新時代上海推進城市有機更新的實踐探索

胡晟玙 HU Shengyu

0 引言

經(jīng)過30 多年的探索實踐，上海城市更新從早期的物質改造，逐漸演進為有機更新這一綜合的城市管理手段。特別是進入新時期，居住品質提升已經(jīng)成為上海城市建設和管理的主要驅動力。本文從實踐層面提出通過城市有機更新促進居住品質提升的策略，對實現(xiàn)更高品質、更加公平和可持續(xù)的住房發(fā)展，滿足人們日益增長的美好生活需求，具有重要意義。

1 研究基礎

1.1 主要概念

為了能更好地總結并提煉城市有機更新在實踐中的探索和發(fā)展，首先應厘清城市更新與城市有機更新的概念內涵。

城市更新（Urban Renewal）一詞最早出現(xiàn)于1954 年的《美國住宅法案》。1958 年，在荷蘭海牙召開的“城市更新研討會”上，將其定義為“對城市建筑物、街道、公園、綠地等環(huán)境的改善”。1985 年，貝辛（Buissink）提出舊城更新旨在“修復衰敗陳舊的城市物質構件，使其滿足現(xiàn)代功能要求的一系列建造行為”[1]。

城市有機更新（Urban Organic Regeneration）是城市更新概念的延伸。20 世紀90 年代，吳良鏞先生從城市保護與發(fā)展的角度出發(fā)，就廣義的城市有機更新概念進行論述，其核心理念是按照城市發(fā)展規(guī)律，注重內涵和質量，順應城市肌理和城市的形態(tài)特征，促進城市科學和諧的可持續(xù)發(fā)展[2]。

1.2 城市有機更新研究現(xiàn)狀

關于城市有機更新的研究主要集中于近30 年，其理論體系相對比較完備。例如：王煉軍等[3]認為，西方發(fā)達國家有機更新的發(fā)展歷程可分為3 個階段，即以巴黎大改造為代表的大規(guī)模推倒重建和清理貧民窟運動，以英國“綜合社區(qū)計劃”為代表的局部整治改造，以及以巴塞羅那城市更新為代表的可持續(xù)有機更新；周素紅等[4]通過對美國“清理貧民窟運動”的剖析，提出舊城改造需以人為本，“應該通過城市的‘有機更新’走向新的‘有機秩序’”；施媛[5]通過對日本東京大手町地區(qū)“連鎖型”都市再生策略的解讀，探索我國的城市更新策略，等等。

近年來，國內的城市有機更新實踐主要集中在北京、上海及江浙等地。例如：賈蓉[6]對北京大柵欄的更新策略進行了詳細介紹，通過“區(qū)域系統(tǒng)考慮，微循環(huán)有機更新”的方式，將大柵欄建設成新老居民、傳統(tǒng)與新興業(yè)態(tài)相互混合，不斷更新、和諧共生的社區(qū)；施建剛等[7]認為，上海城市更新和“留改拆”存在資金、法規(guī)細則等問題；顧勇軍等[8]總結了浙江臺州市在老舊小區(qū)改造、綠色物流、垃圾處理等方面的城市有機更新探索。

2 上海城市有機更新實踐的嬗變

隨著超大城市創(chuàng)新發(fā)展要求的不斷提升及資源約束的日益趨緊，上海的城市更新從拆舊建新模式，逐漸轉變?yōu)閺娬{“以人為本”、注重區(qū)域統(tǒng)籌、實現(xiàn)協(xié)調和可持續(xù)的有機更新，并在制度保障和實踐推進中取得了一定成效。

2.1 演進歷程

城市有機更新一直是上海改善人民居住條件的重要途徑。在實踐中，經(jīng)濟、社會、文化等綜合效益逐步成為城市有機更新的最優(yōu)目標，人居環(huán)境發(fā)展目標也從“單一的居住條件改善”向“整體品質提升”轉變?！笆濉币詠恚虾Ｊ嘘懤m(xù)出臺了一系列意見、細則甚至條例（表1），不斷強化人民城市建設、歷史文脈傳承等城市更新的有機性和人本性。

表1 “十三五”以來上海制定的城市更新相關政策文件及條例

2.2 初步成效

自2017 年以來，上海堅持“留改拆”并舉，落實多尺度、多類型更新模式，統(tǒng)籌推進歷史風貌保護、城市更新、舊區(qū)改造與大居建設、住房保障。通過舊區(qū)改造、舊住房修繕改造等相關工作，人們的居住條件持續(xù)得到改善?！笆濉逼陂g，上海實施各類舊住房更新改造共計5 300 多萬m2，受益居民達90 余萬戶（圖1），期間涌現(xiàn)出不少具有特色的優(yōu)秀案例，黃浦的金陵東路（寶興里）舊改項目、虹口的今潮8 弄、靜安的彭三小區(qū)成套改造項目等更是入選 “打造人民城市建設的上海樣本——城市更新最佳案例展”，成為55 個最佳案例之一（表2）。

表2 上海城市更新優(yōu)秀案例

圖1 “十三五”時期上海城市更新主要成效

此外，城市有機更新更加重視公共利益的實現(xiàn)，逐步由政府主導的更新模式向政府、企業(yè)和居民多方合作轉變?！笆奈濉睍r期，上海將繼續(xù)約5 000 萬m2的舊住房更新改造，并因地制宜地開展風貌保護、建筑修復、結構改造和重新利用等工作。

3 新時代上海城市有機更新的新要求與實踐的矛盾

根據(jù)“十四五”規(guī)劃綱要，上海將以高質量發(fā)展、高品質生活、高效能治理為新要求，進一步提升人民群眾多層次、多功能、品質化的居住需求。然而，在實踐過程中，還存在一些矛盾，亟待解決。

3.1 保障性、支撐性住房供給的新要求與實踐的矛盾

土地是上海增加保障性住房和租賃住房有效供給的必要資源。土地資源的稀缺性決定了上海增加住房供給需要依托存量資源的有效盤活。然而，根據(jù)上海城市有機更新實踐經(jīng)驗，目前新增保障性住房、租賃住房仍以住宅用地新建或配建為主，除政府主導的存量用地新建或重建項目外，以增加住房供給為導向的城市有機更新項目相對不足。一方面，在大尺度的更新項目上，市場主體盤活存量非住宅用地建設保障性住房、租賃住房的激勵不夠；另一方面，零星改造存在操作局限性大、更新主體經(jīng)濟利益平衡難、市場主體缺乏主動性等問題。

3.2 更新社區(qū)活力、傳續(xù)煙火氣息的新要求與實踐的矛盾

城市有機更新作為城市現(xiàn)代化治理的重要組成，不僅要關注物理空間的更新，更要兼顧空間上所承載的經(jīng)濟、社會、文化、歷史等各類要素的傳承和發(fā)展。當前的上海城市有機更新過程中，受現(xiàn)有更新標準、推進成本和居民心理預期等因素影響，較多關注規(guī)劃重置與環(huán)境的全面改造，成片舊里更多采用“留房不留人”的整體改造模式，對社區(qū)活力的保護、煙火氣息的傳續(xù)難以落實，特別是在社區(qū)原有空間布局、居住功能及民風民俗等方面的保留和保護上存在瓶頸。

較典型的案例有：上海建業(yè)里的改造。建業(yè)里位于徐匯區(qū)建國西路和岳陽路交界處，始建于20 世紀30 年代，由東向西依次為東弄、中弄和西弄。改造前，其占地面積17 840 m2，總建筑面積20 524 m2；前后有22 排連體石庫門住宅建筑,共260 套。它是上海最大的里弄式石庫門住宅建筑群，也是上海市第二批優(yōu)秀歷史建筑。2008—2017 年，對建業(yè)里進行了全面改造，其功能改為“酒店＋商業(yè)”類型。鑒于其長期超負荷使用造成的損壞，在改造時，整體保留了1/3 的歷史建筑，其余部分則采取復建的更新方式，即：對西弄進行整體保護修復，更新為酒店式公寓，并輔有部分地下車庫；將東弄整體改造為地下車庫；中弄則在延續(xù)西弄建筑外立面風格的基礎上，復建酒店式公寓和地下車庫。整個改造過程中，最大的變動是對地下空間的挖掘和利用。開發(fā)商對每棟石庫門都進行了地下開挖，用于建造客廳和車庫；南側靠街的一排住宅則改為沿街商鋪；同時，將2 樓的房間功能改為客房、餐廳和圖書館，等等。因此，雖然建業(yè)里的格局及石庫門外立面、門窗、天井等經(jīng)過修繕或復建幾乎都保留了原貌，但其內部結構早已改頭換面。改造后的建業(yè)里為全別墅式酒店，不再保留原有居住功能，原住居民基本全部搬離。

3.3 實現(xiàn)綠色低碳理念的新要求與實踐的矛盾

在碳達峰、碳中和的愿景下，如何打造低碳宜居環(huán)境，成為上海建設社會主義現(xiàn)代化國際大都市的關鍵命題。具體來說，需堅持低碳、零碳的系統(tǒng)性思維，從規(guī)劃設計、施工建設、社區(qū)治理等多方面綜合施策，促進交通、建筑、生活等領域碳排放和能源需求的有效下降。然而就目前來說，從頂層設計看，綠色低碳理念尚未嵌入上海城市有機更新政策制度體系；從基層實踐看，在缺少既有社區(qū)綠色低碳微更新政策標準和實施細則的大背景下，要實現(xiàn)低碳開發(fā)、低能耗利用的城市有機更新目標任重而道遠。

4 新時代實現(xiàn)上海城市有機更新的建議

針對上海目前的情況，建議從住房有效供給、居住功能整體性保護、促進綠色低碳發(fā)展等角度切入，進一步破解城市有機更新中的政策制度局限和實施機制瓶頸，深入踐行“人民城市”的重要理念，推動城市內涵式創(chuàng)新發(fā)展。

4.1 完善城市有機更新政策，增加保障性住房供給

通過對城市有機更新操作性政策、土地政策、金融政策的完善，調動、激發(fā)各類主體積極性，增加住房的有效供給。

（1）完善操作性政策。根據(jù)不同區(qū)域，因地制宜地確定保障性住房、租賃住房配建比例、戶型、方式等要求。例如，對軌道交通站點一定范圍內的項目適當提高配建比例；對零星地塊更新項目采用集中增建或整體平移的方式，配建保障性住房和租賃住房。

（2）完善土地政策。對增加住房供給的更新項目給予一定容積率的獎勵；同時，將城市建設用地指標適度向利用存量資源增加保障性住房、租賃住房的區(qū)域傾斜，鼓勵引導各級政府合理增加住房供給。

（3）完善金融政策。將保障性住房、租賃住房建設的融資方式引入城市有機更新項目，引導城市更新主體通過房地產(chǎn)信托投資基金（REITs）、保險資金等新型融資模式，獲得更新項目中的資金保障。

4.2 優(yōu)化城市有機更新實施機制，尊重并更新社區(qū)居民意愿需求

對于部分涉及歷史風貌保護和文脈傳承的城市有機更新項目，可借鑒日本相關經(jīng)驗，探索“連鎖型”更新模式，同步實現(xiàn)歷史傳統(tǒng)肌理保護、居住品質提升及更新成本降低。具體來說，根據(jù)項目的實施緊迫程度，采用“部分開發(fā)、部分保留”的更新方式，循序漸進地滾動式推進更新進程。

（1）調研居民遷移意愿。將居民分為永久動遷和回遷兩種，根據(jù)居民意愿，分別確定更新項目的保留和更新方案。

（2）確定不同地塊開工時序。率先完成永久動遷居民的遷移以實現(xiàn)部分房屋空置，并將擬回遷居民安置其中后，對其房屋進行更新。待擬回遷居民的房屋改造完畢后，完成居民回遷，再更新擬永久動遷居民的房屋。

（3）完成所有改造，實現(xiàn)“連鎖型地塊再生”?？稍诓糠址蠗l件的區(qū)域先行試點，待形成一定經(jīng)驗后，再在全市復制推廣。

4.3 提升城市有機更新工作實效，實現(xiàn)區(qū)域更新綠色低碳

全面落實國家碳達峰、碳中和戰(zhàn)略，大力實施國務院《關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》和《2030 年前碳達峰行動方案》，實現(xiàn)城市有機更新乃至全社會綠色生產(chǎn)生活新風尚。

（1）制定城市有機更新綠色低碳相關評價標準。關注節(jié)能設備的增設、低效用地和建筑的改造、可再生能源的利用等方面，結合城市數(shù)字化轉型，構建城市有機更新全過程、全領域、全方位的碳排放監(jiān)測系統(tǒng)；并制定完善的指標體系，探索增綠指標與城市生態(tài)用地指標之間的占補平衡。

（2）強化低碳更新項目激勵。積極做好雙碳示范區(qū)、低碳示范區(qū)創(chuàng)建，利用高質量綜合績效評價等政策工具，以獎補形式鼓勵實施綠色低碳式的城市有機更新。

（3）倡導綠色低碳生活理念。充分發(fā)揮各類媒體的宣傳作用，加強輿論引導和社會監(jiān)督，積極提倡綠色消費、綠色生活、綠色出行，鼓勵公眾全方位參與節(jié)能減排，在全社會范圍內營造崇尚綠色生活的良好氛圍。

5 結語

城市有機更新貫穿于城市發(fā)展的全生命周期，不僅為城市功能的不斷完善和經(jīng)濟能級的持續(xù)提升提供了必要的物理空間，而且為城市空間品質、居民居住品質帶來“針灸式”的整治、優(yōu)化和改善。這對于上海這樣“寸土寸金”的超大城市，是一項至關重要的關鍵性基礎工作。本文結合“十三五”以來上海城市有機更新的演進歷程，針對推進中存在的矛盾與瓶頸，提出增加住房供給、關注原住民需求及落實雙碳戰(zhàn)略三大導向，以期為上海突破資源環(huán)境、政策制度等軟硬約束，進一步加快推進城市有機更新提供有益思考。同時，上海作為城市有機更新領域探索與實踐的排頭兵和先行者，也將為全國其他城市提供有價值的模式參考。