英國職業教育與培訓改革新進展

肖 毅

近年來，人工智能、虛擬現實、大數據、區塊鏈等新技術日新月異，就業模式正在快速變化，工作周期縮短，職業壽命延長，新的就業機會正在以令人眼花繚亂的速度出現，為人們提高技術技能、獲得更好的工作機會成為職教改革的必然訴求。2021年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺的《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》提出，要優化職業教育供給結構，到2025年，技能型社會建設全面推進。到2035年，職業教育整體水平進入世界前列，技能型社會基本建成，職業教育供給與經濟社會發展需求高度匹配[1]。為了給每個人提供找到理想工作的終身技能保障，2021年，英國政府先后發布了《就業技能：終身學習以獲得機會、促進發展》（Skills for Jobs:Lifelong Learning for Opportunity and Growth，即《就業技能白皮書》，以下簡稱白皮書）、《技能和16歲后教育法案（2021）》（the Skills and Post-16 Education Act 2021，以下簡稱法案）、《技能和16歲后教育法案影響評估報告》（Skills and Post-16 Education Bill Updated Impact Assessment，以下簡稱評估報告）等政策文件，描繪了英國職業教育與培訓的發展藍圖，并為改革的推進提供了法律保障和科學評估。英國教育部（Department for Education）在《技能和16歲后教育法案政策摘要說明》（Skills and Post-16 Education Bill Policy Summary Notes，以下簡稱摘要說明）中指出，此次職業教育與培訓改革以雇主需求為核心，將職業教育、繼續教育和高等教育系統緊密結合在一起，對促進人們提高技術技能、投入更好的工作，提高生產力，支持國家增長型行業，為國家經濟復蘇和重建具有里程碑意義[2]。對英國最新職業教育與培訓改革主要動因和舉措的探究，將為我國推進現代職業教育高質量發展提供啟示和借鑒。

一、改革的主要動因

（一）技能差距巨大無法應對各種挑戰和機遇

當前，無論是應對新冠病毒大流行及退出歐盟帶來的影響，履行到2050年實現溫室氣體凈零排放的承諾，還是實施現代工業發展戰略、建設綠色經濟等一系列挑戰和新機遇，都需要大量高素質技術技能人才作為支撐，但英國對職業教育與技能培訓重視不夠，離開學校時擁有較高技術技能（即4～5級）的人太少。統計顯示，英國參加普通中等教育證書考試（General Certificate of Secondary Education，簡稱GCSE）的學生中，有33%的人在25歲時獲得本科及以上文憑，只有4%的人達到國家職業資格框架（National Vocational Qualification，簡稱NVQ）4～5級。在20～45歲的成年人中，只有10%的人最高資格達到4～5級，而德國和加拿大的這一比例分別為20%和34%[3]。英國首相鮑里斯·約翰遜（Boris Johnson）指出，新冠疫情等挑戰動搖了英國的經濟，英國的勞動力市場和職業教育體系的缺陷已經非常明顯。一方面，英國缺乏大量的熟練機械師、工程師、IT專家等高素質技能人才；另一方面，太多普通高等教育的畢業生無法獲得理想的工作，國家無法為這些年輕人提供足夠的職業教育與培訓支持，從而出現了生產力低下、經濟不景氣現象，技能差距阻礙了英國經濟發展，必須進行徹底的改變[4]。

（二）雇主缺乏話語權導致職業教育與培訓效率低下

英國復雜的職業教育與培訓體系使雇主與教育機構的溝通不暢，雇主對當地的技能培訓沒有足夠的影響力和話語權，雇主和教育機構時常無法就滿足當地勞動力市場所需的技能達成一致，沒有有效的機制解決當地在提供技能方面面臨的差距。研究表明，技能課程可以為學習者帶來更高的經濟價值，具有國家職業資格框架4級的男性在30歲時比其他人群每年平均多掙5100英鎊，具有國家職業資格框架5級資格的女性在30歲時每年比擁有學士學位的女性多掙2700英鎊[5]。但封閉式的資助規則和過度的官僚作風鼓勵教育機構開設更便宜、經濟價值相對較低的課程，這些課程更容易完成，卻導致教育機構培養的人與崗位需求匹配度偏低，52%的勞動力不具備雇主所需的專業和數字技能[6]。2019年，由于招不到具備適當技能的人，招聘職位中有四分之一（21.4萬個）出現了空缺，建筑業、制造業及新興行業人才存在嚴重短缺，空缺職位占招聘職位的36%～48%[7]。

（三）職業教育與培訓缺乏吸引力

近年來，各國政府普遍認識到職業技能培訓對個人、區域和社會發展的價值，但高質量的職業技能培訓不僅需要培訓機構提供優質的教學資源，還需要有完善的保障體系支持學習者完成學習。調查表明，英國職業教育與培訓機構在招聘和留住高質量的師資隊伍時遇到了很大困難，超過一半的校長認為招聘師資很困難，59%的教師表示對職業發展機會不滿意；學習者無法獲得政府支持的、權威的職業信息與指導，往往通過家人、朋友等個人途徑得到建議，因個人社會經濟背景差異很大，感到職業前景渺茫，對接受繼續教育信心缺乏；缺乏一種靈活、高效的資助和貸款系統支持終身學習者完成學習[8]。對過去十年的數據分析發現，英國成年人參加職業教育與技能培訓的人數不斷下降，從2010-2011年的320萬人下降到2019-2020年的170萬人，降幅達到46.9%，職業教育與培訓缺乏吸引力[9]。

二、改革政策出臺過程

（一）發布《就業技能白皮書》

為響應英國首相提出的徹底改變職業教育與培訓系統的要求，在汲取現代學徒制度改革成功經驗的基礎上繼續推進，確保實現每個人在任何時候都有機會提升技能或再培訓的愿景，達成為所有人提供終身技能保障的目標，2021年1月21日，英國教育部發布了《就業技能白皮書》。白皮書分為5章156項條款，從將雇主置于16歲后技能教育的核心、提供國家急需的高層次和高級技術技能教育與培訓、靈活的終身技能保障體系、支持卓越教學等方面，詳細闡述了如何推進職業教育和技能培訓改革，以支持人們在人工智能與大數據、清潔能源、未來交通技術及制造業等經濟發展急需的領域獲得終身技能，為個人職業發展提供更好的機會，并助力生產力的發展和國際競爭力的提高。英國教育部部長加文·威廉姆森（Gavin Williamson）在前言中指出，《就業技能白皮書》將是我們釋放人們創造力和才能的杠桿，不僅為我國經濟社會發展帶來了曙光，也將促成個人的價值創造和實現[10]。

（二）出臺《技能和16歲后教育法案（2021）》及其摘要說明

2021年5月18日，英國政府出臺《技能和16歲后教育法案（2021）》，新法案創建了一個適合16歲后人群的職業教育和培訓體系，改善了16歲后技能培訓體系的運作方式，規定了改革的基本法律框架，為白皮書中提出的大膽改革奠定了立法基礎。2021年11月，英國教育部發布《技能和16歲后教育法案政策摘要說明》，對法案中涉及的地方技能提升計劃、技術學院和培訓機構的職責、技術教育資格的批準和監管、職業生涯信息平臺、終身貸款權利、繼續教育教師培訓體系改革、學生辦公室（Office for Students）質量評估措施、法定繼續教育干預權力、作業作弊、學徒政策、對繼續教育系統中有特殊教育需要和殘疾人的支持、學習者心理健康教育等16項主要措施進行了闡釋，通過加強職業教育與培訓機構在運行、資格認證等方面的監管，推動對教育和培訓機構的評估和問責，提高終身教育績效；通過終身技能保障，為所有人提供終身再培訓的機會，幫助他們獲得就業所需的各種技術技能，從而獲得更多、更好的就業機會，提高生產力；推行地方技能提升計劃，圍繞雇主的需求重新調整職業教育與培訓系統，通過對16歲后人群進行技術教育和技能培訓，解決建筑、數字和制造業等當前和未來國家經濟發展所需部門中存在的技能差距[11][12]。

（三）發布評估報告

2021年10月25日，英國教育部發布了《技能和16歲后教育法案影響評估報告》，法案獨立評估小組（the Independent Panel）完成了對法案的影響評估。評估小組利用個性化學習者記錄、縱向教育成果、雇主技能調查、勞動力市場回報估算、技能指數等一系列數據源和證據材料，從整體上評估了法案面臨的關鍵挑戰，改革的重要性和必要性，改革中首選方案和備選方案的合理性，對雇主、學習者、職業教育與培訓機構等利益相關群體帶來的影響，對地方技能提升計劃、終身貸款權利等12項措施進行了單項影響評估，還提供了2018-2019學年成人繼續教育的經濟回報評估。評估小組發現，獲得職業資格框架3級的學生在畢業后3-5年的收入將增長16%，2018-2019學年英國成人繼續教育創造了260億英鎊的終身經濟價值（扣除培訓的成本）[13]。評估小組認為，此次職業教育與培訓改革將有助于建立一個強大、統一、高效的面向16歲后人群的職業教育和培訓體系，進一步提高技能培訓公共投資的性價比[14]。

三、改革的主要舉措

（一）發揮雇主核心作用，服務地方經濟發展

為企業提供熟練勞動力在推動企業發展過程中起著關鍵作用，也對滿足當地勞動力市場的需求，促進區域和國家經濟增長至關重要，只有讓雇主在技術技能人才培養過程中發揮核心作用，確保職業教育和技能培訓與雇主的需求保持一致，才能促進人才供給端與需求端有效對接。為此，此次改革采取了以下四項措施：

行動1：啟動新的由雇主主導的“地方技能提升計劃”（Local Skills Improvement Plans）。在雇主的主導下，教育機構、其他供應商和當地利益相關者合作，在對本地技能需求進行必要性論證和評估的基礎上，制定地方提升計劃，共同設計和提供課程資源，確保技能培訓的供求更好地匹配。

行動2：到2030年創建雇主主導的國家標準體系。以現有的現代學徒制、T級（T-Level）改革標準為基礎，以在工作場所取得成功所需的知識、技能和行為為內容，制定一套由雇主主導的通用國家標準來定義技術教育課程、技術資格認證和學徒制的內容，規定勝任該職業所需的技術能力，據此對年輕人和不同職業生涯階段學習者進行培訓。

行動3：創建以當地優先發展行業為重點的校企合作中心（College Business Centres）。加強培訓機構與雇主的聯系，發揮各自優勢和特長，在國家戰略發展基金（the Strategic Development Fund）的支持下，通過改善培訓質量、為企業提供咨詢、合作開發優質培訓資源、聯合培養創新創業人才等方式支持當地企業提高創新和生產力水平。

行動4：深入推進現代學徒制。重點支持三個領域，即響應雇主的反饋，有效利用學徒培訓資金，在更多行業領域開展高層次學徒培訓；支持更多人參與高等學位學徒制項目；提高質量確保所有學徒發揮潛力。

（二）支持重點項目建設，推進高等技術教育改革

改革的核心目標是為人們提供高質量高級技術技能教育，讓學習者能夠在國家經濟發展需要的領域找到更好的工作。改革從三個方面推進。

行動5：建立國家技能基金（the National Skills Fund）推動特色項目建設。政府將投資25億英鎊，支持雇主主導的“數字訓練營”等高級技能培訓，以及高價值制造發射中心（the High Value Manufacturing Catapult）開展的“技能價值鏈”項目，幫助3000多萬名勞動力獲取新興技能領域等政府優先事項所需的技術技能。為沒有準備好接受普通教育或職業教育的學生增加“過渡年”（Transition Year），為有潛力進入T級考試的學生量身定制預備課程。

行動6：拓展旗艦技術學院項目（Institutes of Technology）。發揮技術學院與雇主、培訓機構之間的合作優勢，在開展第一批12所學院試點的基礎上進行全國推廣，優先支持高層次、高級技術技能培訓項目，使其成為先進制造業、基礎設施、數字及STEM技能教育和培訓的首選基地，并通過針對當地弱勢群體及女性的培訓，為雇主發掘大量新的高技能人才。

行動7：推進T級項目及高等技術資格改革。重視高層次T級課程，加大T級項目開發推廣力度，從2023年起，將向學習者提供涵蓋11條技術教育路線的24個T級課程。取消缺乏明確性和問責性的低質量資格證書，根據雇主主導的國家標準體系，采用新的高等技術資格認證制度，從2022年起，分階段、多批次推出經批準的高等技術資格證書。

（三）搭建“三位一體”支撐體系，筑牢終身技能保障根基

通過構建優質教學資源、信息服務和經費保障“三位一體”的終身技能支撐體系，確保每個人在一生的不同階段，都有一個靈活、最適合的技術教育途徑可供選擇。

行動8：打造優秀教學團隊。組織“教學人才項目”（the Talent to Teach），為在校大學生、大學畢業生提供短期技術技能教學“實驗”的機會；啟動全國教師招聘活動，瞄準具有行業經驗和過硬技能的潛在人群，做好數百萬未來教職工招聘工作；構建繼續教育初任教師培訓系統（FE Initial Teacher Training），以雇主主導開發的標準為依據組織初任教師培訓，通過組織T級專業發展項目（the T Level Professional Development）、世界技能卓越中心計劃（the WorldSkills UK’s Centre of Excellence）、技術大師班（the Technical Masterclasses），多措并舉為學徒制教師、技能培訓教師量身定制開展專業發展培訓。改進教學方式，支持數字和遠程學習，通過線上線下混合教學提高技能教育參與度。

行動9：創建國家職業信息服務系統。做好國家職業信息服務網站（the National Careers Service Website），收集技術技能培訓、職業地圖、人口統計、就業創業等方面的信息，使其成為各方獲得政府職業信息的單一來源，促進各方及時了解政策，做好合理規劃；提供個性化服務，為家長、學生和失業者等提供合理化建議。

行動10：構建靈活的終身貸款體系。建立一個更高效、更精簡的資助體系，引入終身貸款權利，簡化貸款流程，提高貸款效果，新貸款體系將從2025年開始實施，為18歲后人群提供為期4年的技能教育貸款，供其終身參加培訓使用，為每一個有能力和渴望參加高級技能培訓的人提供經費保障。

（四）改革問責治理體制，提高職業教育績效

改革問責方式，關注技能培訓的結果和產出，為教育和培訓機構提供更多自主權，以有效的問責、治理和干預機制確保技能培訓高效開展。

行動11：改革問責制度，支持地方技能提升計劃的實施。賦予培訓機構和技術學院更多的自主權，減少對過程的關注，更多地關注雇主參與及培訓的績效和取得的成果，讓其對產出負責；引入競爭性舉措，鼓勵培訓機構評估供給，縮減價值低的培訓規模，擴大價值高及優先領域的培訓規模，更好地滿足當地技能需求；確定學生成績最低預期質量水平。適度增加教育大臣新的權力，以便在技術學院和培訓機構無法提供有效培訓時迅速地進行干預。

行動12：支持教育機構與雇主建立強有力的戰略合作伙伴關系，商定治理標準，加強自治。從2022年起，所有機構每年需召集各方舉行年度戰略對話會，就職業教育與培訓戰略目標、風險和機遇等內容進行研討，并達成共識。提高技術學院治理標準，加強對學院戰略投資和發展等方面的治理。

行動13：深化技術教育資格的批準和監管。完善法定框架，允許學徒制與技術教育局（Institute for Apprenticeships and Technical Education）批準與雇主主導制定的標準相契合的技術教育資格，必要時可以對批準的資格進行修訂或給予撤銷；明確學徒制與技術教育局、資格和考試管理局（the Office of Qualifications and Examinations Regulation）之間的關系，加強監管框架的穩定性[15][16]。

四、總結與啟示

（一）優先布局高層次人才戰略，切實增強職業教育適應性

為應對高級技術技能人才嚴重短缺而無法適應當前挑戰和機遇的現狀，英國此次改革聚力服務學習者獲得高層次學位、高級別技術資格的需求，出臺了白皮書及法案等國家政策文件，組織開發基于雇主主導的國家資格標準并率先在高層次技術教育領域審批、采用；將旗艦技術學院項目擴展到全國各地，拓展學士學位乃至研究生層次的高等學位學徒制項目，推出高層次T級課程；投入25億英鎊國家技能基金優先支持成人參加高層次技術技能學習，終身貸款權利優先資助學習者獲取高層次學位水平（4～6級）；加強對國家資歷框架、高級技術資格的批準和監管，從供給側推進契合學習者需求、符合國家戰略的高層次學位和高級別技術資格落地。

為滿足我國經濟社會發展對高層次技術技能人才的需要，回應人們對高層次高等職業教育的需求，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺的《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》提出，到2025年，職業本科教育招生規模不低于高職教育招生規模的10%[17]。但2022年教育部公布的全國教育事業統計結果顯示，本科層次職業學校招生人數僅為高職教育招生總數的0.7%，學位供給與社會需求不匹配[18]。在實踐層面，我國本科院校轉型的內生動力和外部驅動力不足，貫通銜接類院校間因培養定位、評價體系、師資結構不同而出現銜接不暢，合作積極性逐步降低等問題[19]。借鑒英國經驗，我國首先應加強頂層設計，出臺國家本科層次職業教育發展政策文件，明確職業本科教育“是什么”“怎么辦”“辦成什么樣”等核心問題，引領職教本科穩步發展。其次是推進國家資格框架建設，尤其是開發高級別職業資格，制定國家資格標準，促進學歷證書和職業技能等級證書的互通銜接。同時，加大職教本科建設力度，優先支持本科院校轉型、符合條件的?？圃盒＜皩I升格，完善監管問責體系，樹立職教本科院校及專業示范，以點帶面引領內涵發展之路，切實增強職業教育適應性。

（二）突出企業主導地位，對接地方發展和產業升級需求

職業教育與企業有著天然的聯系，充分發揮行業企業的重要作用是各國辦好職業教育和培訓的關鍵。發端于中世紀的學徒制是一種較為傳統的英國職業教育制度，但發展之初勞動力市場的認可度較低。2012年，英國發布《理查德學徒制評論》報告（Richard Review of Apprenticeships），建議重視雇主在學徒制未來發展中的主導作用，隨后制定一系列政策強化這一建議，將雇主置于學徒制的“駕駛席”上，現代學徒制影響日益凸顯[20]。此次英國出臺的新法案首次為將雇主置于職業教育與培訓系統的核心而立法，并根據法案規定成立雇主代表機構，由雇主主導開發國家標準體系，完善職業資格框架，制定地方技能提升計劃開展試點；以雇主主導開發的標準為依據對高級技術資格進行審批、組織技術技能教育和培訓、開展初任教師教育，投入25億英鎊用于學徒制等雇主主導項目的支持，并加強對國家標準落實情況的監管和問責，確保技術教育和技能培訓與雇主更高水平的技術技能需求保持一致。

為更好地發揮企業在職業教育中的重要作用，我國先后發布了一系列政策。但從目前我國企業參與職業教育現狀的抽樣調查情況看，企業主要為學校提供兼職教師、參與專業課程及實訓基地建設等人才培養工作，企業普遍認為國家對企業參與職業教育缺乏全面的促進機制，政策可操作性不強，企業投入在短期內沒有直接的收益回報，合作程度有待加深[21]。因此，我國可以借鑒英國的做法，以立法的形式明確企業的重要地位，將技術技能教育與培訓的主導權交給企業，細化企業在國家標準制定、國家資歷框架建設、校企深度合作中的職責和權利，提高政策的可操作性；加強政策落實評估監督，避免政策供給高位與政策落實低位，提升政策執行效度，保障企業投入的長期利益獲得，激發企業參與熱情，切實提高職業教育供給與經濟社會發展需求匹配度。

（三）推進職教數字化升級，提升學習者數字技能

隨著數字經濟時代的到來，挖掘職業教育與培訓數字化潛力，培養契合產業鏈需求的數字技能人才成為職業教育改革的重要內容。在改革過程中，英國支持制定雇主主導的國家數字技術標準，開發模塊化課程、數字技能工具包等數字資源，組織短期數字技能培訓、數字訓練營、數學卓越中心計劃，采用線上線下相結合的教學方式，支持數字和遠程學習；創建國家職業信息服務平臺，及時發布培訓和就業信息，有針對性地開展職業指導和咨詢服務；優先批準由雇主主導開發的與國家標準相一致的數字資格證書，鼓勵學習者免費參加數字技能資格培訓與認證，為沒有獲得數學、數字技能中級資格證書（2級）的成年人提供免費支持，要求尚未獲得數學、數字技能中級資格證書的16～19歲學生繼續學習相關課程，多措并舉支持學習者獲得雇主所需的數字技能。

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》第五篇以“加快數字化發展建設數字中國”為標題，圍繞加強關鍵數字技術創新應用、推進產業數字化轉型、加強全民數字技能教育和培訓等內容，對如何適應數字技術新趨勢進行了闡釋。迎接數字時代，加快職業教育數字化轉型升級、促進學習者數字技能提升是現代職業教育高質量發展的應有之義。為此，我國應順應數字時代產業和行業對數字技術的新要求，結合學習者職業面向，確定人才培養規格，制定數字技術人才培養標準；以標準為依據，校企合作開發模塊化、系統化的優質課程體系，打造精品在線開放課程、虛擬仿真實習實訓基地，創建多層次、多類型的數字資源，推動教學方式方法的數字化轉型，促進數字技術課程的學習推廣；建設權威的國家級職業信息服務平臺，加強技能培訓與就業信息發布，開展就業咨詢與指導，切實滿足學習者，尤其是退役軍人、下崗失業人員、農民工和新型職業農民等群體多樣化的學習和就業需求，營造職普教育平等、人人皆可成才的良好環境，提升職教學習者的獲得感和滿意度，推動技能型社會建設。