集約化理念下城市涉水設施規劃管理研究
——以南京為例

嚴偉偉YAN Wei-wei

（江蘇聯合職業技術學院南京分院，南京 210000）

0 引言

據《中國農村發展報告2020》預計，到2025 年前后中國城鎮化率將達到65.5%，中國將進入新城市時代。為探索未來城市發展方向，世界范圍內形成了緊湊城市、精明增長理論。至此，集約型發展成為當今世界城市發展的主題。基礎設施是城市生命支撐系統，目前我國基礎設施數量迅速提升，據統計，2020 年城市用水普及率達98.99%[1]，但設施運行效率低下。量的激增導致基礎設施用地需求劇增，因此集約化規劃管理理念的分析對我國探索城鎮化道路具有重要意義。

1 集約化規劃管理內涵分析

1.1 國外城市規劃理念發展歷程

以各項大事件為標準，國外城市發展可大致分為8 個階段，具體見圖1[2]。從圖1 看出，1980 年至今，規劃界形成了以緊湊城市、精明增長為代表的空間緊湊理論，旨在實現城市空間集約增長[3]，同時國外城市在資源節約、交通發展等領域的實踐也為未來全球城市發展指明了方向，理論發展與改革實踐充分表明城市集約化發展理念已在世界范圍內展開。我國目前正處于快速城市化時期，城市病問題突出，大部分城市仍處于大規模新城建設，郊區蔓延式發展階段，僅部分一線發達城市開始了城市空間緊湊發展探索。因此，對國外規劃理念及發展歷程的分析有助于解決我國城市病問題，探索城市發展方向具有重要的借鑒意義。

圖1 國外城市規劃發展歷程

1.2 集約化規劃管理含義

雖然目前我國城市涉水工程設施改革發展已取得長足進步，但現在發展已到了瓶頸期，急需轉變規劃發展理念和模式，以集約化理念實現城市由蔓延式開發向內涵式開發轉變。“集約”的概念最初被運用于經濟增長方式的描述中，與粗放相對應。在城市規劃領域，集約化規劃管理是指在項目整個全壽命周期中，通過規劃的統一性及前瞻性，協調運用專項規劃技術、統籌安排行政管理、精簡優化規劃編制程序，從而實現高效的規劃管理[4]。

1.3 集約化規劃管理框架

通過借鑒國外集約化規劃管理經驗，可總結出我國集約化規劃管理需遵循資源高效利用、環境整體協調、決策程序科學化、協同參與原則。在此原則引導下，我國集約化規劃管理框架構建主要是以規劃目標的產生—規劃形成—規劃執行為主線，從規范高效的集約化行政管理手段、集約化編制流程和集約化技術的選擇應用三方面入手，將集約化理念貫穿于規劃編制全過程，具體見圖2。

圖2 集約化規劃管理框架

在規劃總體目標產生階段，由政府確定城市集約化發展目標，由規劃委員會實現全過程決策評估及監督管理。規劃委員會作為決策的核心，由市人大常委會組建，下設三大職能部門[5]。規劃評審團由市長、規劃、水利等部門、領域前沿專家、社會團體和社區代表組成，人數為單數。專項技術委員會是由各領域專家組成的“智庫”構成，人員構成不固定，方案決策審批時從中隨機抽選不同領域專家。

規劃形成階段，通過對編制程序的全過程管理，實現管理集約化。具體體現在：在編制過程中，始終貫穿全過程的決策與監督；由專項技術委員會對規劃草案中技術方案優選，保證規劃執行時集約化技術的實施；編制過程中，由專項規劃組織單位負責全過程協調溝通，保證不同層級的溝通與配合。

規劃執行階段，對編制階段集約型科學技術及方法的運用，并且整合先進技術，實現技術管理集約化。例如，將同一地區需配套的市政設施集中在同一幢樓內建設，實現資源的整合和集約；建設基礎設施走廊，實現涉水工程設施的整合規劃建設；通過給排水管網綜合敷設，實現土地的集約利用。

2 南京市水資源利用及規劃現狀與問題分析

2.1 水資源開發利用及規劃現狀

2.1.1 水資源利用現狀 隨著用水量及用水人口的增加，南京市水資源總量逐年遞減。南京降水量豐沛，2020年達95.07 億立方米，比全省水資源總量高2.1 倍多，但目前雨水利用技術尚未普及，僅在部分社區或學校實現。同時，據悉南京每天未有效回用直排長江的再生水達120 萬噸，目前城市綠化澆水、道路噴灑等還主要依賴自來水。

2.1.2 涉水規劃管理現狀 2006 年，《南京市水資源綜合規劃》由市水利局牽頭編制，同年《南京市沿江鎮污水處理規劃》由市政公用局組織編制，可看出南京市水系統各專項規劃分別由不同部門編制。在《水資源綜合規劃》編制中，介紹了南京生態市建設、土地利用、城市總體規劃，但不同層級規劃沒有貫穿在水資源綜合規劃全過程中，同時除了成果審查，全過程中思路方案的決策僅在水利局內部完成，協調工作由水利局下屬相關處室分別負責，導致溝通協調不順。

2.2 南京市涉水規劃管理存在的問題

2.2.1 涉水工程與環境整體不協調，生態化程度低 南京市涉水規劃中涉水工程的建設無論與城市內部人造系統的協調整合，還是與自然生態系統的協調保護，均存在規劃理念上的缺失。如集約化理念缺失使得涉水工程建設時脫離城市總體規劃控制，大量侵占農用地，引起水土流失；生態理念缺失導致給水、排水、環境保護等規劃脫離了城市生態環境承載力。

2.2.2 涉水規劃缺乏協同參與，整體效益不佳 目前我國涉水規劃整體來講與其他同層規劃之間缺乏有效配合，獨立性較強，缺乏有機聯系，協作多流于形式，造成城市空間資源浪費，涉水工程設施整體效益不佳，沒有從系統角度看待問題，內部各專項規劃也基本由不同專業人員分別編制。

2.2.3 涉水規劃決策程序不完善，法制化程度較弱 規劃是具有法律效力的文件，但目前由于法律制度不健全等諸多原因，我國涉水規劃決策隨意性較強，規劃執行期間隨意變更規劃內容或偏離規劃建設城市現象時常發生。同時涉水規劃專業性較強制約因素較多，較大的自由裁量空間使得規劃決策缺乏相關專業技能的專家參與。因此，科學的規劃決策可以保證規劃更好的實施，也成為轉變粗放式管理的重要手段之一。

3 南京市涉水規劃的集約化規劃管理措施

3.1 實現協同規劃組織

為解決南京市水系統專項規劃編制分屬不同部門而導致的互動協調性較差的問題，筆者建立了水資源系統協同規劃組織結構，見圖3。該結構圖具體內容包括：第一，在水系統規劃編制時，市水利局牽頭組織規劃編制，建立涉水專項規劃編制小組，由環保局、市政公用局、國土局等相關政府部門、科研機構專家、社會團體組成，形成多方協同參與機制，達到全過程規劃集約化的目的。第二，不同專項規劃之間需要互相整合協調，在不同編制階段統籌安排各專項規劃指標的穿插和介入，實現各分項的優化。第三，水系統規劃設計不能脫離城市整體環境，因此在水系統綜合規劃時需要服從城市總體規劃等上層規劃的統籌指引，同時也需要與城市其他系統規劃相互協調整合，如涉水工程設施選址需滿足控制用地指標；水資源處理回用需考慮園林綠化的用水需求；城市污水排放需滿足生態規劃控制要求等，達到資源最優配置，實現南京市水系統的集約化發展。

圖3 涉水工程協同規劃組織結構

3.2 開發利用非傳統水源

在南京市非傳統水源中，雨水和再生水所占比重較大，已在一定程度上替代日漸減少的常規水資源，目前南京市已經啟動雨水再生水利用規劃編制工作。南京市對分流出來的雨水和污水，應配備集中型系統——地下儲水庫，通過生態措施凈化雨水，達到標準后用于綠化澆灌。為提高雨水收集效率，在社區中設置雨水儲蓄池，為集約利用土地，儲水池可設置在社區花園地下，通過凈化處理，可用于社區的清潔等；為減輕水處理廠對雨水處理的壓力，可通過在社區建設人工湖或者通過綠地等有效增加雨水入滲率，有效利提高用水源的利用率。

污水的回收利用時對于生活污水可在居住區、開發區等就地配置人工濕地污水處理系統，既可以有效利用水資源，同時可以減少管線的敷設，集約使用城市資源。對工業污水，通過雨污分流后，集中輸送到城市污水處理廠，通過生態處理技術集中處理后，用于市政用水、景觀環境用水等。

3.3 形成科學的涉水規劃決策程序

為保證南京市涉水規劃中集約化的技術和管理手段能夠有效執行，最關鍵的就是形成科學化、規范化的決策路徑，它是實現水系統綜合規劃集約化最重要的手段之一。因此筆者以城市規劃委員會為核心，以規劃編制流程為主線，構建了全過程、多元化的規劃決策路徑，見圖4。該路徑中規劃委員會為核心的評估人員主要由與水系統相關的政府部門領導、水資源領域專家、社會節水團體等組織以及社區代表組成，由多方成員參與評估決策，使得規劃內容完備，并符合多方群體的利益，保障后期規劃的執行力度，從源頭上體現集約化管理理念。其次，從總體發展目標的提出到規劃的編制形成全過程中，每個階段均有規劃委員會參與決策與監督，對有爭議的內容及時反饋到相關部門，組織修改，保證了規劃的權威性和透明性。

圖4 涉水規劃決策程序

4 結語

本文為解決目前南京市涉水規劃存在的問題，介紹了國外城市規劃理念發展歷程，概括了我國集約化城市規劃管理原則，在此原則下以專項規劃的產生為主線，分析了我國集約化規劃管理內涵，構建了集約化規劃管理框架，通過對南京市涉水專項規劃問題及現狀的深入分析，以涉水規劃與其他規劃的協調為核心，提出了南京市集約化涉水規劃管理的措施，為我國探索城鎮化道路提供初步的借鑒和幫助。