新時期海島調查制度與科技供給銜接初探
——《海島保護法》視域下以促進海島可持續發展為導向

王 芳 鄧 敏

海島是我國海洋領土的重要組成部分，是國家主權的重要象征，海島及其周邊海域蘊藏著人類所需的豐富資源。1鄧云成、劉建輝：《建立海島保護名錄制度的必要性研究》，載《海洋開發與管理》2018 年第2 期，第28-33 頁；張相君、魏寒冰、鄧云成：《論海島潛水作為海洋旅游新業態》，載《海洋經濟》2021 年第11 卷第2 期，第72-81 頁。人類認識、了解、開發海洋是從海島開始的，海島是特殊的戰略基地和海洋資源，是海洋生態系統的組成部分。2林寧、趙培劍、豐愛平：《海島資源調查與監測體系研究》，載《海洋開發與管理》2013 年第3 期，第36-39 頁。2020 年，黨的十九屆五中全會提出“堅持陸海統籌，發展海洋經濟，建設海洋強國”以及“十四五”時期生態文明建設的新任務，海洋生態文明建設已經成為我國社會主義生態文明建設的重要方面。2010 年起施行的《中華人民共和國海島保護法》（以下簡稱“《海島保護法》”），為海島及其周邊海域生態系統保護與修復、合理適度開發利用海島自然資源、維護國家海洋權益和促進海洋經濟可持續發展提供了法律基礎。3SU Jinyuan &LU Yiwei,People’s Republic of China:The Law of the People’s Republic of China on Island Protection 2009,The International Journal of Marine and Coastal Law,Vol.25:3,p.425-436 (2010);同前注1，鄧云成、劉建輝。

一、海島調查的必要性

由于受全球氣候變化和日益劇烈的人類活動的影響，海島開發利用情況變化較快，海島生態環境面臨著前所未有的改變和破壞，歷年來已完成的海島調查監測資料不能完整準確地反映當前海島的開發利用現狀和生態資源狀況，4高奕康、劉旭、林河山、徐金燕、鄧云成：《我國無居民海島管理現狀、問題及建議》，載《海洋開發與管理》2021 年第9 期，第32-35 頁。不符合新時代的海島管理要求，開展海島調查監測及評估工作對海島的可持續發展尤為重要，對海島開發利用現狀與生態保護狀況實施調查監測是法律所賦予的重要職責。2012 年以來，在習近平生態文明思想指引下，生態文明建設納入“五位一體”總體布局，5陳雨生、房瑞景、喬娟：《中國海水養殖業發展研究》，載《基層農技推廣》2013年第1期，第5-9 頁。進行海島調查監測，具有重要的現實影響和深遠的戰略意義。

海島調查是海洋生態文明建設的組成部分。海洋生態文明的核心是維護人類與海洋的和諧關系，建設人類與海洋之間的和諧統一。海島是海洋生態文明的重要組成部分，是實現海洋可持續發展的基礎。

海島調查是全面、真實、準確了解海島資源情況的需要。在我國管轄海域內，分布著逾萬個海島，海島及其周邊海域資源豐富，既有生物資源、礦產林業資源和可再生能源，又包含海港資源、旅游資源等，它們是實施海洋強國戰略的重要基礎。

海島調查是保障海洋經濟永續發展的前提。海島調查可以為政府自然資源管理與規劃部門提供詳實的數據支撐，合理規劃海島定位和主要用途，有助于在保護前提下高水平開發海利用島，培育“小而美”示范性海洋產業，促進海島經濟健康發展，保障沿海居民創業就業。

海島調查是保證《海島保護法》落地的重要舉措，高位推動海島保護與管理工作的抓手，《海島保護法》規定了海島保護規劃、監督檢查、法律責任等，因此核查開發利用現狀、開發強度、整治修復等是《海島保護法》賦予政府的職責。

海島調查是維護國家海洋權益的保障，是新時代加強自然資源管理的重要手段，有助于加快推進海洋強國建設。

二、我國海島調查進展及取得的成果

我國歷來對海島工作十分重視，1988 至1995 年開展了“全國海島資源綜合調查”，此次調查主要任務是考察全國海島自然環境要素和自然資源的類型、數量、分布特征等基本資料，參加調查的人員約為一萬三千人，動用調查船250 艘（次），海上作業3000 多船（日），調查面積21 萬平方千米（其中海域面積19 萬多平方千米），布設斷面3545 條，海上測點14612 個，陸上測點31065 個。調查取得了以下主要成果：撰寫綜合調查報告、專業報告和專題報告655 冊，調查資料匯編2518 冊，完成了《全國海島資源綜合調查報告》《全國海島資源綜合調查資料匯編》《全國海島名錄》等文獻。這是迄今為止我國最重要的海島資源基本數據資料。海島調查成果顯示，我國海島及其周邊海域蘊藏著豐富的港口資源、生物資源、旅游資源以及其他類型的自然資源，開發潛力巨大。6中國大百科全書總編輯委員會：《中國大百科全書》，中國大百科全書出版社2009年版。

2004 至2011 年開展了“我國近海海洋綜合調查評價”專項（908 重大專項），7《我國近海海洋綜合調查與評價（908 專項）專題調查（海島）》，載《海洋測繪》2005年第5 期，第6 頁；蘇濤：《全面推進落實908 專項任務》，載《中國海洋報》2007 年12 月4 日，第001 版。采用地面觀測與測量、航空與衛星遙感等手段，對全國的海島進行了綜合調查，取得了大量的成果，豐富完善了海島的基礎數據，編著出版了一批海島方面的書籍和行業標準，包括《中國海島志》8依托“908”專項，國家海洋局聯合外交部、國家發展和改革委員會、科技部、民政部、財政部、總參作戰部，以及沿海省（自治區、直轄市）海洋管理部門、中國科學院、高等院校等在北京組織召開了《中國海島志》編纂委員會成立大會暨第一次編纂委員會全體會議，陸續出版了十余冊《中國海島志》。因海島調查的持續開展，相關出版工作一直在進行中。《中國海島（礁）名錄》《中國海域海島地名志》9王小波：《中國海域海島地名志》（12 冊），海洋出版社2021 年版。《中國海島生態評價系統》《南沙群島島礁高分辨率衛星遙感影像圖集》《海島生態系統評價方法指南》等，這些成果、數據全面應用于經濟建設和服務保障中，為國防建設和經濟建設作出了重要的貢獻。

自然資源部于2018 年7 月發布了《2017 年海島統計調查公報》，全面系統地介紹了我國海島的基本情況，用詳實的數據展現了我國海島的分布、海島的經濟發展、海島周邊海域水質、海島的生態狀況以及海島保護與修復的進展等，總結了海島管理的制度建設和執法檢查情況。10自然資源部：《2017 年海島統計調查公報》，載自然資源部網站2018 年7 月27 日，http://www.mnr.gov.cn/gk/tzgg/201807/t20180727_2187022.html，第1-16 頁。自2018年起，相關調查公報納入了自然資源公報，不再發布單獨的海島統計調查公報。

2018 年，國家海洋局、民政部公布了我國部分海域海島標準名稱的公告，此次公布的海域海島標準名稱，是國家海洋局2010 年開始實施的全國海域海島地名普查項目的重要成果之一。11《國家海洋局 民政部關于公布我國部分海域海島標準名稱的公告》，載中國政府網2018 年6 月8 日，http://www.gov.cn/xinwen/2018-06/08/content_5297114.htm.

三、海島調查的法律制度和技術規范

海島調查是海島保護和利用的一項經常性的基礎工作，每年都會進行。海島調查的主要任務和內容是將土壤、植被、水文、地質、地貌等環境基本要素查清，以自然資源中的水資源、生物資源等為主要調查對象，還包括海島的生態環境保護、資源開發和社會經濟發展狀況，并且對上述調查對象進行評價。12譚柏平：《論我國“海島法”的基本制度》，載《法學雜志》2007 年第1 期，第83-85 頁。

《海島保護法》第二章明確規定了海島保護規劃、海島調查統計和海島監測等事項。其中第十五條規定：“國家建立海島管理信息系統，開展海島自然資源的調查評估，對海島的保護與利用等狀況實施監視、監測。”13《中華人民共和國海島保護法》，載《海洋開發與管理》，2010 年第2 期，第63 頁。

表1 中國海島調查相關制度和標準技術指南

2012 年國家海洋局公布實施了《全國海島保護規劃》（以下簡稱“《規劃》”），這是繼《海島保護法》之后，我國在推進海島事業全面發展的又一重大舉措，《規劃》中“重點工程”部分確定了海島資源調查和評估的工作目標和任務。14《全國海島保護規劃》第八章。

2015 年《海島調查技術規范》出版，15國家海洋局908 專項辦公室：《海島調查技術規范》，海洋出版社2015 年版，第1-19 頁。第四章明確規定了海島的調查方式與范圍，第十二章對海島地質調查的內容和技術方法進行了規定。

2018 年自然資源部印發了《海島統計調查制度》（以下簡稱“《制度》”），《制度》規定，“調查方法為通過全面調查、遙感調查和行政記錄等方法收集資料。調查內容涉及海島生態保護、海島開發利用、海島人居環境、特殊用途海島保護和海島管理五個方面”。16《自然資源部關于印發〈海島統計調查制度〉的通知》，自然資發〔2018〕11 號，2018年4 月19 日發布，第5-22 頁。

2020 年1 月，自然資源部印發了《自然資源調查監測體系構建總體方案》，統一開展了自然資源綜合調查監測，以第三次全國國土調查成果為底版，有序地開展了包括海島在內的專項調查工作，建立“一查多用”“多測合一”的制度機制，進一步查清了海島的質量、結構、生態等信息，加強了數據庫集成，構建調查監測三維立體數據庫，推進自然資源統一調查監測業務體系建設，為自然資源管理和政府相關決策提供科學依據，修改完善《全民所有自然資源資產清查技術指南》，加快了自然資源統一調查監測評價體系的構建。17《關于政協十三屆全國委員會第四次會議第0555 號（資源環境類054 號）提案答復的函》，載自然資源部2021 年7 月14 日，http://gi.mnr.gov.cn/202111/t20211101_2700724.html。

由此可見，我國對海島的重視程度非常高，對海島的調查可以做到有法可依、有規可查，為更好管理海島、利用海島做出了制度和標準技術指南層面的保障。

四、海島調查的技術供給

隨著科學技術的不斷突破，工業智能化與海洋調查的加速融合正產生更多的機遇，新技術能夠顯著地推進海島調查的發展，無人船、無人機、三維激光掃描等技術手段在海島調查中不斷應用并逐漸成熟。運用新技術，調查人員可以不需要到海島上進行現場勘測，縮短調查作業時間，提高作業效率，節省作業成本，減小作業難度，調查結果精度具有更高的可靠性。代表性調查技術供給主要有無人船、無人機、三維空間數據技術等。

（一）無人船

在中國第34 次南極科學考察中，珠海云洲智能科技股份有限公司的4 艘無人船在南極恩科斯堡島周邊海域完成了5 平方公里海域多波束全覆蓋海底地形測量。恩科斯堡島是南極自然條件最惡劣的區域之一，對進行調查作業的科考船和科考人員的挑戰非常大。使用無人船對該海域的探測，是無人船在海島調查中的有益探索和實踐，無人艇獲取的海底地形數據保障了“雪龍”號極地科考船在恩科斯堡島周邊海域的安全航行，同時為我國建設恩科斯堡島新站提供了基礎空間信息等數據支撐。18《珠海云洲智能科技有限公司：無人艇進無人之境》，載中國經濟網2018 年05 月16 日，http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201805/16/t20180516_29145888.shtml。

上海大學研發的“精海3”號智能無人船攜帶了多波束測深系統、側掃聲吶、淺地層剖面儀等調查設備，在三亞灣東瑁洲島的東部和北部復雜淺水區共進行了60 多條測線調查，獲得大量海島周邊海域海底地形數據和影像資料。19《我國首次利用無人艇進行海岸帶綜合地質調查》，載人民網2017 年10 月24 日，http://env.people.com.cn/n1/2017/1024/c1010-29606782.html。2021 年6月南方海洋科學與工程廣東省實驗室使用云洲智能無人船對珠海萬山島周邊海域進行了地形測繪，使用無人船上搭載的多波束測量系統，完成了116 條測線的測繪，總長約443 千米，測繪面積約為16 平方千米。這些調查工作所獲取的數據資料為海島生態修復和開發利用奠定了基礎，對海島可持續發展貢獻了科技力量。20《無人艇實施島礁周邊水域測繪》，載云洲智能官網，http://www.yunzhou-tech.com/Case/detail/id/828.html.

（二）無人機

無人機系統日趨成熟，在測繪、通信、環保、監測調查等行業中的應用日趨廣泛，已經成為各行業的主力調查方法和手段。無人機系統具有操作簡單、成本低、機動性強、分辨率高、時效性強等特性，隨著人工智能、新型材料等高技術的運用，無人機在智能操作、載荷能力、續航時間等方面都有了大幅度提升，加上對飛行所獲取的數據專業化處理軟件的應用，無人機系統已經完全滿足海島調查的要求。

通過無人機系統對海島的調查，可以獲取海島大比例尺測圖，準確掌握海島岸線長度及其變化。建立海島高精度數字高程模型（DEM）和數字正射影像圖（DOM），為海島建立詳細的檔案資料，同時也為定期巡查提供原始數據，可以掌握海島植被、淡水資源分布等情況。對海島開展長期生態調查監測，可以為判別島上植被、河流等生態系統發生異常提供參考，并且了解島上道路、構筑物、自然歷史文化遺跡的分布和數量。

鄧才龍等在青島市即墨田橫島及其海岸帶使用TF-7 型固定翼無人機系統進行勘測工作，運用了空中三角形測量方法等多種手段獲取了滿足規范要求的高精度正射影像數據，證明了無人機系統能夠完成海島及周邊海域各類比例尺的測繪。21鄧才龍：《無人機遙感在海島海岸帶監測中的應用研究》，國家海洋局第一海洋研究所2015 年碩士學位論文。

（三）三維空間數據技術

李雪瑞等完成了惠州市虎洲島大比例尺測圖工作，22李雪瑞、魏征、田松、李明杰：《無人機技術在海島測繪中的應用》，載《測繪通報》2020 年第1 期，第150-153 頁。測圖的精度、分辨率、誤差等方面均滿足《低空數字航空攝影測量內業規范》等相關測量規范的精度要求。23國家測繪局：《CH/Z 3003-2010 低空數字航空攝影測量內業規范》，中國測繪出版社2010 年版。劉輝運用三維激光掃描技術在遼寧東部長山群島完成了邊坡監測，通過定期復測的方式獲得調查對象的三維信息，對比特征點位的水平、垂直等度量的變化，進而分析出調查對象的變形情況。該技術已逐漸成為空間數據采集的重要手段，在海島建設規劃、物體三維重建與調查監測等領域發揮重要作用。24劉輝：《三維激光掃描技術在海島邊坡監測中的應用》，載《經緯天地》2020 年第6 期，第49-52 頁。

調查獲取的基礎數據成為行政管理部門的決策和管理的重要參考資料。在開發利用方面，按照《海島保護法》的要求，從嚴控制開發強度：對適宜開發的無居民海島可據其資源特征進行適度開發；對低適宜開發的無居民海島應優先保護海島生態，維護海島自然屬性；對不適宜開發的無居民海島應重點加強海島生態保護。同時，根據工作計劃和不同任務要求持續擴充自然資源監管體系的基礎資料，為后續的海島生態修復、建檔登記、完善法規等建立堅實的數據支撐。

五、思考與展望

海島調查監測中形成的海島調查成果圖、海島電子數據集等調查監測成果，實時反饋到主管部門和執法部門，可為海島的現行空間規劃、行業規劃、生態紅線等提供支撐作用，從而加強海島管理、規范海島開發活動，形成科學的海島規劃，制定合理的海島生態修復計劃。25俞仙炯、崔旺來、鄧云成、應曉麗、劉超、梅依然：《海島生態保護紅線制度建構初探》，載《海洋湖沼通報》2017 年第6 期，第115-121 頁；DENG Yuncheng,Legislation,Challenges and Solutions for the “Dream of the Island Owner”—Review of the Application and Approval Measures on the Development and Utilization of Uninhabited Islands in Hainan Province,Marine Science Bulletin,Vol.22:1,p.73-89 (2020)；張相君、魏寒冰、鄧云成：《論海島潛水作為海洋旅游新業態》，載《海洋經濟》2021 年第11 卷第2 期，第72-81 頁;SU Mingming,Geoffrey Wall,WU Bangle,XU Huangxuan,FU Xiaohan&DENG Yuncheng,Tourism Place Making Through the Bioluminescent “Blue Tears” of Pingtan Islands,Marine Policy,Vol.133 (2021).此外，還可為應對突發自然災害等提供海島的“本底”信息。

作為基本法律的《海島保護法》，對海島常規化和業務性調查進行了規定，有利于完善海洋管理體制，優化政府的海洋公共服務能力，推進我國沿海海域海洋生態環境綜合調查與評估，實現海洋管理服務信息化、智能化，能夠提升海洋生態環境調查能力和水平，推進海洋強國戰略的實施。

與此同時，海島調查也存在著若干挑戰。第一，海島調查經費保障不足：海島調查費用較陸地區域更高，且其直接的經濟績效相對有限，并不在地方政府乃至中央政府的優先支出事項名單中，相應主體亦無有相關調查主動性，并沒有從技術融資等視角進行海島調查機制再造；第二，相關技術標準供給銜接不夠完善：例如突發性事件或應急調查技術標準（如湯加火山噴發等引起的海島調查需求）仍處于“空白”，相較于海域、礦產等資源，海島資源調查技術規范仍不夠系統，未做到全流程覆蓋；第三，海島調查制度規范尚未形成國際共識，雖然全球海島眾多，但相關調查制度和技術標準仍主要從中國實踐出發，并未與相關島嶼國家（地區）協商，推動標準的區域協調和統一，整體而言，海島調查這一基礎性制度技術標準并無國際共識。

為應對以上挑戰，持續推動海島可持續發展實踐，可以從以下幾個方面進行完善：

第一，優化海島資源利用融資機制，保障調查需求先行。除常規要素的本底調查外，對于海島資源的全面調查十分有限。當前我國海島開發利用基本采取“一事一議”的方式實施，調查內容多聚焦于開發利用的需求，因此相關調查也主要服務于開發利用需要。雖然已針對海島資源利用征收相關使用金，但征收時并未考慮海島調查的經費需要。因此要考慮調查技術成本，優化海島資源開發利用融資機制。

第二，加強海島研究人才隊伍培養。要強化培養可持續發展的海島研究人才隊伍，26DENG Yuncheng,On China’s Island Degree Course Setting and Talent Cultivation,Proceedings of the 2019 International Conference on Education Innovation and Economic Management,p.41-44 (2019).使法律、規劃等專業與地質、生態、海洋調查等專業相互融合，為海島調查監測提供規范化流程，為完善海島相關法律法規做好技術儲備。另外，還應加強海島專題研究，不斷完善海島法律法規、細化海島調查規程，出臺地方性海島保護指導文件；開展海島生態修復、海島可再生能源開發利用等方面的研究，提升海島經濟價值和社會需求。27吳瓊：《自然資源部出臺〈海島統計調查制度〉》，載國務院網站2018 年5 月7 日，http://www.gov.cn/xinwen/2018-05/07/content_5288708.htm。

第三，推動海島調查技術標準的國際化。積極關注國內外海島調查相關新技術、新方法，將前沿的調查手段運用到海島調查工作中去；將科技供給與政策制度的研究有機融合，為海島的可持續發展提供科技動力和智力支持；將調查技術國際標準制定納入海島研究和管理的考核指標，推動海島調查標準國際化和統一化。

總之，《海島保護法》明確規定要開展海島調查，需要推動技術與規范標準相融合。僅有法律規定無法確保海島調查的有效開展，需要海島調查制度與科技供給實現有效銜接。我國海島調查歷經多年發展，取得了若干成效，但也面臨若干挑戰，未來需要進一步完善技術融資機制，加強人才培養，并推動技術標準國際化。