訴源治理下的溫州金融ADR機制優化路徑*

曾建飛，金 叢

（1.浙江東方職業技術學院，浙江 溫州 325011；2.溫州市龍灣區人民法院，浙江 溫州 325000）

一、金融ADR機制的必要性

習近平總書記在2019年中央政法工作會議上明確提出要“堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”。他指出，“要善于把黨的領導和我國社會主義制度優勢轉化為社會治理效能，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，打造共建共治共享的社會治理格局。要創新完善平安建設工作協調機制，統籌好政法系統和相關部門的資源力量，形成問題聯治、工作聯動、平安聯創的良好局面?！盵1]2021年2月19日，中央全面深化改革委員會第十八次會議審議通過《關于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》，強調要推動更多法治力量向引導和疏導端用力，加強矛盾糾紛源頭預防、前端化解、關口把控，完善預防性法律制度，從源頭上減少訴訟增量。[2]

金融機構為消費者提供金融產品或者服務時，因對產品的理解和期待上的偏差，難免產生爭議，為妥善化解矛盾，降低訴訟成本，提倡引入調解、仲裁等機制，將糾紛化解在訴訟之外的柔性ADR機制。[3]優化溫州金融ADR（Alternative Dispute Resolution）機制，是貫徹落實習近平總書記關于推進訴源治理的重要指示精神在地方金融領域內的有效實施途徑。浙江是“楓橋經驗”的發源地，在原有糾紛解決機制的基礎上，發動力量建設縣級社會矛盾糾紛調處化解中心（以下簡稱縣級矛調中心），截至目前，已覆蓋全省所有縣（市、區）。

（一）建立金融消費信心、防范金融風險

只有金融消費者的利益獲得保障，才能構筑其消費的安全感。若沒有合適的救濟方式，影響其投資熱情，動輒進入耗時較長的訴訟程序，對消費者購買金融產品的信心造成的消極影響，則會波及整個金融行業的順利發展。而金融ADR機制的創設和優化，可以多渠道并行高效解決金融消費者權益糾紛，扭轉金融消費者對金融機構的態度，發掘更多的金融潛在消費者，促進整個行業和社會的良性循環。

（二）追求金融消費實質的公平正義

金融消費者相較于一般的消費者，其交易弱勢特點較為突出。首先在于金融商品專業特性，看不見摸不著，消費者對于商品的了解非常有限。金融消費有風險，對消費者的經濟狀況、知識水平、心理承受能力都是考驗。其次在于信息的不對稱性，金融消費者基于作出消費判斷的信息來源有限，很多時候根據金融機構對商品的宣傳和業務員的推銷，實踐中，金融機構容易利用金融市場上的信息不對稱侵害消費者的權益。[4]金融消費者與金融機構的實力難以勢均力敵，發生爭議時，需要國家公權力介入平衡二者的利益，做到“扶弱抑強”，達到實質意義上的公平。

（三）金融糾紛解決方式的多渠道疏解功能

金融消費者大部分為普通老百姓，對訴訟有畏懼心理，且找不到其他解決糾紛的機制。當消費者發現自己為同一利益受損者且爭議金額不大時，就怠于行使訴訟權利，而靜觀其他訴訟者的歷程以便同享有利的訴訟結果。如此金融機構更欲挑戰小額訴訟糾紛的金融消費者的底線，對其侵害更加肆無忌憚。若能提供健全的金融ADR機制，讓普通消費者對爭議的解決途徑毫無畏懼，沒有負擔，就能更好地保護金融消費者的權益，將矛盾化解在基層，保障金融市場的健康發展。

二、溫州金融糾紛案件數據統計

溫州是金融改革的先行者，2012年獲批成立的金融綜合改革試驗區，對切實解決溫州民間借貸問題起到積極的作用，為全國金融改革提供經驗。改革規范了民間融資，構建了新型的金融組織，發展了專業的資產管理機構，創設了新的金融產品和服務，但信用卡等小微金融糾紛，高發易積聚；金融消費者權益保護措施依然不容忽視。金融糾紛案件數量較多，合計標的額比較大。

2020年，溫州市基層法院一審金融案件結案數33280件，中級人民法院受理金融二審案件1446件（含立案庭未繳費案件233 件），上訴率約4.34%左右（與上年基本持平）。共審結金融二審案件1178件，其中發回重審11 件，改判80 件，其他20 件（含二審裁定駁回起訴14 件，撤銷變更原裁定決定6件），發改案件共計202件，發改率17.14%（2019年為20.14%），詳見表1。

表1 溫州法院近3年金融糾紛案件數據統計表

三、溫州金融糾紛解決機制存在的問題

中國人民銀行從2010年開始在各級分支機構開展區域性的金融消費權益保護試點工作，旨在保護金融消費者權益，從而構建覆蓋面較廣的消費者權益保護體系。[5]金融ADR 機制的程序性價值不容忽視，一定程度上解決了部分金融糾紛，但從溫州法院近3 年的案件統計數據來看，金融糾紛案件依然不少。

（一）糾紛的解決依賴司法系統，ADR 機制沒能發揮應有的作用

國務院批準的《浙江省溫州市金融綜合改革試驗區總體方案》要求建立金融綜合改革風險防范機制。該機制應該包含金融糾紛的解決機制。金融業的健康有序運行不僅要事前、事中予以有效監管，事后的糾紛解決機制也是不可忽視的一環。[6]從近幾年溫州法院的數據（表1）來看，金融ADR機制并沒有充分發揮應有的作用。由于當事人對調解協議反悔的低成本，ADR 機制達成的協議執行困難，以及較低的信任度等問題，訴訟機制依然是大多數人的選擇。

（二）缺乏以金融消費者為中心的服務意識

從銀行、保險或者證券購買的產品大部分不是一次性消費，所訂立的合同對雙方的義務要求是長期的。比如個人辦理信用卡，并不是推銷出信用卡就能結束服務，對于信用卡后續的使用是否做到相應的良性引導，配套的還款方式選擇等服務機制是否健全等問題都有可能引發金融糾紛。

調解能通過和諧談判解決社會矛盾，有利于當事人深入接受化解矛盾的結果。但溫州針對金融糾紛的調解員和調解系統比較匱乏，沒有老百姓信服的權威體系。仲裁作為糾紛解決的方式之一，需要有相應的仲裁條款或者協議，“一裁定局”的方式相對訴訟靈活，遺憾的是未能獲得廣大消費者的接受，在實踐中應用性不高。除仲裁外的其他ADR糾紛解決機制多不具有實效性和約束力，通過機構調解能促使雙方達成協議。協議是平等主體協商的結果，如果違反的成本不高，雙方都有可能違約。若經過多番努力的調解協議“打水漂”，就加重了社會調解的負擔和資源的浪費。金融消費者和金融機構最后的選擇依舊是具有國家強制力保障的訴訟機制，溯源治理的效果難以顯現。

（三）金融糾紛解決渠道過窄，金融消費者對糾紛解決的信心不足

溫州金融消費者保護體系的現狀是分散和割裂的，金融消費者投訴歸口不明確，金融機構系統內部為消費者投訴維權、解決爭議提供適當的途徑較少。有消費者打12345 投訴，有消費者向金融機構直接投訴，有消費者向銀保監會或者證監會等監管機構投訴等等，然而這些舉措的實際效果甚微。投訴途徑多樣，但沒有健全的融合機制，各部門未能協調運行，維權渠道依然很有限。例如，金融消費者向主管部門投訴，主管部門會反饋至被投訴的金融機構或者上級機構，讓消費者輾轉之后回到原來的矛盾主體，對消費者來說是一種時間上的消耗，同時增加了消費者的不安全感，最終轉入仲裁或司法程序的可能性較大。兜圈之后又將爭議交回到消費者與金融機構之間，只是簡單的投訴渠道數量的增加，并沒有有效地解決問題。[7]此外，普通老百姓對于訴訟有嫌麻煩的心理，尤其是小額糾紛，性價比不高成為金融消費者心中的“攔路虎”，久而久之，矛盾若沒有得到合理的疏解，積少成多，會對整個金融行業造成一定的影響，同時也會影響和諧社會的健康運轉。矛調中心一定程度上解決了上述問題，將各個機構設在一處，但形式上的“一地”并沒有完全解決實質上的“兜圈”問題。金融ADR機制需要進一步優化。

四、在矛調中心基礎上優化溫州金融ADR機制的建議

為深入貫徹習近平總書記關于推進訴源治理的重要指示精神，浙江省委省政府在基層成立矛調中心，旨在“一站式”解決人民群眾的爭議，有效將矛盾化解在基層。各縣級矛調中心，整合咨詢、投訴、調解、仲裁以及訴訟資源，為群眾提供全方位服務，實現“最多跑一地”。矛調中心的設立為溫州金融糾紛ADR機制的完善起到很大的作用，解決了場地、人員、矛盾解決銜接等問題，運用政治、經濟、法律、行政、教育等多種手段協調處理金融糾紛，對金融糾紛的訴前治理起到較大的積極作用。在黨委和政府的指導和支持下，針對金融行業的特點和溫州的地方特色，還應提升溫州金融ADR機制的軟件。

（一）堅持黨委和政府的領導，多方協同參與

根據2021年4月國務院印發的《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》要求，優化金融ADR機制，應堅持和加強黨對基層治理的全面領導，堅持以人民為中心，依托黨委、政府有政治上的優勢，可以廣泛動員不同部門的力量，整合資源，協同解決問題。在黨和政府的領導下，溫州金融ADR機制的創新工作和智慧治理能力建設會進一步發展。

（二）設置多層級的金融調解專員

首先，金融產品售出時的專員服務，應延續到后續的售后安排。若消費者對已買到的產品有疑問或不滿，由專門的服務人員負責跟進解釋。避免因消費者情緒上的原因而產生不必要的糾紛。其次，除了金融機構內設調解員之外，建議銀保監會、證監會或者政府設立有獨立的金融調解專員，以第三方介入金融糾紛，以公正無私的態度充分了解雙方的分歧，在求同存異的基礎上協調雙方利益，達成共識，化解金融矛盾。此外，應加強宣傳引導。金融管理部門、金融糾紛調解組織要積極宣傳金融糾紛ADR 示范案例、加強金融消費者的ADR 知識普及，提升社會公眾對金融糾紛ADR解決機制的知曉度和信任度，引導金融消費者和金融機構通過多元的糾紛解決機制來化解矛盾，理性保護自身的權益。

（三）以金融消費者為中心，降低消費者的投訴成本

1.為金融消費者提供可操作性較強，時間和費用成本較低的糾紛解決途徑

金融ADR機制以解決糾紛為目的，以雙方滿意為目標，具有費用低廉，程序簡便，較強的靈活度的特點。金融機構自身的調解機制費用應為金融機構自身的成本費用，不應由消費者來負擔。金融ADR專員的費用則由銀保監會或者證監會設立專門的ADR 基金來覆蓋。降低金融消費者的維權成本，切實做到讓消費者后顧無憂。但需要注意的是，在最大限度收案的情況下還應有防范惡意投訴的意識。這就需要加強調解專員的培訓，提高調解業務能力。

2.加大調解協議司法確認力度

調解協議的達成，只是金融糾紛解決的初步共識，最終的目的是希望當事人能信守承諾，履行協議上的規定的義務。為了穩固金融糾紛ADR機制的成果，有必要對調解協議進行司法確認。尤其是對于分期付款的協議、履行期限較長的協議以及金額較大的調解協議，更應該引導當事人申請司法確認。調解協議經過司法確認后，當事人不得反悔，若不主動履行，另一方可申請法院強制執行。如此可以避免前期的調解工作前功盡棄，切實發揮訴源治理的實效。

（四）制定遞進式的糾紛解決機制，深度化解糾紛和矛盾

加強金融糾紛ADR平臺建設，金融管理部門作為業務指導單位，要加強金融糾紛調解組織的建設，具有一定的適應力、高效性、便民性和覆蓋面。在矛調中心為金融糾紛的調解組織和調解員設立專門的金融糾紛調解室；時刻掌握調解組織清單、特邀調解員名錄，以備金融糾紛當事人能隨時查閱到準確詳實的信息，加強信任度。鼓勵金融管理部門、金融機構為金融糾紛調解組織提供必要的人員支持。加強信息化建設。統一發布操作指引，引導當事人網上或無紙化立案，充分發揮智慧數字化、在線糾紛解決（ODR）等平臺對金融糾紛網上“一站式”多元化解的積極作用。引導銀行當事人通過在線平臺，參與在線協商、在線調解、在線仲裁等工作。金融糾紛調解組織應積極開發和運用數字技術手段，建立在線調解、線下調解、調解室調解、電話調解等多途徑的調解體系，高效及時化解糾紛。