排污許可技術評估實踐探索

何威威，陳建成，魏曉琴，陳旭露

（1.臺州市污染防治工程技術中心，浙江 臺州 318000；2.臺州市生態(tài)環(huán)境局，浙江 臺州 318000）

《排污許可管理條例》（以下簡稱《條例》）的施行是健全排污許可制的規(guī)范體系和內容，對排污許可證的申請與審批、排污單位的主體責任、排污許可的事中事后監(jiān)管等事項作出全面規(guī)定，落實了排污許可制的法律屬性，將作為連接所有環(huán)境管理制度的橋梁和核心，與環(huán)境影響評價制度、環(huán)境保護稅、總量控制制度、排放權交易等均有十分密切的聯系[1]，為實踐提供了細致有效的規(guī)范和指引，有力提升了排污許可管理的法治化和數字化管理轉型[2]。

生態(tài)環(huán)境管理部門跨時三年之久，依據國家名錄規(guī)范有序發(fā)放排污許可證，宣貫和落實企事業(yè)單位主體責任，通過證前發(fā)證質量把關，證后執(zhí)法監(jiān)管及宣貫等手段實現依證監(jiān)管，完成了固定污染源全覆蓋工作。

《條例》要求排污單位如實在全國排污許可證管理信息平臺上公開排污許可事項及證后管理信息，但許可證公開信息中包含廢水廢氣排放標準限值、總量許可、自行監(jiān)測要求以及執(zhí)行報告等較多專業(yè)知識內容，非環(huán)保領域公眾無法有效發(fā)揮社會監(jiān)督作用，排污單位無法發(fā)揮“持證排污，自證守法”的主人公角色。通過對專業(yè)內容中的核心指標進行解析賦值，采用通俗易懂的指標核算體系，使公眾能便捷準確地判斷排污單位的證后管理工作，同時促使排污單位知曉自身存在的問題，從而減少排污單位“帶病排污”、“有病不醫(yī)”等情況。公眾的常態(tài)化參與，既可以制約排污單位規(guī)范排污，又保障公眾在環(huán)境治理中行使知情權、參與權和監(jiān)督權，同時也是監(jiān)督和規(guī)范政府管理部門權力機構的重要方式，更好地實現環(huán)境治理中的民主與法治[3]。

2021年2月24日，全國《條例》宣傳貫徹視頻會議里，黃潤秋部長指出五點要求[4]。核心思想是將排污許可實現從發(fā)證到持證的轉變，構建權責清晰的“政企社”三方治理體系，監(jiān)管掛鉤信用機制。為全面落實講話精神，完成排污許可“雙百”任務目標（3年內排污許可證審核率100%，1年內執(zhí)行報告審核率100%），生態(tài)環(huán)境部辦公廳印發(fā)《固定污染源排污許可證質量、執(zhí)行報告審核指導工作為案》（以下簡稱工作方案）。

本文以固定污染源雙百任務為契機，結合排污許可工作經驗，介紹固定污染源質量評估指數及證后依證指數的實踐探索，從而更好推動排污許可管理條例的有效執(zhí)行，全面服務生態(tài)環(huán)境質量改善。

1 排污許可證“質量評估指數”

排污許可證內容分為登記事項、許可事項以及管理要求三個方面，根據排污單位的行業(yè)填報與核發(fā)技術規(guī)范要求，將排污許可證分為排污許可證的有效期、登記事項（管理類別）、許可事項（主要排放口、污染因子、污染物排放標準及限值、許可量控制因子、許可排放量計算方法、許可排放量計算結果、無組織管控要求）、管理要求（監(jiān)測因子、監(jiān)測頻次、臺賬記錄、執(zhí)行報告上報頻次和時間、執(zhí)行報告填報的主要內容以及信息公開方式和內容合規(guī)）等15項核心指標。

構建質量評估指數時，參照“依證指數”[5]的構建方法，分為2個層次進行考慮。第一層是排污許可證的有效期決定企業(yè)是否持證排污，這是質量評估的關鍵。第二層是填報內容的合規(guī)判定，主要針對其內容的合規(guī)性，排放標準的適用性，以及污染物的許可量，是否符合填報技術規(guī)范、環(huán)評以及批復中的要求。二者可分別計算，然后通過相乘的方式將兩個層次的因素進行疊加，具體公式見式（1）。

式中：E為質量評估指數，無量綱；F為許可證有效性，無量綱；M為合規(guī)指數，無量綱，具體見式（2）。

式中：C為登記事項合規(guī)數，無量綱；P為許可事項合規(guī)數，無量綱，具體見式（3）；Q為管理要求合規(guī)數，無量綱，具體見式（4）；α、β、γ分別為C、P、Q指數的權重。根據重要性，經專家打分，暫時對α、β、γ分別賦值0.2、0.5、0.3，合計為1。

式中：x為排污許可證許可事項中的符合項數，無量綱；y排污許可證中許可事項總數。

式中：m為排污許可證管理要求中的符合項數，無量綱；n排污許可證中管理要求總數，無量綱。

依據上述方法，選取區(qū)域內造紙、火電以及污水處理等691家排污單位的排污許可證作為案例，基于工作方案的審核要點對排污許可證發(fā)證質量進行評估，具體質量問題匯總見圖1。

圖1 排污許可證質量評估問題分布柱狀圖

通過質量評估，排污許可證質量問題主要集中在管理要求及許可事項，例如執(zhí)行報告上報頻次及時間未明確、污染物排放標準及限值錯誤以及遺漏污染因子等。通過各指標問題合規(guī)性的賦值與定量化運算，根據公式（1），對每家企業(yè)的質量評估指數進行核算，得出的每家指數分布見圖2。

圖2 排污許可證“質量評估指數”分布情況

通過質量評估指數核算，691家樣本企業(yè)I值為1的占比45.09%，I值為0.8～1的占比41.76%，整體區(qū)域I值平均值為91.84%，根據質量評估指數得出區(qū)域排污許可證核發(fā)質量整體較好。質量評估指數作為表征持證單位發(fā)證質量的依據，能夠反映排污單位“身份證”的問題所在，也能供管理部門針對區(qū)域內、不同行業(yè)排污許可證的整體質量有一定的考量。

2 排污許可證證后“依證指數”

“依證指數”是表征持證單位開展管理活動、及時報送信息以及其結果合規(guī)性的一種指數，同時兼顧管理部門依證監(jiān)管結果對依證指數的校正。

“依證指數”由報送指數（A）、合規(guī)指數（R）以及監(jiān)督檢查校正系數（B）三個指數綜合算法形成。本文依據工作方案審核要點對區(qū)域內45家污水處理行業(yè)排污單位的2020年年度執(zhí)行報告進行依證性評估，并核算依證指數[6]。

2.1 報送指數（A）

根據《排污單位環(huán)境管理臺賬及排污許可證執(zhí)行報告技術規(guī)范總則（試行）》（HJ 944-2018）[7]，污水處理及其再生利用持證單位執(zhí)行報告需要報送的內容共分為11張報表，18個分項，具體詳見表1。通過每家企業(yè)報送指數的核算，A指數位于0.9～1占比57.78%，0.8～0.9占比40%，0～0.8占比2.22%。

表1 污水處理及其再生利用行業(yè)報送指數項數

2.2 合規(guī)指數（R）

（1）濃度合規(guī)指數（C）：根據企業(yè)正常監(jiān)測時段廢水、廢氣污染物排放濃度監(jiān)測數據統(tǒng)計表，統(tǒng)計企業(yè)執(zhí)行年限內污染物濃度達標情況。通過每家企業(yè)濃度合規(guī)指數的核算，C指數值為0的占比15.56%，值為0.3的占比51.11%，值為1的占比33.33%。

（2）總量合規(guī)指數（P）：污水處理及其再生利用行業(yè)有組織廢氣排放口均為一般排放口，不許可排放量。廢水排放口許可化學需氧量、氨氮、總氮以及總磷四個污染物總量。通過每家實際排放量與許可排放量數據的核算，合規(guī)排污單位達到84.44%。

（3）其他合規(guī)指數（Q）：排污單位2020年報送的內容中無其他違規(guī)情形，排污許可證中除污染物濃度和排放量以外，其他管控內容符合要求的項數為12項，即n=12，根據每家的報送情況，得出z值。從而求得Q值為的1占比26.67%，位于0.8～0.9占比55.56%，剩余的占比17.78%。

（4）總合規(guī)指數（R）：綜合得出每家排污單位的R值，指數位于0.9～1的占比33.33%，0.8～0.9的占比37.78%，0～0.8占比的28.89%。

（5）依證指數（I）：根據掌握的資料顯示，未發(fā)現這類企業(yè)涉及應執(zhí)法問題需要校正的問題，因此，監(jiān)督檢查校正系數B取值為0，綜合以上情況得出依證指數。

基于環(huán)境管理實施情況、排放濃度和排放量等執(zhí)行報告的基礎數據，通過區(qū)域內同行業(yè)企業(yè)依證指數的核算，對排污單位報送的各項基礎數據進行歸一化處理和綜合計算，45家樣本企業(yè)I值為0.8～1的占比48.89%，I值為0.6～0.8的占比35.56%，整體區(qū)域I值平均值為72.86%，報送內容的全面性和合規(guī)性共同影響依證指數，根據依證指數得出區(qū)域排污許可證執(zhí)行報告情況一般。

圖3 執(zhí)行報告“依證指數”分布餅狀圖

3 結論與建議

排污許可證是排污單位守法、管理部門執(zhí)法、社會監(jiān)督護法的基本依據。排污許可證的核發(fā)是生態(tài)環(huán)境管理部門的一項行政許可，許可證的質量決定企業(yè)“持證排污、自證守法”的法律義務及責任能否得到有效的許可，同時也是生態(tài)環(huán)境管理部門依證監(jiān)管的法律源頭。通過排污許可證“質量評估指數”及執(zhí)行報告“依證指數”的雙重指數綜合研判一個區(qū)域內企業(yè)“身份證”的核發(fā)質量以及證后管理的現狀。

排污許可的全周期可以分為發(fā)證審批、用證管理及證后監(jiān)督，建議推動排污許可數字化監(jiān)管，以質量評估指數及依證指數為核心，依托國家排污許可證信息平臺的數據回流源，建立數據處理平臺，嵌入核算規(guī)則，定期對不同地區(qū)、行業(yè)和年份的排污單位進行綜合評價，并將兩個指數的評價結果針對性地公示并推送給排污單位與公眾。

質量評估指數即發(fā)證審批階段的質控縮影，指數的階段性趨勢變化反映排污許可證的良性發(fā)展，促使排污單位規(guī)范規(guī)范申請，同時約束行政許可部門行使核準權。依證指數即用證管理及證后監(jiān)督階段的真實反映，公眾的有效參與對排污單位形成社會監(jiān)督與社會輿論壓力，同時監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法機構的環(huán)境監(jiān)管職責的有效行使，減少環(huán)境鄰避效應等社會負面輿論的產生，以及環(huán)境執(zhí)法權力尋租現象的發(fā)生[3]。