加速琴澳融合 盤活粵西發展

陳建新 盛力

(澳門大學 中國澳門 999078)

1 后疫情時代的澳門地區經濟適度多元發展：挑戰與機遇

澳門地區自1999年回歸以來，實現了飛躍式發展，人均GDP一度位居全球第二，堪稱“澳門奇跡”。但土地、水域、人力資源、產業結構等問題一直是制約澳門地區發展的重要因素。因此，近年來國家“十一五”“十二五”和“十三五”規劃均明確提出“支持澳門地區推動經濟適度多元化”發展，“十四五”規劃更是給予了澳門更為豐富多元的定位，包括“支持澳門地區豐富世界旅游休閑中心內涵”“支持粵澳合作共建橫琴，擴展中國與葡語國家商貿合作服務平臺功能”“支持澳門地區發展中醫藥研發制造、特色金融、高新技術和會展商貿等產業”等。由此可以看出，國家對澳門地區定位的表述更加精準明確，也更加務實具體，線路非常清晰，充分體現了“國家所需，澳門所能”。

與此同時，澳門特區政府努力推進澳門地區經濟向適度多元化調整。早在2000年澳門特區政府第一個財年施政報告明確提出“促進高素質的服務和旅游產品的多元化”，隨后數年間，澳門特區政府也進一步明確和堅定了推行經濟多元化的發展路徑，并不斷對多元化的方向進行探索(見表1)。

表1 澳門地區適度多元發展政策(2016—2022年)

經過多年發展，澳門特區的經濟適度多元化取得了階段性成果，會展、金融、中醫藥和文創產業得到發展。2019年，上述產業的增加值總額達到360.1億澳門元，占所有行業增加值總額的8.2%，與2015年相比，增加值總額上升39.1%。博彩業在產業結構中的比重相應下降，從2013年的62.9%下降至2019年的50.9%，雖然新興產業多元化展現出了積極的發展勢頭，但澳門地區經濟的集中程度仍然較高，從按生產法計算的經濟多元化熵指數觀察，2002—2013年澳門地區產業集中程度持續增加，雖然近年來受博彩業毛收入的影響有所波動，但整體數值仍然偏低。截至2019年，經濟多元化熵指數僅為1.83，但澳門地區經濟的集中程度仍然很高且未有明顯變化。可見，特區政府雖然對澳門地區經濟適度多元化發展有明確方向，但缺乏有力推動，仍未能呈現應有的格局和效果，因此澳門地區在經濟適度多元化方面仍有提升空間(見表2)。

表2 按生產法計算的經濟多元化熵指數

2020年初以來，受新冠疫情影響，赴澳旅客數量呈現斷崖式下跌，相較2019年減少85%，本地生產總值(GDP)亦出現56.3%的負增長，失業率上升至2.5%。疫情之下，大中小企業都面臨困境，居民就業和生活也受到顯著影響，澳門地區現行經濟結構中存在的問題和風險在疫情中被再次放大。因此，積極推動經濟多元化發展，增強經濟韌性成為澳門地區迫在眉睫的發展任務。

“十四五”規劃出臺后，澳門特區政府、社團、高校等紛紛舉辦有關“十四五”規劃綱要的學習分享會、座談會，積極學習全國兩會精神，社會各界充分討論，認為澳門地區應發揮自身所長，努力加快發展現代金融業、促進中醫藥產業化及推動會展業專業化和市場化發展，并且抓緊“十四五”規劃背景下中國進入新發展階段帶來的機遇，促進澳門地區經濟多元化、高質量發展，服務國家新時代改革開放。

此外，澳門特區政府施政報告指出，澳門地區未來唯一的發展出路就是聯合橫琴加快建設橫琴粵澳深度合作區，充分發揮自身優勢，把握粵港澳大灣區西部唯一中心城市的定位，積極投身粵港澳大灣區建設，融入國家發展大局。中共中央國務院在2021年9月5日公布《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》(下文簡稱《橫琴方案》)，為澳門地區如何透過橫琴與廣東省進行深度交合提供了指導性方向。從《橫琴方案》可以看出，澳門地區可善用橫琴粵澳深度合作區平臺，重點發展大健康、現代金融、高新技術、會展商貿和文化體育等產業，推進澳門地區產業結構適度多元化合理布局，增強宏觀經濟發展動力，擴大澳門地區居民的就業機會和空間。

2 提升跨域協同治理水平，加速琴澳融合

橫琴作為“一國兩制”下探索粵港澳合作新模式的“橋頭堡”，憑借其獨特的區位優勢，各類特殊的稅務減免、金融和人才引進政策，被視為“特區中的特區”。2009年《橫琴新區總體發展規劃》批準實施以來，橫琴和澳門地區兩地往來密切，橫琴借助澳門地區輻射效應實現了快速發展，并不斷與澳門地區在多元產業和跨境民生領域開展合作。2014年，第三代橫琴口岸啟用，并實現了24小時通關。 此后，隨著橫琴自貿片區掛牌、澳門地區單牌機動車出入橫琴政策落地，橫琴口岸的客流量也呈現出爆發性增長。2015年3月，國家發改委、外交部和商務部首次提出“深化與港澳臺合作，打造粵港澳大灣區”。2019年《粵港澳大灣區發展規劃綱要》發布后，橫琴在深化改革、擴大開放和促進合作中的試驗示范區作用被進一步放大，灣區合作協同發展的必要性與重要性再次走入人們的視野。

目前，大灣區從過去以區域政府間合作為主的模式轉向由國家規劃目標引導的跨境協同發展和跨區域治理。但粵港澳大灣區是具有“三個關稅區、三種法域、四個核心城市”的跨行政政治制度、跨經濟體系、跨文化環境的巨型異質城市群，更使得它天然面臨著巨大制度落差帶來的困境與挑戰。因此，為融合兩地，配合《粵港澳大灣區發展規劃綱要》和相關政策，國家相繼出臺了《橫琴新區總體發展規劃》和《橫琴方案》。2021年9月，中央新出臺的《橫琴方案》提出分區分類施策管理，推動合作區深度對接公共服務和社會保障體系，以及澳門大學橫玩校區和橫琴口岸澳門地區管轄區交由澳門特區政府管理，從而讓澳門地區居民在橫琴生活與澳門地區沒有分別，并可以更有效地改善澳門地區居民的生活質量。

按照中央部署，珠海將持續推動橫琴新區、珠海保稅區和萬山海洋開發試驗區一體化運作，將為琴澳融合和未來發展帶來更多可能。其中，橫琴新區占地面積較大，澳門大學新校區、粵澳合作中醫藥科技產業園等園區及“澳門新街坊”項目坐落于此，開發前景廣闊；保稅區則針對對外貿易而設，施行“境內關外”政策，定位“保稅倉儲、出口加工、國際貿易”三大功能，可為澳門地區發展中葡商貿服務平臺和珠海發展中拉合作貿易平臺提供服務；萬山海洋開發試驗區由萬山群島組成，下轄106個島嶼，擁有豐富的海洋旅游資源，鑒于中央授權澳門地區管理85平方公里海域，澳門地區有機會與萬山群島協同開發旅游資源，共同發展海洋特色旅游。隨著橫琴粵澳深度合作區步入建設進程，橫琴未來有望建設成高度自由開放、創新能力卓越、城市功能完善、生態環境良好的高質量發展區和優質生活區，并為澳門地區未來的發展提供新的出路。

但琴澳融合過程中，不可避免地會遇到問題和阻力。根據第七次全國人口普查結果，橫琴全區常住人口僅有約5萬3000余人，其中約有4萬3000余人為流動人口，占比超過80%，人口總數少、流動人口比例高，為未來兩地的產業持續發展帶來不穩定因素。雖然橫琴開發已逾十年，但發展進度并不理想，未能完全釋放其助力澳門地區經濟適度多元發展的作用，甚至曾一度因建設進程遲緩被批評“特區特慢”。

這一情形可以用反公地悲劇(The Tragedy of Anti-Commons)理論解釋。反公地悲劇是指由于權力者較多，權力者之間相互妨礙彼此對資源的利用，導致資源無法被充分利用甚至閑置而對社會利益造成損失。橫琴開發關乎澳門地區、珠海市及橫琴新區三地利益，三地政府出于不同的利益考量，在決策和執行階段產生分歧，最終影響對橫琴資源的充分利用，進而干擾開發進程。整體而言，橫琴與澳門地區的經濟發展條件互相契合，但琴澳整體仍屬微型經濟體，需要廣東省和珠海市政府協助。而跨域治理探討跨政府間的事務處理或管理及共同處理公共事務的方式，是對琴澳兩地跨域協同治理能力的巨大考驗。在跨域觀點下，府際關系除了涵蓋垂直與水平的政府體系之外，還擴展到了公私部門間的互動，不僅關切政府體系之間靜態的權責關系，還重視治理活動中各參與者之間的動態互動或政策執行流程。對于地方政府而言，由于其運作于特定地理轄區，因此跨域治理的概念更加重視區域間的交流合作。

基于上述理論，經濟合作組織(OECD)將“跨政府層級管理”(Managing Across Level of Government，MALG)列為處理公共問題的重要策略，認為各國中央應與各級政府共同建立合作機制，同時保持彼此在資源配置及政策規劃與執行等方面的步調一致。在此基礎上，經濟合作組織還強調不論是垂直還是水平的政府間互動，都應該營造“伙伴關系”來達成整體目標，各級政府要達成共同目標，必須建立更緊密的互動關系，并凝聚更具一致性的共識，以推動府際合作。

中央主持在橫琴設立粵澳深度合作區，呼應了上述理論倡導的合作方式。因此，《橫琴方案》明確提出“健全粵澳共商共建共管共享的新體制”，合作區管理委員會實行雙主任制，由廣東省省長和澳門特別行政區行政長官共同擔任，澳門特別行政區委派一名常務副主任，粵澳雙方協商確定其他副主任。合作區管理委員會下設執行委員會，執行委員會主要負責人由澳門特別行政區政府委派，廣東省和珠海市派人參加，協助做好涉及廣東省事務的協調工作。而且，引入常態化評估機制，評估結果向粵港澳大灣區建設領導小組報告，從而更有效地檢視合作區的工作績效。《橫琴方案》還提出，要從頂層設計理順合作區的潛在問題，例如把黨的領導貫穿合作區開發建設全過程，并明確粵港澳大灣區建設領導小組權責，粵港澳大灣區建設領導小組辦公室會同有關部門加強統籌協調，及時研究解決合作區建設中遇到的困難和問題，重大事項按程序向黨中央、國務院請示報告，并確保粵澳雙方切實履行主體責任，加快構建開放共享、運行有效的制度體系和管理機制，高標準、高質量推進合作區建設。

與此同時，由于粵澳法律制度與法治傳統存在較大差異，兩地制度壁壘阻礙了市場要素的高效便捷流通。從更為長遠的視域而言，解決粵澳區域合作的法律障礙是“轉變區域合作方式”的保障。因此，為打破制度壁壘，琴澳兩地須從要素開放向制度開放轉變，實現規則銜接和機制對接。近期，珠海市司法局首次對澳門地區法律體系進行研究梳理，匯編成資料，旨在為研究粵澳兩地制度差異、推動兩地規則銜接提供參考，助力粵澳兩地規則銜接。目前，第一批匯編已完成，主要涉及民商事領域，包括澳門民法典、澳門商法典、澳門商事領域22項法律制度及澳門地區經濟領域21項法律制度。首期匯編合計1，600多頁110多萬字。形成初步匯編目錄后，工作專班主動征求澳門地區律師的專業意見，并結合粵澳合作相關方案，集中精力先梳理民商事領域、經濟領域的澳門地區法律制度，按照重要程度、可能使用的頻率、具有澳門地區特色等標準進行查漏補缺、修改完善，形成匯編。珠海也將根據授權對省地方性法規作變通規定，用足用好經濟特區立法權，積極協調解決經濟特區立法變通事項與省有關事項的銜接問題。

此外，由于橫琴和澳門地區分屬兩個關稅區、使用兩套法律制度和兩套貨幣，在經濟交流中仍存在政策和法律方面的障礙，需要不斷探索和磨合。因此，考慮到珠澳兩地稅制不同，《橫琴方案》從澳門地區和橫琴的實際出發，在“分線管理”、稅收政策等方面協調兩地稅務差異，為橫琴粵澳深度合作區建設勾勒藍圖。一系列支持港澳開發、發展的稅收優惠政策，將成為加速粵澳產業協同發展和社會民生融合的“催化劑”。

3 釋放琴澳輻射帶動力，盤活粵西發展

中央政府提出建設橫琴新區的初心即為澳門產業多元化發展創造條件，如今更是通過頂層設計及省市兩級政府安排，推動橫琴全力配合完成促進澳門地區經濟適度多元發展的戰略任務。澳門特區政府需要切實把握這一歷史機遇，從優化人力資源配置、善用中心城市定位及配合“一帶一路”倡議三個方面著手，統籌利用琴澳資源，促進澳門地區經濟適度多元發展，推動澳門地區融入粵港澳大灣區建設進程，構建“一中心、一平臺、一基地”，打造“一國兩制”下的新發展格局支點，并充分釋放琴澳的輻射帶動力，盤活粵西區域經濟發展。

《橫琴方案》的四大定位總結歸納了過去經驗，為澳門地區制定更具體發展的路徑，《橫琴方案》建議，澳門地區可以先以產業適度多元穩固經濟基礎，再以提升澳門地區居民生活水平為重點，穩固經濟和提振民生豐富“一國兩制”實踐的新示范，最后引領灣區西部發展。綜上所述，結合澳門地區現況、過去相關政策及《橫琴方案》的提案，本文提出以下三個方面的建議。

3.1 重視人才培育與引進，優化人力資源配置

當前，澳門地區面臨人才瓶頸，本地人才培育不足、外部人才輸入不夠，難以匹配其未來產業發展需求及適應在粵港澳大灣區建設中的定位。統計數據顯示，澳門地區總人口約68萬，高校本地學生規模較小，在校學生僅1萬5千余人，本地人才數量不足，而且受少子化問題等因素的影響，澳門地區缺少人才儲備。此外，澳門地區產業結構單一，就業選擇較少，也加劇了人才結構性矛盾和人才外流，因此建立完善的人才引進制度顯得格外重要。按照珠海相關規劃，隨著橫琴及周邊區域的一體化規劃建設，2025年橫琴及其周邊區域人口規模或將達20萬，在橫琴居住和就業的澳門地區居民或將增至3萬～5萬人，屆時參與琴澳合作的人才規模有望擴大。未來澳門地區應制定更加靈活的人才培養和引進政策，提高對人才的吸引力，通過構建產學研協同發展平臺，不斷培育澳門產業多元發展亟需的人才。例如，澳門地區高等院校應繼續積極挖掘灣區高等教育的發展空間，讓人才解決實踐中的具體問題，盡量從研究型博士學位課程(哲學博士學位課程)轉向應用型博士學位課程，滿足大灣區和澳門地區發展需要。此外，澳門特區政府可參考橫琴雙線管理，在橫琴給予人才居住權，將本澳人才和留澳學成人才留在澳門地區或橫琴就業，并吸引高端人才參與產業發展，為琴澳合作及澳門地區產業適度多元化發展提供更加充足的人才儲備。

3.2 善用中心城市定位，帶動粵西產業升級

澳門地區和橫琴新區的總面積相加仍不足200平方公里，僅為香港地區面積的六分之一，與廣州和深圳等大灣區內的國家一線城市相比，差距更為顯著。如何通過琴澳融合，充分利用域內有限資源，將澳門地區建設成“小而美”“小而優”的微型經濟體，服務區域經濟，融入大灣區發展，是澳門地區未來發展的重點。根據粵港澳大灣區發展規劃，澳門地區是粵港澳大灣區西部唯一的中心城市，而粵西及泛珠三角西部多為二至四線城市，且多以第一或第二產業為主，與澳門地區產業結構存在錯位合作發展空間。因此，澳門地區應充分善用中心城市定位，尋求差異化策略，引領大灣區西部城市發展。

3.2.1 文旅會展業

近現代以來，澳門地區作為中西文化交流的重要渠道，在多種文化的碰撞和融合的過程中形成了豐富的文化資源，這些文化資源將會為文化創意產業提供豐富的創意靈感。同時，澳門地區快速增長的旅游人群也為文化創意產品提供了廣闊的市場。此外，澳門地區也是全世界酒店集中地之一，但沒有場地發展休閑度假型的游樂場景。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》提出，橫琴要配合澳門地區建設世界旅游休閑中心，高水平建設珠海橫琴國際休閑旅游島，因此琴澳可將兩地特有的文化與旅游資源聯合為一個整體，將合作重心集中在文化+旅游的模式上，吸引游客來此度假。具體而言，珠海旅游景區可以聯合澳門地區旅游局，設計多條包含兩地旅游項目的精品“文化旅游”線路，并在線路設計中平衡好停留兩地的時間。 同時，琴澳兩地可通過加強通關合作，特別是加強通關便利化方面的配套政策供給，最大限度地減少通關因素對旅游線路的影響，相信琴澳攜手，將不斷開辟文旅產業融合的新局面。

3.2.2 中醫藥產業

當前，粵港澳大灣區中醫藥產業發展尚處于初步建設階段，對于中醫藥質量建設，澳門地區應當為各種質量研究項目(中藥材種植、中藥檢測、中藥研發等)制定明確的發展方向和具體的建設方案，穩步推進各項質量建設項目的發展。與此同時，還應推動澳門地區各個大學和橫琴等地在中醫藥領域開展產學研合作、尖端人才培養、建立國際合作平臺、中藥質量標準化等研究，助力澳門地區和大灣區的大健康產業發展。另外，還應注重基本政策工具與產業價值鏈間的整合，實現產業標準化、現代化和國際化的發展目標。此后，澳門地區可借助澳門地區各個大學的中醫藥科研能力，拉動粵西和廣西的中醫藥產業要素流動，從而帶動產業鏈上下游相關產業發展，如藥材種植、包裝印刷、物流等。

3.2.3 現代金融產業

發展人民幣跨境結算業務，有利于減少游客在澳門地區旅行時的障礙，促進澳門地區旅游業發展。推動廣東自貿試驗區與澳門地區開展跨境人民幣貸款、跨境雙向人民幣資金池、貿易融資及不良資產跨境轉讓人民幣結算等試點業務，可以有力推動兩地金融合作由地緣親近走向深度融合。數據顯示，截至2021年7月末，粵澳企業及個人累計辦理跨境人民幣結算9226.48億元，占粵澳本外幣結算的39.0%。內地學者建議在琴澳發展以人民幣結算的澳門版“納斯達克”證券交易所及人民幣債券交易市場，這類倡議可以配合特區政府現代金融和綠色金融項目，而澳門地區金融市場的發展將有助于吸收資金，推動西部城市的基礎設施建設，推動產業升級、城市更新和綠色產業發展。《橫琴方案》也提到，支持在合作區開展跨境機動車保險、跨境商業醫療保險、信用證保險等業務，可見現代金融業與實體經濟和灣區發展互相配合的重要性。

3.3 放大自身優勢，參與助力“一帶一路”建設

歷史上，澳門地區是“海上絲綢之路”的重要一環，如今在“一帶一路”特別是在“21世紀海上絲綢之路”建設中，澳門更成為具有不可替代作用和重要影響力的節點城市。澳門地區憑借其特殊的地理區位優勢和“一國兩制”的制度優勢，成為連接東亞經濟圈、拉美經濟圈、歐洲經濟圈和非洲經濟圈的重要橋梁。隨著“一帶一路”倡議的不斷推進和開放程度的不斷加大，國家對外交往的需求日益增加。澳門地區積極建設中葡商貿平臺，珠海致力打造中拉貿易平臺，鄰近的廣西壯族自治區也已建成和運行中國-東盟自由貿易區，粵港澳大灣區西部可作為對外開放的重要窗口。澳門地區作為粵港澳大灣區西部中心城市，也應在此機遇中充分發揮對外交往的橋梁作用，應主動對接區域經濟發展，服務國家所需，協助內地省市開拓相關語系和區域性國家的市場，擴大中外經貿和文化交流。

此外，平臺經濟需要現代物流業和國際支付系統作為配套支持，在中美貿易摩擦膠著的背景下，國家亦需借助對外貿易平臺和人民幣結算金融體系應對外部風險。當前，粵西地區尚未有成熟的集體運輸體系，如深水港、大型國際機場及穩定的跨境結算機制。澳門地區應充分發揮中心城市的引領作用，充分利用粵西、廣西地區的天然深水港、高速公路網、機場群及港口碼頭群，并以大數據或第四方物流加以整合，從而為相關商貿平臺提供服務，引領和協助西部城市共同構建現代綜合交通運輸體系，并設立人民幣跨境結算中心，同時研究設立數字人民幣全球貿易結算服務平臺，主動配合未來數字人民幣的國際化需求。