鄉村治理中村民的參與有效與有效參與
——基于民主立方理論的比較分析

楊 莉

(西南政法大學 政治與公共管理學院，重慶 401120)

實現鄉村治理有效，村民參與是前提，村民有效參與是保障。2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》指出，要加強和改進鄉村治理，深化村民自治實踐，發揮農民在鄉村治理中的主體作用[1]。在黨和國家的高度重視下，各級政府及鄉村自治組織積極探索發揮農民主體作用的政策和措施，促進村民有效參與鄉村治理。各地在鄉村治理實踐中，都注重推行“民事民議、民事民辦、民事民管”的多層次協商參與，通過完善參與制度、規范參與程序、強化參與激勵，確保村民廣泛參與鄉村治理，并對涉及村民切身利益的事項有實在的發言權，力求村民的參與有效。但在實踐觀察中發現，村民的參與有效并不能保證有效參與：第一，相同制度條件下村民的參與實踐形式和參與效果會出現顯著差異，有的參與有效，有的參與無效；第二，即使是參與有效，也未必能實現有效參與，即嚴格遵循制度規定并由村民作主的參與并不一定能達到令人滿意的參與效果。那么，為何村民的參與有效卻無法保證有效參與？基于村民參與的重要性以及參與實踐中的疑問，本文將利用“三治融合”發源地浙江桐鄉的實證調研資料，采用民主立方理論，對比描述相同制度中村民參與實踐的形式和效果差異，在此基礎上分析影響村民參與有效性的原因，并進一步討論提升村民有效參與的可行路徑，以優化村民參與效果、促進鄉村善治。

1 村民有效參與：概念解釋與分析框架

村民參與是鄉村治理的必要條件，有效的村民參與不僅是構建鄉村治理共同體的核心動力[2]，也為提升鄉村治理效能提供社會資本支持[3]。學界圍繞何為有效參與、如何達致有效參與展開了深入研究，但對什么樣的參與才是有效參與存在爭議，也未區分參與有效和有效參與，在如何促進有效參與上尚無共識。

1.1 “有效參與”的解釋與爭論

關于“有效參與”的界定存在爭議。鄧大才認為參與可以分為不同類型，即不參與、參與、有效參與和高質量參與。其中，高質量參與和有效參與是兩個不同的概念，前者指參與的質量性，后者指參與的有效性，要實現有效參與相當困難，需要滿足一系列參與條件[4]。由于“有效參與”并未獲得一致認可的解釋，因此不同的學者在不同的意義上來使用它，比如阿恩斯坦(Arnstein)的“權力性參與”[5]、托馬斯(Thomas)的“適宜的參與”[6]11、鄧大才的“深度參與”[7]、蔡定劍的“合作性參與”[8]15、孫柏瑛的“完全型社會參與”[9]、許文文的“參與有效性”[10]等。這些不同的界定實際上都是指在價值上更好的、更有利于提升治理效果的參與。

學界關于有效參與的爭議，主要體現在對公眾在多大程度上、以何種方式參與才是更好的參與持有不同意見。阿恩斯坦的“公民參與階梯”理論是關于公眾參與的里程碑式研究，這一理論根據公眾掌握權力的程度將參與分為8個階梯3個等級：1～2階梯的“操縱”和“治療”屬于“不參與”，3～5階梯的“告知”“協商”“安撫”屬于“象征性參與”，6～8階梯的“合作”“授權”和“公民控制”屬于“權力性參與”，其中“不參與”和“象征性參與”是假性參與，只有等級較高的“權力性參與”才是真正參與，公眾掌握權力越大的參與越理想。阿恩斯坦的參與階梯理論雖然被視為公眾參與研究的經典，但被批評為簡單的線性參與，過分強調參與者分享權力而忽視了其在知識和專業性上的差異[11]。與阿恩斯坦強調公眾更多的參與不同，托馬斯的“公共參與有效決策模型”認為公眾參與并非必選項，公眾是否需要參與以及如何參與，要視政策質量與政策可接受性而定：如果對公共政策質量期望或要求越高，那么對公眾參與的需求就越小，而對政策可接受性期望越高則越需要公眾參與。這兩種理論產生爭論的原因在于，前者從公眾角度出發強調其對權力分享的必要性，而后者則基于政府立場考量納入公眾參與對有效決策的合宜性，關注主體不同導致參與主張上的差異。

1.2 參與有效和有效參與的界定與區分

國內學者關注到了不同主體的條件對村民有效參與的影響，其中最深入系統的可能是鄧大才關于農民有效參與條件和參與框架的研究。他認為，參與意愿、參與能力、參與條件、參與制度和參與保障五大參與要件同時滿足就能實現有效參與，并在此基礎上提出了村民參與的框架和階梯：政府的機會-賦能、村民的意愿-責任和村莊的規則-程序三方面八要素構成了影響村民參與的框架，三個維度不可或缺且不可替代，并根據參與實踐在每個維度上的得分多少將村民參與程度劃分為無參與、象征性參與、深度參與三個階梯，得分越高參與階梯就越高[7]。這一研究基于經典理論關注到主體和制度兩方面因素對參與的影響，為探究村民參與鄉村治理的有效性提供了系統的分析框架。該研究主要討論的是參與有效的問題，指出在政府賦予村民參與機會、村莊提供規范的參與規則和程序、村民愿意并有能力參與的情況下，就能保證村民參與可以影響村莊決策。

但參與有效未必就是有效參與。實踐調查發現，并不是村民參與程度越深，參與就越有效。參與階梯上的“深度參與”可能會因為嚴重的“技術依賴”消解村民參與的治理效能[12]，設計精妙、執行有力的村民議事會提高了治理成本，盡管人人參與卻未能解決鄉村治理中的真問題。因此，需要區分村民的參與有效和有效參與，有效參與的條件都滿足可保證參與有效，但未必能實現有效參與。除滿足一定的條件外，有效參與還應促進一定的功能擴展，即善治中的村民參與要能增強廣大村民的獲得感、幸福感、安全感。因此，研究村民的參與有效性需要在明確參與有效的條件基礎上，進一步厘清有利于提升村民獲得感、幸福感和安全感的因素，即分析影響和促進村民有效參與的因素。

1.3 有效參與影響因素及促進措施的觀點與分歧

影響有效參與的因素，大致可分為制度性因素和主體性因素兩大類：前者包括參與式治理的制度設置、政治權力的下放程度、行政與立法機構之間的關系、行政管轄權的范圍[13]、參與規則和程序等；后者包括村民個人的意愿和能力、地方領導人的民主風格和治理智慧、政策“守門人”的主觀能動性[14]、鄉鎮黨政干部的能力素質和隊伍穩定[15]等。在制度性因素和主體性因素中，鄧大才認為二者同樣重要，因為影響有效參與的三個維度缺一不可且具有“短板效應”[7]。一些學者認為制度性因素更重要，如科恩和達爾強調協商程序對于協商效能的優先性[16]31，韓萬渠認為制度建設和協商機制是提升公眾參與有效性的決定因素[17]。學界共識性的觀點是：影響參與有效性最關鍵的兩點是有能力和強動機的政府官員和公眾[18]，這兩者對參與有效性的影響超過了其他政治和經濟變量上的差異。

那么，影響參與有效性的因素是否有程度差別？制度性和主體性因素何種更重要？對影響參與有效性不同因素的強調，必然導致在如何促進有效參與上的不同對策：認為主體性和制度性因素同樣重要的則提倡政府、村莊、村民三管齊下；強調制度性因素的則主張提升村民參與的制度化程度；側重于主體性因素的則突出主體性激勵。這就表明學界對于何為有效參與、如何實現有效參與尚無一致意見。有效參與研究上的分歧也難以回答鄉村治理中的實踐疑問：為何參與有效無法達致有效參與？理論上的爭論和實踐上的疑問，實際上源于公眾參與的復雜性。參與的實質是對權力的分享，自20世紀70年代參與式民主理論興起以來，公眾參與的必要性已成共識。公眾應在多大程度上分享權力，卻是社會參與研究的難題，因為不僅完全的國家或市場會失靈，完全的治理也會失靈[19]。因此，公眾參與不是簡單的有無或多少的問題，對于公眾參與的定位，應結合具體的治理情境：公眾參與并非政治代議制或行政專家制的替代物，而是其補充；公眾該被視為消費者、委托人還是公民，應視需要解決的問題和治理情境而定。這種“情境”論出自馮雅康(Archon Fung)提出的民主立方理論[20]。該理論提供了檢視復雜治理情境中公共參與機制的分析工具，即分析和評估參與實踐的理論維度，不僅能夠判斷某種參與實踐是否“參與有效”，也可評估是否達到了“有效參與”。這一理論有利于廓清“為何參與有效卻無法達致有效參與”的問題。

1.4 民主立方理論的分析框架

公民參與是政治民主的基礎，也是治理效能提升的前提，因而是一個備受關注的研究議題，也涌現出很多理論。其中，民主立方理論提供了一個寬松的檢視實際參與形式及其貢獻的分析性框架。這一框架從三個維度描述公共參與：誰參與、如何溝通和決策、參與對公共決策和公共行動的影響，并從合法性、公平性和有效性三方面來評估參與效果。三個描述維度可以界定“參與是否有效”，三個評估標準能夠評價“是否有效參與”。

在該理論中，民主立方體是一種決策的制度設計空間，由三個維度構成：誰參與、如何溝通與決策、參與的影響。“誰參與”根據包容性程度分為八種參與者選擇方式：人人參與、開放性自我選擇、公開有針對性招募、隨機挑選、非專業的利益相關者、職業性利益相關者、選舉出來的代表、專職行政人員，其包容性依次降低，其中前六種選擇參與主體的機制能讓普通公眾“在場”。“如何溝通與決策”根據參與者的投入、知識和專注性分為六種參與方式：作為旁觀者傾聽、表達偏好、發展偏好、加總和討價還價、協商與談判、專家決策，其參與的密集性依次提高，其中前三種方式體現為“溝通”，后三種才是“決策”，普通公眾的意見表達能被決策者采納。“參與的影響”指參與能否影響公共政策或公共行動，即參與是否有效，根據權威性水平分為五種：個人的利益、溝通影響、建議/咨詢、合作治理、直接權威，其權威水平依次提高，其中前三種對結果無影響，只有合作治理和直接權威是有影響的參與。這三個維度構成一個民主立方體，根據三種維度上的不同水平，某一參與機制模式會落在民主立方體中的特定位置，其中普通公眾能在場、可決策并有影響的參與機制，是民主立方體中“參與有效”的模式(見圖1)。

圖1 民主立方體模型

在該理論中參與有效不等于有效參與。在描述參與機制模式的基礎上，民主立方體提供了評價參與有效性的標準，即從參與對合法性、公平性和有效性的貢獻來評價參與效果，能同時促進合法性、公平性和有效性的參與才是“有效參與”，并分析了如何從三個不同維度促進這三種價值的情境。馮雅康分析了世界范圍內成功的參與實踐案例，提出賦能型參與式治理是一種有效的參與模式[21]3-44。在民主立方體中，賦能型參與式治理的參與主體是普通公眾，參與方式是協商，參與結果具有權威性，也即普通公眾能在場、可決策且有影響。它能提升效率和公平性，也能擴大參與的范圍和深度，因此是一種“有效參與”的模式。

此外，民主立方體還有助于解釋“參與有效為何無法達致有效參與”的原因，因為它強調有效性評估標準的情境性因素：某一維度上的參與特征未必能夠同時滿足合法性、公平性和有效性的要求，也并非某種參與特征對于促進民主價值的貢獻就一定優于同一維度上的另一種。例如，在有效性上，普通公眾的直接權力和充分協商能提高決策效率，但有利于效率的參與有時未必能提升公平性，采用小范圍的“非專業的利益相關者”參與能提升有效性，但主體的包容性不夠。民主立方理論提供了更加多元和靈活的參與效果評價標準。我國鄉村幅員遼闊、資源稟賦差異巨大、村民主體情況復雜、基層政府治理能力各異，評價這種情況下的村民參與有效性，民主立方理論的情境性標準也就具有適用性。

本文將采用雙案例比較研究法，基于民主立方理論，從參與主體、參與方式和參與影響三方面對比分析浙江桐鄉鄉村治理實踐中的村民參與，并從合法性、公平性和有效性三方面評價其是否達到了有效參與的目的。對同一種制度規定下的村民參與實踐進行對比，通過共性和差異性分析探究不同影響因素對參與效果的作用大小及機制，有助于解答“參與有效為何無法達致有效參與”的實踐疑問，也能為實現有效參與提供切實可行的實踐路徑。本文研究所用資料來源于肖唐鏢教授課題組于2019年7—8月在全國8省市的14個縣市進行的實地調查(浙江桐鄉是其中的一個)。該課題組在每個縣市選擇一個鄉鎮作為田野調查點，在鄉鎮里分別選擇一個治理效果較好的行政村和一個治理效果一般的行政村進行對比研究。對縣市的調研包括對縣市級“三治融合”相關部門干部、鄉鎮干部、行政村干部的訪談，在每個行政村對村干部、村民代表、普通村民等進行村情和“三治融合”訪問式問卷調查。通過問卷調查、結構式訪談以及非參與式觀察等方法收集到豐富的一手調研資料，從而進行村民參與實踐效果比較研究。

2 參與有效和有效參與：村民參與的效果差異

要充分發揮村民在鄉村治理中的主體作用，不僅要求村民有參與行為，還要保證其滿意參與結果，方能實現有效參與。完善的參與制度是村民有效參與的前提，但在實踐調查中發現，同一制度設置下的村民參與，卻呈現出形式和效果上的顯著差異。采用民主立方理論，描述和評估治理典型中的村民參與實踐有何差異，有利于明確參與有效性不同影響因素的作用及其差異，區分參與有效和有效參與。

2.1 “三治融合”案例中的村民參與制度

“三治融合”被寫進黨的十九大報告，成為基層治理的“桐鄉經驗”。這一經驗由一整套能保證村民廣泛參與的系統性制度構成，這些制度成為桐鄉基層治理的規范性框架。2018年桐鄉市委、市政府出臺了《關于深化自治、法治、德治融合基層治理“桐鄉經驗”的實施意見》這一總綱性的文件，以及《關于深化村規民約(社區公約)、百姓議事會、鄉賢參事會和百事服務團、法律服務團、道德評判團工作的實施方案》《關于深化三治融合“桐鄉經驗”自治工作實施方案》《關于深化三治融合“桐鄉經驗”法治工作實施方案》和《關于深化三治融合“桐鄉經驗”德治工作實施方案》四個實施方案，在全市建立和推廣以“一約兩會三團”為載體的“三治融合”工作。

“一約”即村規民約(社區公約)，“兩會”即百姓議事會和鄉賢參事會，“三團”即道德評判團、法律服務團、百事服務團。其中“村規民約”由村干部根據省民政廳下發的指導性意見擬定初稿，然后提交村民代表大會表決通過。“百姓議事會”是村民參與村級公共事務的議事機構，在村“兩委”制定公共政策、作出重大決策時，根據實際需要，通過百姓議事會進行民主協商。百姓議事會由固定成員和非固定成員構成，固定成員一般是老干部、老黨員和小組長，非固定成員是與議題利益相關的村民代表，人數為固定成員的50%左右。“鄉賢參事會”由轄區內德高望重的賢能人士組成，一般村里有重大項目或決策時，村“兩委”會提前告知鄉賢參事會成員并征求他們的意見和看法。“百事服務團”為居民提供及時便民服務，主要由本村具有一技之長的專業人士組成。“法律服務團”由律師和法院、檢察院、公安局、司法局等部門的工作人員以及政府部門的法制工作人員或基層法律服務工作者等人員組成。“道德評判團”由村內道德模范及群眾信任的代表組成，主要職責是發揮道德評議和社會輿論的力量來革除陋習，促進文明和諧社會風尚的形成。

桐鄉“三治融合”工作主要是通過成立各種村民自組織的形式廣泛參與到自治、法治和德治過程中，動員社會力量參與村莊公共決策、公共服務提供、鄉村矛盾調解、鄉風文明弘揚和社會秩序維系，暢通了村民參與的渠道。課題組進入“三治融合”最早試點村F村，同時選擇另一個與之進行對照的T村進行實地觀察和訪談。F村當初因高鐵站建設征地而面臨激烈矛盾，為應對現實矛盾而探索出新的治理思路，其典型做法是利用“一約兩會三團”廣泛促進村民參與“三治融合”；而T村的特色則在于“三治融合”積分制，通過對村民參與“三治”的情況進行打分評比，將積分情況與各種優惠相掛鉤，并開展積分兌換活動以激勵村民參與“三治融合”。兩個村在鄉村治理上有著相同的制度設計，卻呈現出治理效果上的顯著差異，原因何在？

2.2 民主立方理論中的村民參與差異

“三治融合”參與制度明確規定了村民參與的主體構成、參與方式和參與影響，那么在民主立方體中F村和T村分別處于何種位置，其村民參與是否有效、是否實現了有效參與？對此，我們進行逐一比較分析。

第一，參與有效和參與無效：在場、決策、有影響和在場、傾聽、無影響。基于民主立方理論，問卷中一些變量測量了村民參與實踐在參與主體、參與方式和參與影響這三個維度上的特征：在“誰參與”上以“本地村民參與村莊公共事務的積極性、本地村民參與村莊公共事務的能力、村民代表的產生方式、百姓議事會成員的產生方式”來測量參與主體；在“溝通和決策方式”上以“過去一年村民代表大會的召開次數、普通村民影響村莊治理的最重要三種方式、在‘三治’方面成功參與案例的特征”來測量參與方式；在“參與的影響”上以“村里的公共事務一般由誰說了算、集體經濟立項由誰說了算、基礎設施建設立項由誰說了算”來測量參與的權威。

首先，在“誰參與”上，F村的普通村民可以被選舉為代表和非專業的利益相關者參與決策，普通村民的參與意愿和參與能力都較高，而T村的普通村民參與決策的機會更少，村民代表的產生方式是小組推選而非選舉，百姓議事會的成員由村“兩委”而非村民代表提名，參與意愿和參與能力都一般。因此，在參與主體上，F村的包容性更強，普通村民也有參與機會，而T村的參與主體主要是鄉村精英和村“兩委”認可的村民，包容性較低(見表1)。

表1 F村和T村村民參與的主體

其次，在“溝通和決策方式”上，F村村民有更多的機會表達意見，在村莊治理中有協商型參與，而T村村民更多的是傾聽式參與和表達偏好，缺乏決策型參與。在過去一年中，F村一共召開了8次村民代表會議，而T村只召開了2次。村民代表大會作為桐鄉“五議兩公開”村務決策的決議機構，在制度設計上擁有村莊公共事務的決策權，相較之下，T村的村民決策組織更少地參與村莊決策；在普通村民影響村莊治理的最重要三種方式中，F村更多的是投入型參與，而T村更多的是服從型參與。普通村民影響村莊公共事務的方式分為“遵紀守法、睦鄰友好、主動參與村莊決策、為村莊發展建言獻策、為村莊發展出人出力、為村莊發展捐獻資金和其他”七種，前兩種“遵紀守法”和“睦鄰友好”屬于服從型參與，后四種參與方式要求村民參與決策或者提供建議、投入人力物力等，可稱之為投入型參與。F村村民影響村莊治理的三種最重要方式中有兩種是投入型參與，而T村村民則更多的是服從型參與(見表2)。F村的成功案例包括百姓議事會主持安裝路燈、法律服務團參與拆違和道德評判團參與處理村民養老糾紛，T村的成功案例是通過鄉賢參事會和道德評判團推動垃圾分類。前者更多地依托普通村民，由百姓議事會和村民代表協商選擇供應商，由法律服務團向村“兩委”建議，由道德評判團勸說村民拆違而非由村“委會”強拆，由道德評判團勸說村民贍養母親，參與方式更多地使用協商與談判；后者則更多地依托村莊行政力量和精英，T村由村“兩委”主導制定《T村“三治融合”積分管理辦法》并由村民代表會議表決通過，由道德評判團按照垃圾分類標準對村民開展檢查，根據《積分管理辦法》評分，決定實施獎勵或懲罰。T村的積分管理辦法如果是由百姓議事會或鄉賢參事會等村民自組織而非村“兩委”主導制定，那么村民參與就屬于決策型參與，而現有的參與更多的是傾聽和表達偏好等溝通型參與。

表2 F村和T村村民參與的溝通和決策方式

再次，在“參與的影響”上，F村的村民參與能夠影響決策，村民和村干部合作治理，而T村的村民參與無法影響決策，主要是村干部決策(見表3)。在F村，無論是村莊一般公共事務，還是村莊集體經濟立項、基礎設施立項等重大公共事務，都是由村民代表會議決策；而在T村，村莊一般公共事務由村干部決策，而重大公共事務則由村黨支部書記一人決策。前者的村民參與具有一定的權威性，能夠影響村莊公共政策和公共行動，而后者的村民參與只是象征性參與，并未真正分享決策權，參與不具有權威性。

表3 F村和T村村民參與的影響

從參與主體、參與方式和參與影響三個維度來看，盡管兩個村在制度設置上完全相同，但實際的村民參與形式差異顯著：F村的“兩會三團”能夠充分參與村莊治理，普通村民能夠被選舉為代表或非專業的利益相關者進行參與，在參與過程中也能夠以協商的方式進行溝通和決策，村民參與能夠影響村莊決策，在民主立方體中接近賦能型參與式治理，普通村民的參與特征為：在場、決策且有影響，參與有效；T村的“兩會三團”中百姓議事會并不活躍，普通村民很難被選舉為代表，更多的是鄉賢參事會和道德評判團等精英參與，參與方式上更多的是傾聽和表達偏好，參與也很難影響決策，村莊公共事務決策權依然在村干部手中，在民主立方體中接近傳統的政府代理，普通村民的參與特征為：在場、傾聽且無影響，參與無效。這表明，同一參與制度下的村民參與形式差異明顯，F村的村民參與有效，T村的村民參與無效。

第二，有效參與和無效參與：合法性差異不大，公平性和有效性差異明顯。在民主立方理論中，描述性標準只能判定村民參與是否有效，而合法性、公平性和有效性三方面的評價性標準才能判定是否有效參與。并且，參與有效性的評價標準具有情境性，參與維度上的某種特征對三種評價標準的貢獻并不一定同等重要，要實現三種價值也并不必然要求所有維度上的特征均為最優。例如，采用“非專業的利益相關者”參與雖然公平性不夠高，但很有效。那么，在桐鄉的鄉村治理實踐中，F村的村民能在場、可決策且有影響，是否達到了有效參與？而T村的村民參與無效，是否就一定不利于公平性、合法性和有效性？

首先，決策的程序性是其合法性的前提保證，兩個村莊都能在規范行政的基礎上納入村民參與，因此都獲得了較高的合法性。根據《村民委員會組織法》，村民依法自治從宏觀上保證了村莊治理在制度和程序上的規范性。桐鄉市統一實施的“五議兩公開”村級事務管理工作制度，在治理實踐上為普通村民和村民代表參與提供了制度化渠道，這些制度規范了村干部的工作，降低了村務管理的隨意性，提高了村務決策的合法性。F村和T村的村民公約制定都得經由村民代表會議表決通過，同時會把村里的中心工作寫進村規民約，甚至出臺專項公約以變成村莊公共意志，以此來獲得村民的認同與支持。F村高鐵站建設時的征地賠款協商和集體安置都通過百姓議事會來商議決策并推進實施，T村的垃圾分類工作推進辦法是由鄉賢參事會商議決策并由道德評判團推進實施，這種多元主體的參與代替了村干部的行政化決策，降低了決策失誤的風險。因此，規范的參與制度和通暢的參與渠道提高了兩個村莊決策的合法性。

其次，F村的村民參與有助于提升治理的公平性，但T村的精英化參與對公平性貢獻不大。公平性主要是指決策能夠體現所有群體尤其是弱勢群體的利益，提升公平性的方法包括把決策權從領導干部和專家手中轉移給普通公眾，如果能夠有效實施，采用隨機挑選甚至是非專業的利益相關者在次級參與層面負責任地傳達基層普通民眾的呼聲，不必全程協商也能提升公平性。從參與主體上看，F村的黨支部書記、村民代表、百姓議事會成員都通過選舉的方式產生，普通村民能夠通過各種制度化的渠道參與決策，因此決策具有較高的公平性。而T村黨支部書記由黨員推薦，街道黨工委確定人選后再由黨員選舉產生；村民代表是村民推選而非選舉產生，百姓議事會成員是由村“兩委”等額建議，然后由村民代表會議投票表決產生，其決策主體產生的過程競爭性較低，普通村民進入決策主體的機會較少。這種情況下普通村民的聲音只能經由精英代表傳達，如果決策層面的精英代表無法切實考慮并傳遞普通村民尤其是弱勢村民的意見，決策就有可能忽視弱勢村民的利益。因此，從參與主體的代表性上來看，F村更能提高決策的公平性，而T村的村民參與無法充分保證決策的公平性。

再次，F村的村民參與能夠降低治理成本和優化決策，而T村的村民參與并不利于降低治理成本和優化決策。在參與的有效性方面，普通公眾因豐富的地方性知識并能跳出條條框框的限制而提出創新性的解決方案，而以協商性的方式參與合作治理甚至是直接的權威都可以提升參與的有效性。F村在“三治融合”方面的成功案例是百姓議事會主持高鐵站建設中的征地補償和集體安置以及日常事務中的路燈安裝，普通村民能夠在村莊決策及服務提供中切實發揮作用。在村莊公共事務決策中，百姓議事會作為普通村民的代表組織，參與涉及村莊重大利益的征地補償和集體安置，在決策過程中充分表達各種利益訴求，并就不同意見展開交流和討論，最終形成各方都能接受的方案，這就降低了利益調整帶來的矛盾糾紛，提高了征地和安置的效率；而日常管理中納入百姓議事會進行商議審核，在路燈安裝中貨比三家，為村莊節約了大筆資金，提高了決策效率和服務質量。村民代表以及非專業的利益相關者作為主體參與治理，消除了決策不公或失當引發的矛盾，同時利用普通村民掌握的地方性知識，制定出更符合地方實際的問題解決方案，節約治理成本的同時提高了效率，因此，F村的村民參與實際上是一種合作治理，提高了村莊治理的有效性。

相對而言，T村的“三治融合”積分管理工作在降低治理成本和優化決策方面的有效性不高。T村在全市范圍內率先啟動“三治融合”積分管理工作，以網格為單位開展，獎懲采取“一戶一檔案、一日一巡查、一周一反饋、一月一賦分、一季一排名、一年一評比”的模式推進。由專職網格員負責對每戶建立檔案，每天在網格內進行常態化巡查，每周將信息匯總后反饋至網格，每月由村道德評判團對網格內的所有村民、新居民進行賦分，年底利用“村晚”對積分排名前30名家庭進行頒獎，對前10名家庭授予“最美家庭”表彰。T村實行這項積分管理制度的目的在于動員村民參與村莊治理，但是這項工作主要依托于村莊行政力量而非社會力量進行，負責日常巡查和記錄的專職網格員由村“兩委”聘用，對村民行為進行加減分評判的標準主要由村“兩委”而非百姓議事會或村民代表會議主導制定，村民代表會議只是采用舉手表決的方式賦予評分規則合法性，道德評判團負責賦予村民得分排名以權威性，村民只是被動的評判對象而非積極的決策主體。這種以行政力量為依托的治理方式并不能降低村莊的治理成本，而以私人利益為回報的激勵制度并未激起村民基于村莊公共利益的持續參與。積分管理所激勵的村民參與是一種溝通性參與，更多地起到強化村民遵守村莊規則而非參與規則制定的作用。因此，從治理成本和合理決策方面來講，T村的治理有效性要低于F村。

采用民主立方理論對桐鄉兩個村莊的村民參與實踐進行對比分析，發現同一種制度設計下的村民參與呈現出明顯的形式和效果差異：F村的村民參與有效，普通村民能夠在場、充分表達且能影響村莊決策，這種參與有利于提高村莊治理的合法性、公平性和有效性，參與效果較好；T村的村民參與效果不理想，參與主體的包容性較低，普通村民表達意見的機會較少，且未對決策產生影響，決策權依然掌握在村干部手中，參與的制度化雖然提升了治理的合法性，但普通村民決策權的缺乏影響了治理的公平性，依托于精英和行政力量的治理創新并未降低治理成本和優化決策，村民參與在治理有效性方面的貢獻較低。總體而言，普通村民能在場、可決策、有影響的參與優于普通村民在場、傾聽、無影響的參與。桐鄉這兩個村的參與實踐形式和效果差異表明，參與無效必然導致無效參與；但參與有效并不等于有效參與，只有參與能提升合法性、公平性和有效性時，才是有效參與。

3 治理情境中的制度和主體：村民參與效果差異的原因

基層民主的根本問題是如何發揮村民在鄉村治理中的應有作用[22]。村民參與能使基層政府更好地了解村民需求，也使村民能監督公共服務質量并向政府要求正確的行動，以此提升政府的回應性和責任性。但是，理論上的功能未必一定能出現在治理實踐中。桐鄉的案例表明，相同制度條件下，有些村民參與有效，也有些村民參與無效，參與有效的效果較好，參與無效的效果較差。雖然參與有效并不必然帶來有效參與，但參與無效必然會導致無效參與。

3.1 治理情境與村民參與容納度

根據民主立方理論，參與有效和參與無效的區別在于，普通公眾的參與能否影響最終決策，也即基層干部(包括村干部，下同)是否真正與普通公眾分享決策權。如果普通公眾的參與僅僅是溝通影響而無法影響最終決策，便屬參與無效；不能反映普通公眾意志的決策合法性和公平性較低，這種情況下的公眾參與沒有效果，屬于無效參與。在這種意義上來講，真正影響參與有效性的，是基層干部與普通公眾分享決策權的意愿，這在一定程度上支持了主體優先論。主體優先論符合中國的治理情境，也被桐鄉的村民參與實踐所證明。

在中國的治理情境中，維持國家模式的優先地位是治理的中國品格[23]，而“讓社會力量在場，并對國家權力規范發揮作用，乃是我國邁向國家治理現代化進程中的國內大局的一個基本制度安排”[24]。這就意味著，在國家主導的情境下，在影響公眾參與效果的主體性因素中，政府因素比公眾因素更重要。這是因為，在我國參與式治理實踐中，國家向社會的賦權在某種程度上是一個行政賦權的過程，公眾之所以能參與，是由地方政府根據當地經濟社會發展的需要而采取的治理策略，因而公眾的參與具有或然性和不確定性[25]，公眾參與的有效性也在較大程度上取決于基層政府是否接受某項公眾參與行動。

實地調研資料顯示，桐鄉兩個村的治理實踐和效果差異更多地源于村干部采納村民參與意愿和能力的差異。F村作為全國典范，村干部的村莊治理行為不僅完全遵守制度標準，甚至還會更加嚴格：“在F村，再小的工程都得先過百姓議事會的審核關，村里更換路燈燈頭預算5萬多元，按道理講，10萬以下的項目不用招標，但村黨總支書記不敢怠慢，不僅公開招標，最終還由百姓議事會拍板決定采用哪家。”(1)F村調研資料，2019年8月，課題組內部資料。而在T村情況卻大不相同，個人能力極強的村黨支部書記(兼村委會主任)不僅帶領村“兩委”將村集體收入從2013年的15萬元提高到2018年的200萬元，而且在全市范圍內率先實施的“三治融合”積分管理工作得到市級政府和領導的肯定，這就奠定了書記極高的個人威望。盡管百姓議事會的法定協商職能包括村級集體資源處置方案，“五議兩公開”制度規定村民代表大會擁有最終的決策權，但是問卷調查結果顯示T村的村莊集體經濟立項是由村黨支部書記拍板決定的，村莊公共事務由村“兩委”聯席會議拍板。而F村這兩項都由村民代表會議拍板。這就充分顯示，作為村民參與制度執行者的村干部是否愿意跟普通村民分享決策權，是參與式治理有效實施的前提。影響村民參與有效性的因素固然包括村民的參與能力和意愿差異，但更重要的是村干部采納村民參與的意愿和能力。

3.2 治理情境與村民參與有效性衡量

通過對相同制度下參與形式和效果呈現明顯差異的原因分析發現，中國鄉村治理情境中影響參與效果的條件并非同等重要，基層干部采納參與式治理的意愿是最關鍵的因素。這一發現具有一定的理論創新性：一方面能解釋為何相同制度情境下會呈現出不同的參與實踐形式和參與效果，另一方面也可對民主立方理論進行補充修正。首先，民主立方理論中評估參與有效性的標準具有情境性，某一參與維度上的最優特征并不必然能夠促進合法性、公平性和有效性。參與主體和方式上的完備制度能保證參與主體上的人人參與，具有最高程度的包容性，能提高決策的合法性和公平性，但不一定能提升參與的有效性；嚴格的協商式參與制度能保證參與方式上的程序性和標準化，可提升參與的合法性，但未必有利于公平性和有效性。因此，在桐鄉的村民參與情境中，盡管是同一套參與制度，對參與式治理持不同態度的基層干部在一定程度上影響村民參與作用的發揮。其次，民主立方理論從參與主體、參與方式和參與影響三個維度來衡量參與實踐的特征，但并未區分三者對有效參與重要性的優先順序。理論上，即使參與主體包容性很高，能夠采用協商和談判的方式進行參與，但普通公眾的理性協商如果無法影響最終決策，那么這種參與無效，更遑論有效參與。因此，參與有效是有效參與的前提。

更具體地說，從有效性方面衡量參與的價值時，該理論分別指出主體上的普通公眾參與、方式上的協商和談判、影響上的合作治理和直接權威能夠提升有效性，但并未點明在這三者之中參與具有權威性才是影響有效性的最關鍵因素。如果大量被動員起來認真協商的普通公眾無法最終影響決策，那么這種參與就有可能帶來消極影響，公眾要么因為參與熱情受挫而不再參與，要么出現無序參與甚至暴力參與[26]。馮雅康和懷特(Wright)也指出，賦能型參與式治理實施的一個基礎性背景條件即為不同參與主體在協商決策上享有基本平等的權力[21]24，如果不同主體對決策的影響力不同，普通公眾沒有被“賦能”，就會導致公眾參與無效。因此，基于中國的鄉村治理情境和村民參與實踐，民主立方理論應更強調“參與影響”這一維度對參與機制模式和參與效果的決定性影響，也即基層干部是否愿意納入普通公眾參與并真正與其分享決策權，是影響參與有效和有效參與的最重要因素。

4 激勵干部和村民：村民有效參與的達致

通過研究中國鄉村治理中的村民參與實踐，從理論上發現影響村民參與有效性的主要因素并非同等重要，基層干部方面的主體性因素是影響參與有效性的最重要因素。相對于參與制度和村民的參與意愿及能力而言，基層干部提供的參與機會是更具決定性的因素，因為邀請哪些村民參與，參與能否影響決策，最終主要是由村干部決定。這一理論發現有助于指導如何從實踐上提升村民參與的效果，具體而言，應從基層干部和村民兩方面著手提高參與的公平性和有效性，更關鍵的是要調動基層干部容納并激發村民參與的積極性。

4.1 從考核制度和選任制度上激勵干部

第一，將自上而下的指標化考核轉化為自下而上的滿意度評價，以提高基層干部實施賦能型參與式治理的積極性。制度性激勵被認為是鼓勵基層干部實施參與式治理的最有效手段，可設計有效的激勵制度讓基層干部意識到實施參與式治理的回報。理論研究表明，將民眾納入決策能夠提升決策的有效性，但在技術型治理邏輯下，上級政府對鄉村干部下達指標、分解任務、量化考核，將任務完成情況與村干部待遇掛鉤，這種自上而下的指標式考核使得基層干部更多地按照上級政府要求來實施地方治理，完成任務成為首要目標，而將村民納入決策過程進行反復協商，必然會降低工作效率，基層干部便沒有動力實施參與式治理[27]15。如果實施參與式治理能給基層干部帶來好處，比如在鄉村(社區)更受歡迎，或者能增加其再次當選的機會，那么干部就有動力實施參與式治理。此外，將村民對參與渠道和程序、鄉村“兩委”的回應性、鄉村公共服務質量等的滿意度作為基層干部考核的重要指標，基層干部就有更強的意愿實施賦能型參與式治理。

第二，完善基層干部選聘機制和激勵機制以選任出認可賦能型參與式治理的村干部。大量經驗研究表明，基層干部的個體性因素對政府實施參與式治理的意愿具有直接影響。使溫嶺澤國鎮決策型民主懇談聲譽鵲起的鎮黨委書記最開始在溫嶠鎮實施這一創新，后因其調任到澤國鎮，便將決策型民主懇談帶到澤國鎮，并引入斯坦福大學菲什金教授的“民意測驗”技術而使其更加完善。這充分說明了一個在觀念上認同賦能型參與式治理，并具備較強整合能力和行動能力的基層干部，是村民能否真正參與治理的關鍵。這就需要在基層干部選任時，盡量為那些認同參與式治理理念，并有德行有魄力的能人(或干部)提供更多的機會。

4.2 從參與影響和參與能力上激勵村民

第一，通過提高參與的權威性以增強村民的參與意愿，也即保證村民參與能夠影響村莊公共政策和行動。當地村民具有上級黨政干部所不具備的地方性知識，相對于外來專家也更少受到既有決策模式的限制，能夠提出切合地方實際的創新性問題解決方案。同時，普通村民間的信任和組織網絡能夠形成豐富的社會資本，成為社區自治的內生性資源。開發利用這些資源的一個重要方式即為加強村民參與和決策間的關聯，也即讓村民知道他們犧牲時間和精力來參與村莊公共事務，最終會變成影響他們日常生活的決策或行動，他們才有意愿參與村莊治理。例如，農村環境整治中出現的沉默性對抗和應付性參與被研究者歸結為環境治理未被當做日常生活問題[28]，但實質上是因為村民參與并不能變成影響日常生活的決策或行動。環境整治中的資金使用、整治方式、項目進度等都是接受自上而下的行政安排，有時導致國家治理的效率邏輯與民眾生活的便利或經濟邏輯之間的沖突，這種沖突源于日常生活中“溝通理性”的缺位。對于日常生活方式的改變，若由村民自發成立的組織采用平等協商的方式來制定相應規則，而非主要由外在行政力量安排，則更容易建立起基于同意的內在生活秩序，村民才會積極參與而非袖手旁觀或消極應付。

第二，通過提供信息和協商技能培訓以提高村民的參與能力。普通村民參與不足的一個重要原因在于部分基層干部認為村民的知識水平和決策能力等有限，尚不具備參與能力。既有研究的確發現，社會經濟地位較高的精英階層具備更豐富的知識和更高的參與能力，而社會經濟地位較低的普通民眾會因為信息和知識不足而影響其參與效果。但對賦能型參與的成功案例研究表明，在協商之前，向普通公眾提供充分信息，并培訓相應的協商技巧，普通公眾也能進行有效的協商式治理[29]。從實踐來看，普通村民接受培訓后通過收集和反饋民意，也能夠成功地參與不同層級政府、不同行業和領域的決策[30]。

選任并激勵基層干部實施賦能型參與式治理，是村民參與有效的重要條件，是為“有影響”；參與的權威性能激勵更多村民參與，這提高了參與主體的包容性，是為“在場”；提供信息和培訓以提升村民的參與能力，有利于在參與方式上更有效地實施協商式參與，是為“決策”。由此便會形成普通村民自下而上的協商式參與，并保證參與能轉化為公共政策和行動，這正是村民有效參與的特征，也是鄉村治理合法性、公平性和有效性的保證。

5 結論與討論：從參與有效到有效參與

鄉村善治的前提在于村民有效參與。基于民主立方理論，分析相同制度下村民參與實踐的形式和效果差異，發現村民參與無效必然會導致無效參與。這表明，影響村民參與有效性的因素并非同等重要，相對于制度性因素而言，村干部方面的主體性因素是影響普通村民參與有效性的最重要因素。具體而言，基層干部(尤其是村干部)愿意納入普通村民參與鄉村治理，使得普通村民可在場、能決策并有影響，便能實現參與有效；但參與有效不等于有效參與，只有參與能促進治理的合法性、公平性和有效性時，才是有效參與。本研究區分了參與有效和有效參與，強調在評估村民參與實踐時，描述性標準只能保證參與有效，只有符合評價性標準的參與，才是有效參與。本文在一定程度上提高了評價治理效果的理論水平和經驗效度，不足之處在于對有效參與的評估主要基于質性推演，缺乏嚴謹的實證測量，這也是本研究下一步的推進方向。

至于為何會出現“參與有效無法達致有效參與”，原因在于對參與有效性的評估應持一種情境性而非線性的標準：只要參與具有合法性、公平性和有效性，就是有效參與；至于普通村民采用何種形式在場，通過何種方式決策，享有多大程度的權力，均視治理情境而定。從參與有效到有效參與，須注意以下三種情境性。

第一，參與主體上的情境性：普通村民參與并不必然要求普遍參與。民主立方理論中，參與主體的范圍并不總是越廣越好，有時以非專業的利益相關者作為參與主體，也能實現有效參與。參與式治理理論建立在人人都有濃厚的參與熱情的假設基礎上，但不得不承認現實生活中一些人對參與缺乏興趣。鄉村治理同樣面臨著參與主體不足的現實：快速城市化導致鄉村“空心化”，農村青壯年勞動力大量流出，村莊生活的主體多為老人、婦女和兒童，相當數量的村民不具備參與的客觀條件；另外，參與本身是一個自我選擇的過程，參與公共事務需要在時間、精力甚至物質上作出一定的犧牲，即使具備參與能力，也并非人人都有參與意愿。在這種現實情況下，一些有能力、有意愿且有強烈公共責任感的人，如果能夠獲得村民的授權，作為非專業的利益相關者代表普通村民參與，就村莊公共事務發揮地方性知識，進行理性協商，并能夠負責任地傳遞普通村民的聲音，也能夠實現參與的公平性和有效性。所以，面對大量勞動力外流的情況，當下鄉村治理中的村民參與并不必然以普通村民參與的人數多少作為衡量參與質量的標準。如果能動員那些群眾基礎牢固、責任心強、熱心公益的鄉村賢能人士切實地代表村民參與鄉村治理，也能達到有效參與。

第二，參與影響上的情境性：有效參與需要政府的引導和幫助。有效參與需要政府的權威，公眾參與只有與代表制和行政管理協同運作，才能在集體決策和行動方面取得最好的運行效果，即并非總是要求普通公眾的直接權力，合作治理大多時候比普通公眾直接決策更有效。作為有效參與模式，盡管賦能型參與式治理強調向普通公眾賦能，但不是排除政府的完全自治，而要在制度設計上對政府進行“復制”和“重構”。“重構”是指將負責處理具體公共事務的政府部門重構成平等的協商性小組，而“復制”則是指這些協商小組的協商結果要依靠政府機構的權威才能得以實施。這就意味著，在鄉村實施有效的參與式治理，其治理過程需要村民參與進行平等協商，但協商結果的順利實施，則依托于政府的權力和資源，即政府要擁有足夠的行政、政治和財政資源來實施參與式治理。在這種意義上，賦能型參與式治理依然是“國家中心的”[21]22。

第三，參與方式上的情境性：參與有效能促進合法性、公平性和有效性時才是有效參與。一些由普通村民參加并最終影響村莊公共決策的參與雖然在主體上有代表性、在程序上合規，但在結果上不被參與者認可，這種參與不具備公平性與合法性，便不是有效參與。能影響公共決策的參與方式主要有三種：聚合式加總、討價還價式談判和理性協商。聚合式加總是將參與者的偏好加總形成群體決策的決策模式，其缺點是參與者的偏好形成建立在自身利益基礎上，不考慮其他參與者的偏好，容易出現少數人或未參與者利益受損的情況；討價還價式談判是決策各方利用各自的資源和權力，在談判桌上討價還價，甚至會采用威脅、力量懸殊等手段力圖達到自我利益最大化的決策結果，但這種自我利益最大化的決策往往并非公平的決策，因為權力和資源上的結構性優勢會轉化為決策優勢，其結果便是結構性弱勢群體作出利益讓步或犧牲；而理性協商的決策方式則致力于作出參與各方都愿意接受的決策。在協商式決策中，參與各方傾聽其他參與者的立場，并經過真正的審議和思考作出群體決策。在考慮群體最終作出何種選擇的過程中，參與者主要通過提供其他參與者愿意接受的理由來說服他人，而非簡單地以人數優勢或力量優勢迫使對方接受該決策。也即，雖然聚合式加總和討價還價式談判等參與方式能影響公共決策，但決策結果往往無法令參與者信服，而理性協商式決策的核心在于參與者經過協商后都能找到接受集體決策的理由，也就能夠保證決策結果的公平性與合法性。在鄉村治理實踐中，許多精心設計的嚴格參與程序保證普通村民能參與村莊決策，在決策過程中也允許質詢和討論，但最后以投票方式作出的決策結果讓協商中屢次失利者憤然離席，打擊了一些普通村民參與的積極性。這種具有程序正義但未必具備結果正義的參與屬于參與有效，但并非有效參與。即使協商最后仍不得不以投票的方式決策，決策過程仍應充分展現真誠和理性的精神。如果是理性和真誠的協商，在說理的過程中，屢次失利的事實本身就可以成為決策過程中的考量因素，而非簡單地以票數多少分勝負。協商要求妥協，而非以自我利益最大化為最高目的。從這種意義上來講，并非制度化程度越高的參與效果就越好，參與人數的多寡、參與方式的制度化程度、參與對決策的影響程度并沒有統一的標準，應結合具體的治理情境，保證普通村民能在場、可決策并有影響且決策結果具備合法性、公平性和有效性的參與便是有效參與。

鄉村治理現代化是國家治理體系和治理能力現代化進程中不可或缺的一環，實現鄉村治理現代化需要尊重村民的主體地位，充分調動村民的有效參與。村民參與不僅意味著行動上有參與，也要求結果上有滿意，即使有完善的參與制度、標準的參與流程和廣泛的參與行動，但如果村民對參與結果不滿意，對鄉村治理措施不接受，對鄉村治理績效不認同，就不是有效參與。因此，要實現鄉村善治，不僅要在制度上下功夫，保證村民參與有效，也應注重參與情境，結合各地的主體、資源、問題等具體情況實施賦能型參與式治理，讓村民能在場、可決策且有影響，并保證決策結果獲得村民的滿意和認同，方能達致有效參與。