試論產教融合立法的目的、價值與原則

劉 波 楊 沁 歐陽恩劍

2022年4月20日，十三屆全國人大常委會第三十四次會議表決通過了新修訂的《中華人民共和國職業教育法》，并于2022年5月1日起施行。本次修訂明確了職業教育法的七個堅持基本原則，其中第四個堅持就是“堅持產教融合、校企合作”，法律文本中“產教融合”出現9次之多，凸顯了“產教融合”在職業教育法中的重要地位。但是如何定義產教融合、如何具體操作執行，必須有相應的法規、行政規章與之配套，方能實現立法目的。因此，研究產教融合立法的目的、價值與原則，對促進產教融合發展、推動我國職業教育法修訂具有重要意義。

一、產教融合法律規范屬于教育法范疇

（一）產教融合法律調整的性質歸屬

1.產教融合法律規范屬于公法范疇

法律部門的劃分開創于大陸法系，以法國拿破侖法典為標準。最初大陸法系以法律調整的社會關系主體為標準將法律劃分為公法、私法兩大部門。公法調整的是和國家有關的社會關系，并以權力服從為根本特征，法律關系的主體必有國家機關或其授權機構；私法調整的是私人之間的關系，以平等自愿為根本特征，法律關系的主體是平等的法人、自然人和其他社會組織等[1]。從利益保護的重心來看，產教融合法律規范以保護產教融合秩序的公共利益為主要目的。公法主要以維護社會公共利益為主，私法則以保護個體利益為根本宗旨[2]。產教融合立法所實現的目的是以“公益”為主要目的，通過提高技術技能人員質量，為企業的發展提供人力資本，促進社會經濟的發展。其次，從國家干預方式來看，產教融合需要政府的強力干預和推動才能實現。公法強調的是“國家或政府干預”，私法追求的是“意思自治”“私法自治”[3]。國家（政府）干預是發達國家產教融合的一條成功經驗，產教融合必須在政府的規劃、指導、管理、監督下，產業部門（企業）與教育部門（學校）遵守法律制度規定的責權利，協同培養技術技能人才，才能推動社會經濟的發展。因此，產教融合立法當屬于公法范疇。

2.產教融合法律規范屬于教育法范疇

對于法律部門的劃分標準，法學家有著不同的觀點和看法，從本質上看，法律部門的劃分是法學家為自身研究需要所進行的一種理論建構與學理解釋，依托的是社會實際和法律變革的需要[4]。圍繞教育法能否成為獨立的法律部門，教育法學界至少有隸屬說、獨立說、折中說、綜合說等四種不同的結論與觀點。研究教育法的目的在于通過對教育法律規范與規范性文件的研究，探究、發現、挖掘教育法律背后的內在邏輯與發展規律，進而探索教育法律演變的趨勢及原因，以解決現實生活中存在的錯綜復雜的教育問題，并指導教育法律的制定與執行[5]。因此，無論從教育法調整對象的特殊性還是從法學研究的需要來看，教育法作為一個獨立的法律部門，已越來越為大多數學者所認可。產教融合法律規范作為調整實施職業教育中的根本原則和途徑的法律規范，理應屬于教育法的范疇。

（二）產教融合法律調整的主體責任

1.政府及相關職能部門的主導責任

國家、政府和教育行政機關作為教育管理主體在依法行使教育公共管理這一公權力過程中，把實現公眾單憑個人力量不能實現的利益作為現代教育的價值追求，而呈現出不同于其他私域組織的公共性特征[6]。因此，產教融合立法的公共性價值取向，決定了政府在產教融合中應承擔主導責任，通過頒布產教融合法律法規并保障執行，保障產教融合順利進行，并應該在《職業教育法》及《職業教育產教融合促進條例》中予以明確和體現。一是法律供給之責，除了要在職業教育法的修訂中將產教融合作為一條基本原則外，還要同時出臺職業教育產教融合單項法規，促進產教融合發展。二是政策支持之責，綜合采用“財政+稅收+土地+金融”政策杠桿以支持產教融合發展。三是規劃引導之責，在制定經濟社會發展規劃時，要把產教融合融入其中，同步規劃，同步實施，對接產業結構調整優化學校布局，推動專業調整與產業轉型相適應。四是資金提供之責，要建立產教融合發展專項資金，明確資金的使用、管理監督辦法等。五是環境保障之責，要加強組織建設，成立產教融合促進委員會，營造良好環境，做好輿論引導，做好配套改革，積極營造全社會認同、參與產教融合的良好氛圍。六是信息共享之責，充分利用政府的信息平臺，為職業院校與企業開展校企合作牽線搭橋。

2.行業組織的引導與協調責任

西方發達國家產教融合發展的經驗表明，行業協會在德國、英國職業教育產教融合中的作用舉足輕重，美國、日本也開始重視行業組織的作用，具體體現在相關立法和標準制定中。行業組織起著協調管理本行業企業運行的作用，對本行業的經濟活動有極大的影響，其發揮的作用是政府無法替代的。在我國當前的技能形成制度下，產教融合各方主體缺乏“可信承諾”，行為主體特別是企業“搭便車”的機會主義行為泛濫成災。引入第三方監管，充分發揮行業組織在行業標準制定、職業資格認證、監督作用發揮的重要作用，這是形成高技能社會的重要經驗[7]。在我國，由于行業組織發展不成熟，行業協會自身的組織建設存在不少問題，在推動職業教育發展與促進產教融合方面的意識不強、作用有待進一步發揮。在產教融合立法中，應從兩方面努力：一是要加強行業組織的自身建設，自律與他律、自治與法治相結合，使行業組織真正成為行業的中介、協調機構；二是要強化行業組織在職業教育產教融合中的地位，使其能引導和協調本行業企業與職業院校的合作，通過職能轉移、授權委托等方式，積極支持行業組織制定深化產教融合工作計劃，開展人才需求預測、校企合作對接、教育教學指導、職業技能鑒定等服務。

3.企業的主體責任

關于職業教育產教融合中企業的責權利，我國《職業教育法》（1996）第23條規定了職業學校的“產教結合”責任，在法律中沒有確定企業的主體地位。而新《職業教育法》（2022）第27條對企業參與產教融合、校企合作進行了規定，因此在職業教育產教融合法律制度建設中，應明確企業在職業教育中的重要主體地位及責任。一是支持企業以獨資、合資、合作等方式舉辦職業學校，鼓勵企業多途徑、多方式參與職業教育。二是充分借鑒美國的贈地法案，把土地作為促進產教融合的重要激勵手段，把參與職業學校辦學，以資本、技術、管理等要素參與辦學，參與職業學校的混合所有制、股份制改革，鼓勵職業教育實行購買服務、委托管理等新型管理方式。三是參與學校教學，深化“引企入教”改革，引導企業深度參與教育教學改革，深度參與學校專業建設、培養方案制訂、教材開發、課程標準、實習實訓等工作，并把企業技能需求融入人才培養全過程。四是支持學生實習實訓，健全學生到企業實習實訓制度，鼓勵吸引優勢企業與學校共建共享生產性實訓基地，探索購買服務、稅收減免或財政補貼等方式，鼓勵企業直接接收學生實習實訓。

4.職業院校的主體責任

職業院校是職業教育的直接實施者，在產教融合中的作用無可替代。一是推進產教協同育人模式改革，堅持校企合作、工學結合人才培養模式，鼓勵職業學校和企業聯手、與行業協會聯盟、與產業園區融合。二是提升產教融合師資隊伍水平，吸引企業技術和管理人才到學校任教。三是實行招生考試改革，擴大招生范圍，生源來源從全部為在校學生擴展為面向全社會，推行“文化素質+職業技能”評價方式。四是引入行業企業、科研院所、社會組織等多方參與學校治理結構。五是優化專業結構，職業院校要加強對區域產業結構與技能需求的深入調研，既要從學校的“教育邏輯”出發，也要從產業的“經濟邏輯”視角謀劃專業布局，更要從區域發展和產業升級帶來的技能需求來規劃專業發展[8]。

（三）產教融合法律調整的法律責任體系

法律責任從內涵上看，是由侵權主體的違法行為（包括故意或過失）等法律事實所引起的對直接損害給予賠償、補償或接受懲罰的義務，亦即由于違反第一性義務而引起的第二性義務[9]。根據違反的法律不同，法律責任分為民事、行政、刑事和違憲等四種責任形式。我國原《職業教育法》沒有法律責任的具體條款，因此在修訂過程中要強化法律責任，應增加違反法律的責任條款和內容，以實現法律的懲罰、救濟和預防功能[10]。本次修訂從立法體例上看，新的《職業教育法》將法律責任單獨成章，明確了違反產教融合法律規范的責任形式。在制定產教融合單行法規時，也應將法律責任單獨成章，強化執法管理。產教融合法律責任規范也包括民事、刑事、行政和違憲責任等四類。民事責任是針對產教融合中校企雙方因一方違反合同規定而應承擔的實際履行、賠償損失等違約責任；行政責任針對行政相對人拒不執行產教融合法律制度，或侵犯教師與學生權利的行為應承擔的罰款、停業整頓、停止招生等行政處罰；刑事責任針對行為主體違規使用、盜取產教融合專項資金，玩忽職守導致重大損失應承擔的罰金等刑事責任；違憲責任針對有關立法機構制定與憲法相沖突的法律法規的行為而應承擔的宣告無效、拒絕適用、撤銷等法律責任[11]。

二、產教融合立法的目的在于促進產教對接，提升人力資源質量

法律調整作為社會調整中的一種特殊方式，其主體是國家及其機關，對象是具體的社會關系，調整的方法各異，但主要方法是通過賦予主體的權利義務，調整手段包括立法、執法、司法等[12]。因此，法律調整是一種有組織、有程序、有結果的規范性活動，目的是對社會關系產生影響，實現社會有序的目的。具體到產教融合法律調整上，其目的在于維護技術技能人才結構供給秩序。

（一）法律調整的目的價值主要體現在立法目的上

立法作為一種由特定主體根據法定權力和程序，采用一定立法技術，制定、認可和修改法律（以權利義務為內容，由國家強制力保障實施的行為規范）的特殊行為（活動）[13]，其不僅是法律調整的開端和發動機制，而且是法律調整其他要素（產生、實現法律關系，執法和司法等）的客觀依據。立法作為一項協調法律主體利益的有目的的自覺活動，立法的動機源于一定的利益需要，立法目的始終貫穿整個立法過程，使主觀形態的立法目的體現到客觀形態中的法律條文之中。“相比任何其他人類活動，法律可能更具有目的性；它不僅從過去，而且從未來獲得方向。在某些事上，它可能偏離靶心或達到目標，但在其核心本質上，它是面向未來的，也是一種有意識的工作”[14]。立法目的是立法主體為自身的需要事先設定立法所要達到的具體目標，而針對法律調整對象，采用科學合理的立法技術和方法，選擇和確定相應的或最佳的立法方案[15]，其既是立法的前提和基礎，也是立法價值、指導思想和精神在立法過程中的具體、集中和生動體現。立法目的的價值主要有三，即指引方向、統一意志，判斷立法質量的標準，以及法律解釋的重要依據。

立法目的，作為法的“靈魂”，不僅是立法者通過制定法律以有效調控社會關系的內在動機，而且也是法律創制和法律實施的內在動因；立法目的既蘊含法律的內在價值取向，又體現利益分配和保護的重點，還指引法律制度構建的發展方向[16]；承載并彰顯立法思路與功能定位，直接決定立法的內容與方式、重點與難點。立法目的不僅是一個立法技術問題，而且是一個立法理念與價值問題[17]。因此，立法目的直接決定法律調整的目的，法律調整的目的集中體現在立法目的上，或者說，立法目的就是法律調整的目的。

（二）產教融合立法的直接目的在于促進產教對接，根本目的在于提升人力資源質量

當前，我國職業教育的主要矛盾是“人民群眾和經濟社會對優質多層多樣職業教育的需要同職業教育發展不強不優不活之間的矛盾”[18]。其實質是職業教育的人才培養數量與質量不能滿足經濟社會的優質、多元需求，也就是說學校技術技能人才培養的供給側與企業人才的需求側不匹配，要解決這一矛盾，根本途徑在于“深化產教融合，促進教育鏈、人才鏈與產業鏈、創新鏈有機銜接”。而深化產教融合，光有政策不足以奏效，必須通過政策、法律等多種手段。

自2017年國務院辦公廳印發《關于深化產教融合的若干意見》以來，除北京、上海、新疆、西藏、湖北5個省市區未制定相關意見外，已有26個省、市、自治區（不含臺灣、香港、澳門地區）印發配套政策。根據國務院和地方出臺的產教融合政策，其目的主要有“促進教育鏈、人才鏈與產業鏈、創新鏈有機銜接”，“全面提升人力資源質量”。從國家和地方產教融合政策目的可以看出，提到“促進教育鏈、人才鏈與產業鏈、創新鏈有機銜接”“促進人才培養供給側和產業需求側結構要素全方位融合”“推進人力資源供給側結構性改革”的，有20個省份；提到“提升（高）人力資源質量”“人才培養質量”“教育質量”的，除國務院外，有18個省份；提到“服務經濟社會發展”的有14個省份；提到“發揮企業重要主體作用”的有2個省份，見表1。實質上，無論是解決“人才培養供給側和產業需求側結構”矛盾，還是“促進教育鏈、人才鏈與產業鏈、創新鏈有機銜接”，這均是產教融合政策的直接目的。教育的根本目的是培養人，因此“全面提升人力資源質量”等是產教融合政策的根本目的。教育的功能之一在于通過培養人才促進經濟社會的發展和進步，因此，甘肅等6省提出“推進經濟轉型升級、培育經濟發展新動能”等均是產教融合政策的間接目的。至于“發揮企業重要主體作用”則是產教融合的重要手段和途徑，而不是目的。

表1 國家和地方產教融合政策目的一覽表

政策與法律的關系表明，政策目的與法律目的具有同一性。法律作為“社會關系的反映和調整器”，立法的目的在于，運用法律手段調整和處理各種社會關系，緩和、消泯客觀存在的社會矛盾，解決社會具體實際問題，法律只有客觀正確、實事求是、完整無誤地反映社會關系，才能實現對其有效調整[19]。因此，我國職業教育產教融合的立法目的，就是要解決制約職業教育發展的根本性問題，其直接目的是促進“教育鏈與產業鏈、人才鏈與創新鏈”的銜接，解決“人才培養供給側和產業需求側結構”矛盾，也就是解決技術技能人才的供需矛盾；根本目的是提高技術技能人才培養質量；間接目的是推進產業轉型升級和結構調整，提升職業教育對經濟社會發展的支撐（服務）能力。

三、產教融合立法的價值在于維護正常的產教融合秩序

立法價值一直是法哲學尋根究底的主題、研究的重點和紛爭的核心。價值問題雖然復雜、困難，但法律科學不能回避[20]，必須直面解決。價值問題既是法律科學研究的對象，也是立法必須重點關注的問題。任何法律制度，必須關注社會上那些具有獨立性的、客觀存在的基本價值，而且它們的存在超越了特定的社會經濟結構[21]。法律調整作為一種有組織、有程序、有結果的規范性活動，具有很強的目的性，即通過對社會關系的影響實現社會有序。法律調整的目的價值主要體現在立法目的上。產教融合立法的價值定位重點在于維護產教融合秩序。

（一）立法價值與法的價值、立法目的是對立統一的

法的價值是以法與人的關系為基礎的，法對于人所具有的意義，是法對于人的需要的滿足，是人關于法的絕對超越指向。法的價值的意義在于是立法的必需、實施法的需求、防止法失效的屏障、校正惡法的準則和法演進的動因[22]。在法的價值體系中，秩序、利益、正義等是法的基本價值。立法價值是指制定法律，對鞏固和維護某種社會關系，確認和分配某種社會利益所能產生的符合立法主體的某種需要或效益[23]。立法目的和立法價值的區別在于：一是主體不同，法的價值的主體具有廣泛性，既包括立法者，也包括執法者、守法者，包括國家、社會、階級、群體、個人等所有主體在內，立法價值的主體主要是立法者；二是客體不同，法的價值以客觀存在的法為客體；而立法價值的客體以立法活動作為客體；三是內容標準不同，法的價值主要包括秩序、自由、正義等，立法價值主要包括秩序、法治、人權等；四是時態不同，法的價值隨時空條件的變化而變動、發展，而立法價值主要存在立法階段這一特殊階段，一經完成立法任務，立法價值也就體現并完成歷史使命。兩者的聯系在于：首先，法的價值是立法價值的基礎，立法首先要考慮、取舍、衡量法的價值；其次，立法價值是法的價值升華，立法主體在立法過程中表現的價值觀或價值取向，是創設、評價、修改、廢止法律的標準與依據，是法的價值在立法主體在立法過程中的升華；再次，法的價值與立法價值在一定意義上具有重疊性，特別是對秩序的追求。

立法價值作為立法客體即制定的法律滿足立法主體的內在需要，反映的是一種主體與客體的需要關系，既是主體的一種精神追求，也是主體思維的理性判斷[24]。立法價值與立法目的從理性判斷的觀點出發，都非“實然”的，而是“應然”的。兩者是辯證統一的，既區別又聯系[25]。從兩者的聯系上看，立法價值的性質與內容決定著立法目的的性質與內容，立法目的又是彰顯立法價值的外在客體依據。從兩者的區別上看，兩者在出發點和表現形式上存在根本不同。從出發點和關注點來看，立法價值從主觀出發，以主體的需要滿足為標準來評價立法客體，看重的是主體需要能否得到滿足；而立法目的則從客體出發，重視的是立法目的能否實現。從表現方式上說，立法價值是內隱的、抽象的、宏觀的，法律無法具體規定，而是蘊含在法律條文之上，體現一種立法精神品質和理想期待；而立法目的則是外顯的、具體的、微觀的，它一般在法律的開頭以法律目的條款開門見山地直接呈現，人們直接察覺和接受[26]。

（二）產教融合立法價值在于維護正常的產教融合秩序

立法，意味著確立和維護某種秩序。秩序是立法的價值取向之一，是與立法永相伴隨的基本價值[27]。我國職業教育產教融合存在價值失范、結構失衡、制度失范等失序困境，通過職業教育產教融合立法就是要根本解決這些問題。在價值理念上，由培養“工具人”轉向培養“完整人”的目標。在技術上，培養的是融通技術知識、能力、思維與倫理等維度的“完整技術人”。在職業素養上，通過持續融入職業生活和人生追求，通過主體與環境的博弈，使“完整技術人”躍升為“完整職業素養人”，且在個體的職業生涯中循環往復、螺旋上升[28]。在結構上，通過立法推動產業部門與教育部門的對接、合作、融合，從根本解決人才需求側和培養供給側的脫節問題，實現教育鏈與產業鏈的對接，特別是專業群與產業結構的對接。在制度上，通過對教育法、職業教育法及其他部門法的修訂，把產教融合內容體現其中，同時出臺《產教融合促進條例》單行行政條例和地方性法規，形成產教融合的完整、科學的法律、法規體系。

四、產教融合立法的一般與特殊原則

立法原則是指整個立法活動過程必須遵循的根本準則或準繩[29]，是立法內在精神品格的集中體現[30]，是明確化、具體化立法指導思想的根本途徑。立法原則的功能在于實現立法的目的性、針對性和科學性，提高立法的高效性。

（一）產教融合立法要遵循一般立法的基本原則

《中華人民共和國立法法》（2003）（以下簡稱《立法法》）明確了我國立法活動必須遵循憲法性、法治性、民主性、科學性等四項基本原則，其意義在于不使基本原則只停留在觀念形態上、存在于學者的學術爭鳴中，而是創造性體現在具體的成文法中，實現立法基本原則的法律化、成文化、規范化和統一化，是中國成文立法的一個創舉[31]。產教融合立法作為一項教育領域的特殊立法活動，也必須遵守這些一般立法的基本原則。

（二）產教融合立法具有自身特殊的基本原則

根據法有層次和類型的劃分，立法基本原則作為立法活動中一種觀念性的、內在的精神品格，也有層次和種類的區分，包括：所有立法的總原則，以及根據立法級別、立法主體、法律形式、各部門法及各具體法劃分的立法基本原則[32]。產教融合作為一種教育法規立法，也具有自身特殊的基本原則。

1.統籌協調原則

統籌兼顧、協調發展既是“一種根本的思想方法和工作方法”[33]，也是公共政策制定的方法論依據，更是產教融合立法的基本原則。產教融合涉及政府、產業、教育等多個部門，涉及法律、法規和規章，因此立法過程中既要將產教融合作為促進經濟社會協調、健康、綠色發展的重要舉措，融入經濟轉型升級、實現高質量發展的各環節，貫穿人力資源開發的全過程，政府、企業、學校、行業、共同推進[34]，同時要面向產業和區域發展需求，優化教育資源布局，促進供需對接和流程再造，促進教育鏈和產業鏈對接；更要協調好中央與地方、政策與法律、企業利益與學校育人、經濟發展和社會效益等之間的關系。

2.權責一致原則

權責關系既是一個非常重要的行政法學理論問題，也是一個行政法治實踐問題[35]。權責一致作為一種行政觀念，它對公共行政權力、行為與責任具有約束和導向作用；作為一種理想追求，它為行政主體的權力行使與責任承擔提供“終極關懷”，推動權責關系向權責一致的目標前進[36]。權責對等（或一致）實質責任主體履行職責和義務與其擁有的權力要相匹配，即：依責授權，權不逾責[37]。權責不一致表現在兩種情況：一是權力小而責任大，另一種是權力大而責任小。我國職業教育立法中存在責權不一致的問題，企業賦予的責任大，而享有的權利小。因此，產教融合立法就不能重蹈覆轍，必須按照權責一致的原則賦予法律主體的責、權、利。

3.公眾參與原則

作為一項系統工程，“良法”的制定受眾多因素制約。單一從立法技術角度審視，公眾參與是影響立法質量和水平的一個重要因素。所謂公眾參與立法，是指立法過程要廣泛發動、保障社會公眾（公民）通過多渠道、多途徑、多方式參與立法的指導思想或原則[38]。公眾參與的形式價值在于法律程序的合法性，實質價值在于法律內容的合理性。我國憲法第27條規定了所有國家機關和國家工作人員在工作中必須依靠人民群眾的支持，密切聯系群眾，傾聽他們的意見和建議，并接受監督[39]。這就確認了公眾參與的憲法權利。《立法法》第5條規定立法的民主性原則[40]，并指出了公眾參與的四種形式為座談會、專家論證會、聽證會和公開征求意見等。《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序》規定了行政法規和規章制定過程中聽取公眾意見的方式與程序。國務院《重大行政決策程序暫行條例》（征求意見稿）（2018）列舉了公眾參與的多種形式，包括公開征求意見、舉行聽證會、召開座談會、書面征求意見、問卷調查、民意調查以及實地走訪等[41]。公眾參與原則作為立法民主原則的具體體現，其作用在于廣泛吸收廣大群眾的意見和建議，促使立法始終以廣大人民群眾的根本利益為出發點，并為保障法律實施提供基礎。目前，我國立法公眾參與存在主體能力與意識不強，參與范圍不廣、層次不高、渠道不暢等問題。但是，我國產教融合立法要特別重視征求意見這一公眾參與方式。因為當前，我國公眾參與存在形式主義問題，就是對人民群眾反映的意見和建議缺乏反饋環節，對征求收到的意見情況沒有公開說明。但立法機構應在收集、整理、分析、歸納公眾所有的意見后，及時回應，統一給出一個解釋說明，包括收集的總體情況，采納與不采納情況，不采納公眾意見的理由是什么等，并通過原有公開征求意見的渠道及時公布反饋。因此，在產教融合立法中，必須確立法律草案的公布機關，意見收集、整理、和反饋部門，真正做到“開門立法”。