香港地區養老保障體系第二、第三支柱聯動建設的做法及啟示

劉 濤 上海銀保監局

當前，我國正在努力構建以基本養老保險為基礎、以企業年金和職業年金為補充、與個人儲蓄型養老保險和商業養老保險相銜接的“三支柱”養老保險體系。2022年4月，國務院辦公廳印發《關于推動個人養老金發展的意見》，對第三支柱作出制度性安排，對我國多層次、多支柱養老保險體系建設具有標志性意義。通過有效的政策銜接，大力發展第三支柱的補充養老功能，對于應對人口老齡化至關重要。香港地區民眾消費習慣與內地較為相似，其第三支柱與第二支柱實行制度銜接、產品承繼和稅額共享等聯動建設的經驗值得內地借鑒參考。

一、香港地區養老保障體系第二、第三支柱聯動建設情況

（一）香港養老保障三支柱體系概況及定位

香港養老保障體系采用世界銀行倡議的多支柱模式，與內地有相同之處，但三支柱的定位及結構有明顯差異。香港強調有能力工作的人應自給自足，因此，未建立由政府管理的養老保險第一支柱，特區政府僅為資產和收入低于標準的老年人提供基本生活保障，實行由特區政府財政負擔、社會福利署推行的“綜援計劃”和“公共福利計劃”。第二支柱是香港養老保障體系的核心，其定位為增加退休儲備資金，以強制性公積金計劃（Mandatory Provident Fund Schemes，以下簡稱“強積金計劃”）為主，在退休前強制積累。第三支柱的定位是應對長壽養老風險，通過將第二支柱特別是強積金計劃形成的養老儲蓄年金化，以有效應對長壽養老風險。

（二）香港第二支柱強積金計劃的特點及局限性

1.主要特點

強積金計劃旨在為就業人士積累養老資產，實行完全積累制的基金模式，主要有以下特點：（1）要求強制繳費。雇員、雇主和自雇人士的強制繳費額度均為雇員有關收入的5%，包括工資、薪金、假期津貼、費用、傭金等雇主以金錢形式支付或須支付給雇員的收入，不包括遣散費或長期服務金，上限為1500港元/月。（2）資金一經繳納立即全額歸屬個人，與內地的企業年金大多按工作年限逐步歸屬于職工個人的做法不同。（3）突出稅收優惠引導。強積金計劃采取EEE（Exempting，代表免稅）免稅制度設計，即養老產品在購買階段、資金運用階段和領取階段都免稅的模式。在繳費階段，雇員和自雇人士的強制性繳費可在18000港元限額內享受稅前扣除，雇主繳費的免稅限額為雇員總薪酬的15%。在領取階段，提取強制性繳費完全免稅，對于自愿性繳費，只有未達到法定退休年齡且為該雇主服務年限不足時才需要繳稅。（4）計劃類型豐富且轉換靈活。截至2021年末，香港共有27個強積金計劃，其中包括：24個集成信托計劃，集合管理不同雇主和計劃成員的繳費；2個行業計劃，主要為雇員流動頻繁的餐飲業或建造業而設立，在行業內轉職無需轉換該計劃；1個雇主營辦計劃，主要適用于大型企業機關。由于香港多數大型企業集團在強積金計劃實施前，已建立了“職業退休計劃”并獲豁免參加強積金計劃，因此，強積金計劃中的雇主營辦計劃較少。參加強積金計劃的成員在轉職時，可以把強積金賬戶轉移至新雇主所參加的強積金計劃，亦可轉移至其他計劃，投資選項同樣可以自主轉換。（5）資金積累規模處于國際高位。截至2021年末，強積金計劃的總資產約11817.95億港元，包括第二支柱強制性繳費計劃以及列入第三支柱的強積金自愿性繳費，金額相當于香港2021年GDP的41.3%；自制度實施以來的年化回報率為4.3%，高于同期通脹率1.8個百分點。若將第二支柱各類計劃總資產合并計算，資金積累規模達到15456.26億港元，相當于香港GDP的54.01%，與36個經合組織（OECD）成員國家職業養老金/GDP的均值（50%）處于同一水平。

2.局限性

由于強積金計劃領取額度以個人賬戶積累為限，且允許一次性領取，導致應對長壽風險和管理退休儲蓄的作用十分有限。此外，由于分散運作，且涉及不同的商業模式、數據標準、工作程序設計和行政系統基建設施，強積金計劃受托人的管理成本居高不下，平均管理費介于1.5%至2%之間，影響收益水平。為提高運行效率，強積金管理局于2019年宣布打造一站式便捷化的“積金易”平臺，將現有的行政程序標準化、精簡化及自動化，改善強積金生態環境。

（三）香港第三支柱政策目標及與第二支柱的銜接模式

1.政策目標

為彌補強積金計劃的局限性，香港自2017年起，積極推動第三支柱發展。2017年4月，時任香港特區政務司司長指出，“不同支柱相互配合，相輔相成，從而讓整個制度發揮更大作用，是本次政府全面部署退休保障的主要思路”。

2.產品體系及銜接機制

強積金可扣稅自愿性供款計劃（TVC）、香港年金計劃（HK Annuity）、合格延期年金（Qualifying Deferred Annuity Policy）是香港第三支柱最主要的組成部分。

強積金可扣稅自愿性供款計劃依托強積金計劃建立。參加強積金計劃以及職業退休計劃的人員，均有資格自選強積金計劃開立TVC賬戶，在第二支柱強積金計劃中選擇投資。TVC賬戶的資金提取條件與強積金計劃類似。但根據香港關于第二、第三支柱的界定標準，自愿性供款部分屬于第三支柱。

香港年金計劃定位于承接強積金計劃領取的資金。2017年1月，香港地區《2017年施政報告》提出，“研究公共年金計劃的可行性……協助長者將資產轉化為每月穩定的退休收入”。2018年7月，香港年金計劃正式上市，由公營機構香港按揭證券有限公司全資控股的香港年金有限公司承保，最低承保年齡為60歲，繳費方式為躉交，保費最低5萬港元，最高300萬港元，采取待遇確定型模式（Defined Benefit，簡稱DB），是一款終身保證、定額即享的即期年金保險產品，官方估算內部投資回報率約為4%。但香港年金計劃的市場反應平淡，原計劃發行100億港元，實際實收保費僅27.8億港元，主要原因在于：（1）市場參與主體有限，以香港年金有限公司自主銷售為主，授權中介人僅有4家銀行和3家保險經紀公司；（2）市場培育不足，投保即期年金的重要性與意義并未得到老年人普遍理解；（3）不享受稅收優惠，缺乏激勵措施。

合格延期年金旨在為強積金計劃提供補充。合格延期年金目標客群主要為納稅的就業人群，由保險公司在監管引導下自主開發，獲認證后成為合格延期年金，投保可享受稅收優惠。根據香港保險業監管局發布的《合格延期年金保單指引》，產品需滿足三方面準入條件：（1）繳費條件，保費總額最少為18萬港元，繳費期最少5年；（2）領取條件，年金領取期最短為10年，領取人須滿50歲或以上，同樣采取DB模式，但不要求必須提供終身保證給付；（3）信息披露條件，保險公司須披露產品的內部回報率，并列明保證和非保證領取金額。截至2021年末，自合格延期年金上市以來，共銷售20.8萬份保單，覆蓋全港5.4%的就業人口，保費總額150億港元，件均保費約7.21萬港元。

3.稅收制度

2019年3月，香港發布《2019年稅務及強積金計劃法例（關于年金保費及強積金自愿性供款的稅務扣除）（修訂）條例》，明確合格延期年金與TVC共享稅前扣除額度，形成了香港在個稅“申報制”模式下，以賬戶制和產品制為基礎的第三支柱稅收優惠機制。實行EEE免稅模式，上限為每年6萬港元，相當于在第二支柱下最高扣稅額度（1.8萬港元）的3.3倍，也相當于香港就業人群平均年收入（約21.8萬港元/年）的27.5%。按當前香港最高的稅率（即17%）計算，人均年節稅金額最高可達1.02萬港元。同時，該項稅額共享規則還允許夫妻共濟。業內數據顯示，稅收優惠使得合格延期年金相比非稅優年金產品的IRR提升1%左右。從實際情況看，第三支柱6萬港元的年度扣稅額度已基本用足。

二、內地養老保障體系第三支柱發展情況及難點

當前，內地第二、第三支柱養老資金積累規模均十分有限，覆蓋面較窄，只能滿足小部分群體的養老需求。截至2021年年末，第二支柱企業年金和職業年金覆蓋7200多萬人，僅占城鎮職工基本養老保險參保人數的14.97%。合計積累基金4.5萬億元，占2021年GDP的4.72%，遠低于香港同期54.01%的水平。第三支柱稅延養老保險業務自2018年6月啟動試點，截至2021年末，累計實現保費收入6.3億元，參保人數約5萬人，試點效果不及預期。專屬商業養老保險試點雖然取得了更為積極的效果，但覆蓋面仍然有限。上述問題的產生主要有以下三方面原因：

（一）第二、第三支柱產品和流程設計缺乏協同考量

一方面，第二支柱采取計劃管理模式，到法定退休年齡以上才可領取；而第三支柱采用產品制模式，例如稅延養老保險產品，在法定退休年齡以下才能投保，難以實現第二支柱向第三支柱的銜接轉化。同時，第三支柱發展尚不成熟，缺少能將第二支柱屆期領取資金轉化為終身養老年金的產品。另一方面，第二、第三支柱所適用的稅收政策不一致，且在領取期稅負標準不一致。特別是第二支柱資金在領取時即需要納稅，阻斷了民眾將第二支柱稅前積累資金轉向第三支柱用以購買其他養老金融產品的通道。

（二）制度設計未充分考慮小微企業和新業態群體需求

一方面，建立企業年金計劃的門檻高，單一計劃占比高達95.7%，適合中小企業加入的集合計劃發展滯后，也未提供針對靈活就業新業態群體的計劃，導致加入企業年金計劃的企業以央企、國企等大型企業為主，覆蓋面窄。第三支柱稅延養老保險產品，采取投保后申報稅前抵扣的稅收征繳模式，稅務系統支持力度不足，導致經辦手續繁瑣，小微企業和靈活就業人員在用工平臺參保難度大，參與積極性不高。專屬商業養老保險雖然投保門檻低，但由于無法享受稅收優惠，吸引力有限。另一方面，個人稅收激勵政策僅適用于納稅群體，而我國社會收入差異較大，納稅人規模較小（收入高于個稅起征點的納稅人僅6500萬人左右），廣大靈活就業人員（目前2億人左右）和收入低于個稅起征點的企業員工難以享受激勵政策，使得第二、第三支柱稅收政策的覆蓋面和激勵性不足。此外，領取環節征稅未區分繳費金額和投資收益，在我國暫未征收資本利得稅的背景下，進一步降低了稅收優惠的金額和頻次，減弱了激勵效應。

（三）缺少行業共用的個人集中化賬戶管理平臺

第二、第三支柱賬戶管理主體不同，分設在眾多商業機構的系統平臺內，且缺乏劃轉機制，處于完全割裂的狀態。例如，第三支柱稅延養老險試點由保險公司在積累期為參保人建立產品賬戶，這些個人賬戶分散于具有經營資質的23家保險公司。這不僅導致個人無法清晰了解自身的養老資產狀況，進而對養老資產缺乏整體規劃，也導致養老金管理機構難以形成規模效應，無法降低系統建設和管理成本，影響經營管理效益。

三、啟示與建議

第二、第三支柱聯動設計是香港養老保障體系的核心特點，借助產品承續，實現養老儲蓄年金化，有效應對長壽風險。除香港外，還有多個國家和地區采用第二、第三支柱聯動建設、差別定位、互為補充等養老保障體系建設思路。例如，美國在1996年通過立法賦予了第三支柱個人退休賬戶（以下簡稱IRA）“轉賬（rollover）”功能，可以在不影響享受稅收優惠的前提下，將所有第二支柱積累的養老金歸集至IRA。參與401k計劃等第二支柱計劃的員工在更換工作時，可以選擇將賬戶余額轉移至IRA或轉至新企業的401k賬戶。近25年美國IRA賬戶資金來源結構顯示，直接繳費部分占比僅在10%左右，而超過80%的資金來自401k計劃等第二支柱賬戶的“轉賬（rollover）”。英國也于2015年實施“養老金自由”制度，允許個人將第二支柱繳費確定型（DC）職業養老金計劃資金轉移到第三支柱個人養老金計劃(Personal Pension Plans)。

內地企業年金及職業年金等相關第二支柱監管制度均明確鼓勵將積累的年金資金用于購買商業養老保險，具有第二、第三支柱聯動設計的政策基礎。但如前所述，實操難點在于第二、第三支柱之間產品承接、稅延機制和賬戶管理未能銜接。《關于推動個人養老金發展的意見》已經對第三支柱作出制度性安排，明確第三支柱由個人養老金制度和其他個人商業養老金融業務兩大組成部分，其中個人養老金制度實行個人賬戶制，享受稅收優惠政策。建議基于上述政策框架，在有條件的地區開展養老保險第二、第三支柱聯動建設創新試點，建立個人養老金賬戶與企業年金賬戶的銜接機制，進一步引導個人加入第三支柱。

（一）建立第二、第三支柱“產品承續”機制

建議借鑒香港年金計劃及合格延期年金的經驗，鼓勵開發可供退休人士購買的、用于承接第二支柱領取資金的第三支柱產品，產品形態應注重終身或者長期保障，具有應對長壽養老風險及社會統籌共濟功能。

（二）建立第二、第三支柱遞延稅收銜接機制

建議統一第二、第三支柱養老金在領取階段的稅收征繳規則和核算口徑，對于第二支柱養老金的提取按“領取”和“劃轉”區別稅務待遇。第二支柱參與者在退休或轉職等滿足基金權益領取條件時，如“提取”資金，則按照標準納稅；若將歸屬至個人的資金“劃轉”至第三支柱個人養老金賬戶，可繼續享受稅收遞延優惠，按第三支柱產品待遇領取時的稅收征管規則繳稅，以此鼓勵退休人士通過“產品承續”將第二支柱養老儲蓄轉化為第三支柱的終身或長期養老年金。

（三）建立第二、第三支柱稅收遞延政策的稅額共享機制

基于第二支柱稅收優惠政策利用效率不高的現狀，建議允許未參加或未足額參加第二支柱的個人，將剩余稅延額度（月收入4%以內）用于第三支柱，稅前列支到其第三支柱個人養老金賬戶，所享受的稅優待遇不受第二、第三支柱資產配置比例的影響。通過實施稅額共享機制，鼓勵個人結合自身需求和偏好，自主配置第二和第三支柱養老保障。

（四）建立針對靈活就業人群的第二、第三支柱養老保障機制

一方面，針對中小微企業員工以及外賣員、網約車司機、快遞員等新業態群體，可借鑒香港強積金計劃的低門檻強制加入、鼓勵法定標準外自愿繳費以及專為員工流動頻繁的行業設計“行業計劃”的做法，適度提高企業年金強制性并降低企業準入門檻，有效覆蓋中小微企業以及新業態群體。另一方面，通過宣導第二、第三支柱銜接機制，鼓勵個人增加對養老金賬戶的資金投入，培養養老儲蓄習慣。