建設項目環境影響評價與排污許可制度銜接問題探析

林培錚

(福建鉅盛輝建筑工程有限公司，福建 莆田 351100)

0 引言

“十三五”以來，有關排污許可的法律法規及技術規范不斷出臺。2021年1月發布的《排污許可管理條例》進一步增強了排污許可制度的核心位置，規定企業獲得排污許可證前需要編制建設項目環境影響報告書、表，并通過生態環境部門審批，或已完成環境影響登記表備案[1]。此規定體現出環境影響評價與排污許可在建設項目全生命周期環境管理過程中承前啟后的關系。兩種制度如何有效銜接，相互完善，并進一步提高行政審批效率，發揮各自制度優勢，受到了廣泛關注。為此，生態環境部出臺了《關于構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系實施方案》，提出“推進排污許可制與環境影響評價制度的銜接融合”要求。本文從建設項目排污許可申報及環評編制過程出發，分析企業在實際執行排污許可制度與環境影響評價制度的銜接融合中遇到的問題，探討二者的銜接途徑。

1 環境影響評價與排污許可內容分析

1.1 環境影響評價

建設項目環境影響評價是在開工前對建設項目可能造成的環境影響進行分析，并根據分析結果提出相應的環保措施的方法與制度。它是根據建設項目的不同性質，實行分類、分級的評價方式，主要內容包括項目概況、工程分析、環境影響預測、環保措施技術經濟可行性論證、環境經濟損益分析、總量控制、施工期環境監理及運營期環境管理、環境監測等。環境影響評價制度發展至今，已從過去以預防為主，注重前期設計及施工期，拓展到對運營期環保管理的具體要求，基本覆蓋了建設項目環保管理的全流程。但目前環境影響評價報告對項目運營期的影響未達到理想預期[2]。

1.2 排污許可

排污許可是生態環境主管部門依排污單位的申請，以發放排污許可證的方式，明確排污單位排污行為及環境管理要求，并對其實施監管的環境管理制度。同樣實行分類、分級管理，主要內容包括企業基本情況、排污單位登記信息(產品產能、設備、原輔料、排污節點及污染物治理措施)、污染物排放信息、環境管理要求等。為滿足日益增長的事中、事后監管需求，排污許可制度逐漸從總量控制制度中獨立出來，成為固定污染源監管制度的核心[3]。

環境影響評價與排污許可的關聯部分主要在污染物排放信息上，例如污染因子識別、排放標準、建設項目基本信息(設備、主要原輔材料)、產污及污染治理設施信息、污染物排放總量核算、運營期環境管理、環境監測要求等方面。

2 環境影響評價與排污許可銜接存在的問題

2.1 項目基本信息的差異

環評中項目的基本信息及建設內容主要由項目業主提供，其工藝、原輔材料、生產設備信息及污染治理設施名稱、參數通常使用業主所屬行業或生產方面的習慣稱謂。而排污許可證申請與核發技術規范則根據行業特性，對各類生產單元、工藝及設施等進行了系統規范的命名，填報時相比環評會更加簡潔明了。由于具體項目建設方案、工藝類型、技術先進程度的不同，存在超出系統命名范圍的工藝、設備及污染物治理設施，目前對該部分設備參數的填報要求沒有較為明確的引導。諸如此類命名不一致等問題導致項目基本信息較為雜亂，對企業人員填報排污許可申請時產生一定的困難，審核部門在判斷項目是否超出環評建設范圍，是否存在重大變更時也需要耗費更多的人力、物力，造成行政資源的不必要損耗。目前，針對此類情況的處理方式通常是在排污許可的產能設備信息中進行備注，說明該設備同環境影響評價中所列設備的關聯等情況。

2.2 污染物源強核算、排放總量核算的不同

環評中污染物源強的核算主要根據污染源源強核算技術指南，核算方法有物料平衡法、類比法、產污系數法等。排污許可中的排放量核算則主要根據排污許可證申請與核發技術規范，通過污染物排放標準所確定的許可排放濃度、基準排放量及現階段申報產能來確定，核算方式不同，導致出現兩組不同的排污總量數據。

目前，排污權核定及總量控制主要由環境影響評價計算出的排污總量來確定，而排污許可證中的許可排放量限值則由排污許可證申請與核發技術規范計算得出的總量同環評中計算得到的排污總量相比取嚴得到。由于總量計算存在差異且排污權指標需要在辦理排污許可證前得到，企業在購買排污權指標時存在購買量超出排污許可限制總量的情況，對區域污染物排放總量的合理分配造成影響。

2.3 環境管理、監測要求不一致

由于環境影響評價與排污許可在制度體系建立的過程中相關標準、規范制定時間不同，在污染因子的識別等環節上存在差異，進而導致排污許可證階段自行監測等運營期環境管理要求與環評階段不一致。以危險廢物焚燒行業為例，現行《危險廢物焚燒污染控制標準》(GB 18484—2020)與《排污許可申請與核發技術規范 危險廢物焚燒》(HJ 1038—2019)中的監測因子不一致。此外排污許可以廢水、廢氣、固體廢物排放為主，對噪聲污染影響及周邊外環境的影響未做具體管理要求，使得環境影響評價中對各類環境要素的管理要求未能全面延續至排污許可證中。

2.4 信息化程度不同

近年來，全國排污許可證管理信息平臺已基本形成為一個集互聯網申請、統一核發、排污單位信息統一公開的綜合性服務、管理平臺[4]。其中排污許可管理信息平臺中“企業基本情況、排污單位登記信息、污染物排放信息、環境管理要求”等填報內容已實現了“模塊化”填報。

由于環境影響評價制度建立較早，在制度建立之初受互聯網技術發展落后的影響，信息化程度不足。目前全國建設項目環評申報系統剛剛建立，尚未完善，“模塊化”填報內容僅為環評編制單位及人員信息、項目基本情況、項目涉保護區與風景名勝區情況等簡單內容，缺少工程分析、污染物治理措施等與排污許可信息相關的內容，環評材料仍以紙質文稿及電子文件為主，缺乏類似全國排污許可證管理信息平臺的模塊化填報系統，阻礙了環境影響評價與排污許可之間的數據互通。

3 環境影響評價與排污許可相互銜接建議

3.1 結合排污許可申請與核發技術規范編寫項目基本信息

在確定項目行業類別的情況下，根據所屬行業排污許可申請與核發技術規范中提供的該行業主要生產單元、主要工序、生產設施信息，在環評階段向項目業主收集資料，并根據項目具體情況補充不在該技術規范范圍內的工藝、設備信息。通過此方式規范工程分析中對各類設備、工藝的描述，既可簡化環境影響評價的編制過程，又可使后續填報排污許可申請時企業基本信息同工程分析保持一致，提高排污許可申報及審核的效率。

3.2 統一污染物排放總量計算方式

目前，項目的污染物排放總量主要在環境影響評價中計算得到，但由于此時項目處在設計階段，通過污染源源強核算技術指南得到的排放量數據屬于理想狀態下的估算值，通常與實際有一定差異。排污許可申請與核發技術規范中的許可排放量則主要通過污染物排放標準與項目產能情況相結合后計算得到，更加接近企業在符合排放標準的情況下所能達到的污染物排放上限。故可在環評編制過程中考慮參照排污許可證申請與核發技術規范的計算方式得到污染物排放總量，并以此進行環境影響預測與評價，在簡化污染物排放總量計算的同時，提高建設項目的準入條件[5]。

除使用排污許可證申請與核發技術規范的計算方式計算污染物排放總量外，亦可在環境影響評價中采用不同的總量計算方式，將得到的多組污染物總量數據匯總分析，探討項目在理想建設狀態與符合排放標準上限的污染物排放情形下，對項目周邊環境的影響，以此為基礎分析建設項目在符合“三線一單”的情況下所需采取的污染防治措施并確定污染物排放總量。

3.3 拓展排污許可內容，結合排污許可規范要求編制環境影響評價文件

當前排污許可主要集中在廢水、廢氣排放管理上，發布了《排污許可證申請與核發技術規范 工業固體廢物(試行)》，正在逐步完善，但對于噪聲、地下水、土壤等其他環境要素的管理要求仍然較少，此類要求通常會在環境影響評價中有涉及。建議可在排污許可的申報系統中設置“其他污染物排放信息”增項或類似的方式，用于補充項目環境影響評價中所提出的該方面污染防治措施要求，增加二者在環保管理要求上的銜接。

在后續新、改、擴建的項目環境影響評價中也可將運營期污染防治措施、環境檢測計劃等章節同排污許可相關技術規范相結合，細化項目事中、事后管理要求，為企業后續排污許可申報以及環保管理提供更為有效的參考。

3.4 加強環評申報系統數據與排污許可管理信息平臺關聯

建議對全國建設項目環評申報系統填報內容進行補充細化，將全國排污許可證管理信息平臺中“工程分析、總量控制、環境管理及環境監測要求”等章節納入填報要求中。同時，在環評編制技術導則與排污許可申請與核發技術規范相結合的前提下，通過平臺數據互通的方式，使得環評信息能夠有效延續到排污許可系統的填報過程中。例如填報 “排污單位登記信息”時，引用已記錄在環評申報系統中的工程分析內容，并可將二者數據直接對比，直觀反映建設項目開工前的規劃與實際建設情況之間的差異。

4 結束語

環境影響評價和排污許可是我國污染物排放管理的兩項重要制度，前者側重于事前評估，后者側重于事中事后監管，二者的銜接過程目前仍存在總量核算不一致、環保措施未延續到位、信息化程度不同等問題。對此，建議通過加快環評信息化步伐，規范完善環評編制內容，統一污染物排放總量計算方式，增加排污許可申報系統可操作性等方式，提高環境影響評價對排污許可的指導作用以及環保管理措施的一致性，為建設項目全生命周期環境管理的具體途徑提供參考。