效的重要保障。

1.2 項目管理內容量大且過程繁雜導致品質不確定

基層央行大型維修項目從最初的申請立項、方案制定、施工設計、清單編制、招標管理，到實施中現場管理、變更簽證、圖紙審核、資金支付，再到后期消防報驗、工程驗收、決算審計，以及內外部審計、業務處室聯系、各單位組織協調等等，無不牽涉大量時間精力，基建管理部門普遍面臨工作量大、工作強度高、事務性工作繁雜的情況，組織、協調、管理、監督多任務重疊，因此容易出現重復管理、疏漏管理以及流程沖突，具體到每一細節和每一環節，其合規性都將影響工程管理的整體品質。

1.3 內控管理與管理實際的差異性導致管理效果不確定

央行大型維修改造相關制度和辦法明確了項目的實施管理內容和相關實施程序，在內控管理方面要求項目立項之后建立針對項目具體的內部管理制度措施，但是在實際過程中，內部內控制度方面沒有具體的可以遵循的操作指南，制度內容與實際管理工作存在差異，制訂辦法的指導性不夠，操作性不強，存在制度管理滯后性。

基于上述的現狀，探索在基層央行建立一套可遵循、規范化和符合實際的維修項目內控管理標準體系是當前亟待探索的管理問題。

2 維修項目內控管理面臨的挑戰性

2.1 針對不可預見因素需要實現內部控制的動態過程管理

項目管理單位更側重于規范各類資料檔案等結果性材料，對維修項目動態過程管理有待加強，因為項目大小、所處環境和氣候各異，在實施中存在各種不可預見因素，這導致了項目管理在安全、質量、進度等各個方面都與預期有一定的差距，不可預見性因素是引起管理周期加長、成本浪費最主要的原因，如何在過程中靈活處理以達到預期目標，是實現內控管理標準化的一個重要體現。

2.2 對實施單位的監督管理需要提升內控管理的約束力

項目管理需溝通聯系相關業務處室、組織協調設計方、施工方、監理方等各單位對項目共同推進，這對基建辦的組織管理能力提出很大挑戰。基建辦在有序推動各單位的業務實施、督促其協同合作中難免會遇到阻力，特別是對于突發性、棘手的問題難免出現摩擦或推進緩慢，內控制度對實施單位約束力不夠，缺乏有效措施加以制衡。基建辦如何督促提升設計方、施工方、監理方等各單位的業務水平、協同合作水平，是內控管理的又一目標要求。

2.3 提升項目監督管理的有效性需要完善內控管理評價考核推動力

近年來，基建工作考核參照總行相關制度辦法以及會計財務專業業績考核指標體系，但缺乏針對大型維修項目的具體考核要求和指標，因此管轄行對項目實施單位開展監督檢查輔導，主要從總體上把關和評價，對項目實施情況評價和考核還不夠全面和具體。這導致內控管理監督的獎懲機制不健全。完善的評價體系是內控實施的有力保障，但是由于維修項目的評價因素較多，建立完善的評價機制存在較大的挑戰。

3 基層央行維修項目內控管理體系建設路徑

ISO9000 質量管理體系是國際工業管理領域的全過程標準化管理方法，其原則和內容適用于大多數管理系統，是國際上比較普遍的適用性廣的一種管理體系。基層央行維修項目內控管理體系建設與ISO9000 質量管理體系有較強的兼容性和適應性。基于目前的基層央行維修項目內控管理的現狀，通過分析國際工業標準化體系與基層央行實際，針對內控建設的挑戰性問題，在系統原則建設基礎上，借鑒全面質量管理理論，將內控質量管理策略分為全過程管理、全方位協同、全員參與三個方面。

3.1 全過程管理

全過程管理，即通過過程管理，加強內部程序控制。一直以來央行對基建和維修項目強調全過程管理要求，依托全過程管理是實現內控管理標準化的有效途徑，通過把控各階段、各細節、各要素以達到最終支撐項目內控管理質量的目的，確保項目整體的合規性方面經得起檢查、程序完整合規，實現全過程管理效益。一是建立持續改進內控措施。強調通過及時對項目實施各環節監測、分析和改進，確保管理過程符合性和有效性。具體的措施方面，首先通過制定項目實施方案，明確內控管理流程和內容，厘清頭緒，把控項目的進展規劃，并在實施中不斷細化延伸，布局全過程內控管理總體框架。其次通過建立年度、月度工作臺賬，對內控管理各項管理流程進行監測，在過程中分析工程進展情況，提升對各類不確定性因素的應對能力，加強現場管理跟進和實時監督控制，及時分析、判斷、總結原因，積極出臺采取相應措施，通過不斷調整，持續改進管理流程和方案，提高內控管理效率。針對維修項目進展不可逆的特點，通過持續改進，內控管理能有效避免程序紕漏和倒置。二是建立持續改進實施辦法。維修項目內控管理要同時滿足安全保障、成本控制，進度效率的目的，就要做到在動態過程中不斷平衡三者矛盾，做到兼顧安全與效率。具體的方法方面，依托文件和記錄，實施評價考核反饋。項目內控管理也是一個有形的系統，項目檔案資料是內控質量管理的重要部分，為內控管理考核評價提供有形的依據，各類文件資料、檔案記錄是項目程序管理的重要記載，是項目內控管理合規性、完整性、規范性的重要標識，通過實時改進，在過程中不斷提升內控水平。

3.2 全方位協同

全方位協同，是指緊緊圍繞項目管理質量這一核心，充分發揮各單位和各部門的管理職能作用，實現項目管理的制度協同、內部協同、外部協同等全方位的協同，統一組織協調各環節、各工序、各類人員的管理活動，減少摩擦等現象，使整體的作用大于部分之和，從而達到協同增效[3]。一是內控制度協同。通過全面梳理項目實施流程，要求各實施單位項目結束后，詳細總結維修項目的全過程管理流程，并形成案例，為其他維修項目實施提供具有可借鑒、可操作性的寶貴經驗，可規避因管理人員變動引起的業務銜接問題。建立維修項目全流程操作指引，可根據指引內容，提前作出規劃安排，比如消防報審和施工工序同步進行，圖紙審核與開工前準備工作同步進行等，保障進度。二是內部管理協同。建立內部溝通協調機制，基建辦定期召開協調聯系會議，由基建領導小組成員處室指定部門聯系人員，根據項目進展情況或牽涉處室業務，如涉及人員管理、機房管理、消防安全、發行庫管理、支付系統管理、資金管理等方面，加強具體溝通和協調配合，確保實時項目有序推進。 三是外部監督協同。就是要以基建辦為組織管理核心，建立以項目為中心的組織管理機制，使管理目的要求能有效傳導至各單位行為和業務中，促進設計方、監理方、施工方等各單位的協調配合效率，減少合作摩擦。可建立處罰機制，加強責任落實，針對影響消防驗收、施工進度、施工安全等情況的，在內控制度中明確責任劃分和任務分工，通過延遲資金支付等措施辦法進行有效約束；同時建立周例會制度和工作臺賬銷號制度，具體協調任務分工，提升合作效率。最后，針對上述的三項協同內容，建立項目內部管理考核指標，對項目內控管理考核作出具體要求和內容，形成一套標準統一的內控評價辦法和指標考核體系，形成內部考核管理制度。

3.3 全員參與

全員參與，是指在維修項目管理過程中，積極調動全行職工的共同參與。維修項目最終服務于全行職工，讓全行職工參與進來是提升內控管理的有效途徑，其反饋意見能進一步促進內控管理質量。一是增加職工民主決策渠道。拓寬方式方法，搭建參與橋梁和平臺。建立信息管理長效機制，在重點環節如方案制定，可以以處室名義征集意見，從業務需求角度，收集專業的意見建議。二是拓寬實際參與途徑。由相關處室人員參與重要材料的入場驗收、重要施工工序驗收等，確保材料的品質，以及滿足相關業務的規范性要求。三是加強民主監督效力。公開征集意見建議，長期設立意見信箱，定期收集整理，充分發揮全行職工的智慧；同時對涉及主觀審美方面，也可實行全行投票參與等方式確定，樹立全行的管理意識、參與意識，使得項目品質進一步提升。

4 內控標準化的實施效果的實證評價

采用熵權TOPSIS 法進行標準化試試效果評估。熵權法依據各指標在方案綜合比較中所起作用的大小賦予各指標不同權重，克服了主觀賦權法的主觀性，使結果更客觀。

4.1 熵權法

用熵權法確定指標權重的具體步驟如下：

①構造決策矩陣A（xij）m×n，將決策矩陣A（xij）m×n標準化，得到B（yij）m×n。

②對標準化矩陣B（yij）m×n中的元素進行比重化轉換，得到轉換矩陣C（pij）m×n：

③計算第j 個指標的熵值ej：

④計算第j 個指標的差異系數Hj：

4.2 TOPSIS 方法

Technique for Order Preference by Similarity to Ideal Solution（TOPSIS） 是一種常用的多目標決策方法，是Hwang 和Yoon（19）首現提出來的。運用TOPSIS 法進行綜合評價的具體步驟如下：

①建立一個判斷矩陣。J 個候選方案表示為A1，A2，…，AJ。對于fij表示候選方案Aj第i 個指標值。n 表示指標的個數。

②規范化D 矩陣為矩陣R=（rij）。其中rij計算公式如下：

③計算加權規范化矩陣。TOPSIS 的加權規范化矩陣計算公式如下：

其中，wj是熵權法確定的準則j 的權重，并且。

④確定理想點V+和負理想點V-：

其中，I'代表效益型指標，I″代表成本型指標。

⑦按照CCk的大小進行排序。

熵權TOPSIS 方法作為多目標決策綜合了不同量綱之間的數據，對政策實施效果的綜合評定具有一定的優勢。是目前較為有效的常規多目標決策研究工具。

我們選取實體經濟因素、政策性因素、監管成本和企業運營四個指標評價實施前后的兩個項目效果。結果如下：對決策矩陣的4個評估對象和11 個指標數據進行標準化處理。本文選擇正態標準化數據處理，即標準化矩陣，其中，是評價指標在評估對象上的平均值。

我們劃分指標為效益性與成本型，將效益指標作為正理想點，成本指標作為負理想點，綜合計算排序值。得出如下結果：

正理想點V+=（0.283，0.128，0.078，0.071，0.027，0.004，0.0120，0.007，0.006，0.015）；

負理想點V-=（0.054，0.022，0.026，0.051，0.033，0.031，0.021，0.021，0.021，0.016）。

通過對實施前和標準化后的兩個項目兩階段的排序分析，結果表明：一是制度改革取得顯著成效。綜合四個評估期排序情況，標準化之后綜合評分有明顯提升，充分說明了改革取得的效果。二是業務平均時間、企業人力資源成本、往返成本等指標熵值彈性強度較低，說明已經在改革后進行了大幅度壓縮，今后再縮減的空間比較小，邊際成本變化較小，總成本已經基本處于最優值。

5 結論

現階段基層央行在大型維修項目管理方面還面臨諸多挑戰，項目內控監督能力需要進一步提升。探討建立大型維修改造項目內控管理標準化是提升內控管理質量的有效途徑。本文通過借鑒ISO9000 國際工業管理領域的全過程標準化管理方法，構建了基層央行大型維修項目內控標準化建設的基本路徑。通過實證分析結果表明通過標準化建設能夠提升基層央行的大型維修項目內控管理效能。