深化行政執法體制改革 提升生態環境保護治理能力

孫宇峰

（菏澤市生態環境局單縣分局，山東 菏澤 274300）

隨著社會經濟的快速發展，在基礎建設和資源攫取過程中，對生態環境造成了很大的破壞，導致近年來出現氣候異常，惡劣天氣頻發等問題，對人民生活造成了一定影響，同時對經濟建設形成了不同程度的阻礙。隨著國家對生態環境保護越來越重視，從不同角度加大投入，因而提升了生態環境保護治理能力，其中，從深化行政執法體制改革方面，國家從頂層設計到基層執行都進行了一系列的改革，取得了不錯的成效，但是距離切實提升生態環境保護治理能力，滿足人民對生態環境的更高需求還有一定的差距[1]。

1 保護生態環境的重要性和必要性

地球上的生物群落和非生物衍變等自然因素的共同作用形成的各種生態系統整體構成了生態環境，是人類活動的大環境。

1.1 保護生態環境與經濟發展一脈相承

從新中國成立以來，我國經濟得到了快速發展，取得了舉世矚目的成績，經濟總量已突破百萬億元，是全球唯一正增長的經濟體。根據歐美等發達國家的經濟發展經驗，經濟發展往往是以犧牲生態環境為代價，取得快速發展后，再投入大量人力、物力來恢復生態環境，這種經濟發展模式對生態環境的破壞很嚴重，恢復很困難，后期必須要投入巨大的資源才能取得微薄的成效，尤其是在生態脆弱的地區，生態一旦被破壞，需要幾十年的時間才能慢慢恢復，而有一部分生態環境被破壞后，根本不可能恢復。但是在高速發展過程中，我國在不斷提高生態環境保護意識，研究創新保護生態環境與經濟建設平衡的理論，在經濟發展過程中注重生態環境的保護，最終打破了生態環境破壞與經濟發展此消彼長的聯系，走出了具有中國特色的經濟發展之路[2]。

1.2 國家重視生態環境保護

我們在經濟快速發展過程中，逐漸把生態環境保護由政府意識上升到國家意識。在發展初期我國就開展了衛生、植樹、節約用水、保護水資源等環境運動，具有一定的保護生態環境意識，但是理念還不夠清晰。改革開放后，國家注重經濟發展，加快了現代化建設步伐，允許部分高污染、高能耗、高破壞的行業進入中國，造成了生態環境的惡化，使生態環境污染事件頻發，如太湖藍藻、大連海灣污染等，經濟損失巨大。國家層面開始關注生態環境保護，黨的十四大將環境保護列入政府工作報告，后續提出了可持續發展戰略、科學發展觀等重大戰略思想，將生態環境建設提升為國家現代化建設必須實施的戰略[3]。黨的十八大將生態文明建設首次寫入黨章，并在2018年寫入憲法，這明確了生態環境建設的重要地位，黨和人民將推動生態文明建設走深走實。

2 深化行政執法體制改革論述

進入新時代后，國家更加注重生態環境保護，提出“生態文明建設實現新進步，主要污染物排放總量持續減少，生態環境持續改善，生態安全屏障更加牢固，城鄉人居環境明顯改善”的新要求，這也是對深化行政執法體制改革的新要求。

2.1 現有法律體系改革

2014年我國頒布了《中華人民共和國環境保護法》，2018年《憲法》中寫入了“推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明協調發展”。根據2015年修訂的立法，全國各省、市、縣被賦予了環境保護立法的權限，這對于地方是機遇也是挑戰。在國家立法的框架下，可以進一步結合地方實際，做好立法工作，細化行政執法權限，有利于進一步優化行政執法體制改革。各地方根據實際情況，已經形成了關于生態環境保護的法律體系。

2.2 行政執法體制改革

隨著我國國家立法與地方立法的逐漸成熟，逐步構建了生態環境保護法律體系，為行政執法提供了良好的法律環境。但是生態環境保護執法屬于行政執法，而非司法范圍，政府、人大、政協以及人民具有對行政執法的監督權，但是在行政執法實踐中，監督權并未被合理使用，對行政執法的監督還不夠嚴格。我國的法律體系規定了其他組織和人民的監督權，但是在生態環境保護執法實踐中，其他組織和人民的參與度并不高，因為參與制度不夠健全。深化保護生態環境行政執法體制改革主要是加強行政執法監督，完善參與制度，建立跨區域、跨地區的執法機制，并加快綜合執法改革，加強環境監管等，不斷提高行政執法水平，提升行政管理水平，加強對生態環境保護的能力。

2.3 行政執法體制改革對于生態環境保護的意義

通過國家立法和地方立法，建立了最嚴格的制度、最嚴密的法治，從而進一步加強了對生態環境的保護。在法律執行和實施過程中，行政執法單位和社會整體保護生態環境意識體現得還不夠強烈。在傳統的行政執法實踐中，出現了生態環境保護管理力度不夠、職責不夠清晰、保護能力不強、其他組織和人民參與度不高的現象。深化生態環境保護行政執法體制改革，就是要解決這些問題，進一步構建生態環境保護統一標準，厘清各相關部門權責，建立健全其他組織和人民的參與制度，要加強統籌協調，并運用科學技術和現代化治理手段，提高生態環境保護水平和管理能力，從自然資源保護、節能減排、污染防治、生態保護、市容環衛等多個方面切實減少對生態環境的破壞，提升公眾參與生態環境保護的意識。

3 生態環境保護行政執法存在的問題

由于機構改革進度緩慢、監督力度不大、群眾參與不夠等原因，使我國生態環境保護行政執法貼合實際不夠緊密，指導性不強。所以深入剖析我國生態環境保護行政執法體制中存在的問題，對于研究分析并提出深入生態環境保護行政執法體制改革的有效方法和具體措施非常重要。

3.1 生態環境保護法律法規還不夠健全

國家立法層面在生態環境保護領域建立了相對完善的法律法規體系，但是國家立法是站在全國性角度考慮的，不一定適合地方的實際情況，所以地方立法就起到了關鍵作用。但是我國立法項目呈現碎片化，建立的生態環境保護法規體系較為龐雜，主要是根據領域、要素、環節進行的單項立法[4]。生態環境保護立法包括自然資源保護、節能減排、污染防治、生態保護、市容環衛等模塊。在每一個大的模塊下，又根據要素、環節進行細分，如按照污染源的不同，產生了大氣、尾氣、噪音、固體廢棄物污染等多項法規；按照生態領域不同，產生湖泊、公益林、濕地、海洋等多項法規。但是，部分生態環境保護核心法規仍然空缺，如生態環境保護教育內容、提高社會生態環境保護意識等內容。由于生態環境保護立法機構缺少體系整合意識，地方政府注重經濟發展，主管部門主觀能動性不夠強等因素，造成生態環境保護法律法規體系缺少整體系統的統籌，這就必然會出現部分生態環境保護法規條款重復，甚至部分條款沖突，部分城市立法出現照抄照搬等情況，導致生態環境保護法規龐雜，部分條款水土不服且運行不暢等問題出現，不能發揮應有的作用，導致執法質量不高。

3.2 生態環境保護普法宣傳工作不夠

宣傳工作是行政執法工作的重要內容，通過宣傳教育工作，可引導社會組織和廣大公眾參與到生態環境保護隊伍中，共同開展生態文明建設。普法宣傳教育花費不多，但取得的效果是不可估量的，因所耗費的時間、取得的效果不容易被量化評估，導致部分行政執法單位的普法宣傳教育工作力度不夠大，社會組織和廣大公眾參與度不高，當然這與法律法規中社會公眾參與制度不完善有很大關系。部分地方政府只注重經濟建設，工作重心一直在保障經濟的快速發展上，所以要平衡好社會公眾參與生態環境保護和地方經濟發展之間的關系。在生態環境保護行政執法實踐中，社會組織和廣大群眾參與很少，比如，我們國家大力推動鄉村振興工作，建設美麗鄉村，使農村生態環境保護得到高度重視，廣大農村地區開展了區域聯動治理和綜合治理，但是對廣大農民生態環境保護普法宣傳教育不夠，因而其生態環境保護意識淡薄，淡水污染、生活污水、生活垃圾等問題較為突出，農村生態文明建設成效不明顯。群眾作為生態環境保護的重要力量，可以發揮積極作用，但如果引導不善，就可能成為阻力。行政執法機關要做好普法宣傳教育工作，引導廣大人民群眾參與到生態文明建設中，提升人民群眾的生態環境保護意識，發揮集體的力量，形成合力，更快更好地開展生態文明建設。

3.3 生態環境保護行政執法監督不到位

國家和地方通過立法建立了比較完善的生態環境保護法律法規體系，但是對于生態環境保護行政執法監督的權責不夠明確，執法監督權限也不夠清晰，導致執法監督力度不夠。在生態環境污染行政執法領域內，存在職責不清、職責交叉、權責模糊、權責脫節的情況，這就會形成行政執法容易、有利益的情況下，多部門重復執法，對于執法困難的事項，卻沒有行政執法部門管理，存在執法監督難的問題。部分生態環境保護事項行政執法主體不明確、執法事項和范圍不明確、執法標準不統一、行政執法體系性不強，使行政執法人員履職時遇到困難。行政執法監督作為生態環境保護的有力抓手，地方政府應該在中央的統一指導下，結合地方實際，統籌考慮生態環境保護行政執法監督，構建體系性、系統性強的行政執法監督制度，充分調動行政執法主體的積極性，在生態環境保護工作中各盡其責、各顯其能，在促進經濟快速發展的同時切實做好生態文明建設工作。

3.4 生態環境保護行政執法資金不足

生態環境保護和治理是一項龐雜且艱巨的任務，要耗費大量的人力、物力，更要引進先進的科學技術手段作為監測的有力工具，這就需要投入大量資金，作為生態環境保護和治理的保障。如新能源燃料推廣、淘汰落后且污染嚴重的工業產能，生產設備更新換代等，均需要資金支持。但是，部分地方政府財政緊張，且多用于經濟建設，而用于生態環境保護的資金較少，為生態環境保護工作增加了不小的壓力，很多污染工程項目無法落實。各地政府應該為生態環境保護和治理留夠資金，并動員社會組織、企業投入資金，用于生態環境保護，同時開展綠色、環保項目，并加大生態環境保護人力、物力、財力的支持和保障。

4 生態環境保護行政執法體制改革的建議

4.1 健全完善的生態環境保護法律法規體系

生態環境是一個整體的有機系統，生態環境保護和治理也應該進行系統地思考。各地方相關部門應該在國家立法的整體框架內，結合本地實際，在生態環境保護相關法律法規立、改、廢、釋過程中，堅持系統思維、全面統籌、整體考量的原則，從立法、執法、監督全鏈條考慮，厘清權責邊界，明確各項制度、強化執法監督力度、細化行政執法流程，并要求定期對立法、執法、監督進行全鏈條評估，發現問題要及時修訂、修正。各地在立法過程中可以參照總分的結果進行立法，即綜合性法律法規+單行本法律法規相結合的形式，綜合性法律法規確定當地生態環境保護總則性規定、綱領性規定，單行本法律法規進行具體的權責劃分，明確行政執法流程等內容。要加快生態環境保護重點領域的立法進度，如生態環境保護普法教育等相關內容。宜在地市級立法的，省立法機關應該放權給地市級進行立法，更符合實際，更彰顯特色。立法應該遵循邏輯自洽性，在立法過程中要加強違反上位法審核，加強法條重復和法條沖突性審核，保證法律法規不重復、不沖突，提升法律法規執行的流暢性。對于可能出現的越權立法、違反上位法、違反憲法的情況，要及時審查，立即改正，不斷提高立法質量。在完善生態環境保護法律法規體系的過程中，還應該建立健全法律責任承擔機制、領導責任機制、全民參與監督機制、信用評價機制等機制體系，為行政執法提供有力抓手。

4.2 建立健全生態環境損害賠償磋商制度

生態環境保護行政執法中，生態環境損害賠償是必不可少的內容，建立健全生態環境損害賠償磋商制度，明確賠償權利人和義務人的關系，對于生態環境行政執法具有重要意義。完善的生態環境損害賠償磋商制度有利于磋商雙方建立良好的關系，避免不必要的行政訴訟和行政復議，可以節約時間成本，節約司法資源，提高行政執法效率。生態環境損害賠償磋商制度要包含總則性內容，明確磋商主體、啟動機制、范圍、程序、結果執行等內容，應該保證磋商雙方地位平等。同時，要建立生態環境損害賠償磋商政府責任制，明確政府職能部門的權責邊界，壓實部門責任，保證磋商制度發揮應有的效用。

4.3 積極引導社會大眾共同參與生態文明建設

社會大眾是生態環境保護的重要參與力量，如果積極引導其參與到生態文明建設過程中，就能發揮其巨大作用。首先要通過以考核促業務的方式對生態環境行政執法工作人員進行培訓、鍛煉，培養出一批懂生態環境保護法律法規的專業人士，以及對企業、群眾耐心、熱心和細心的隊伍作宣講員，在廣大企業和群眾中進行宣傳，引導社會大眾共同參與生態環境保護工作。由于行政執法人員政策熟、流程熟、人頭熟，其工作能力和執法標準必然會提升，從而提高生態環境保護行政執法質量。各地政府要通過傳統媒體、自媒體、廣播宣傳等方式加強對生態環境保護理念的宣傳教育，貫徹落實“綠水青山就是金山銀山”的生態環境保護理念，充分調動社會組織和廣大群眾參與生態環境保護的積極性，讓人民群眾自覺參與到生態文明建設中。

4.4 應用科學技術手段提升行政執法質量

開展生態環境保護工作要應用先進的科學技術，提升生態環境保護行政執法的科技化、信息化、智能化，盡量達到智慧化。“天眼工程”利用衛星遙感系統作為生態環境保護執法的有力工具，可以準確、實時地監測并反饋大氣、地表、水源等生態環境主要領域的變化信息，應該加強應用。隨著國家衛星體系的進一步完善，互聯網+技術的不斷成熟，“天眼工程”將進一步提質升級，會越來越方便地監測生態環境保護情況。

5 結語

在全國開展生態文明建設的大環境中，生態環境保護工作還存在一定的問題，如法律法規體系還不夠完善、執法監督不到位、社會公眾參與度不高等，導致生態環境保護執法質量不高，生態環境損害治理不及時。通過對生態環境保護中存在的問題進行分析，提出健全并完善生態環境保護的法律法規體系、建立健全生態環境損害賠償磋商制度、積極引導社會大眾共同參與生態文明建設、應用科學技術手段提升行政執法質量等四條建議，進一步推進行政執法體制改革，明確權責邊界，完善領導責任制，提升生態環境保護行政執法的質量和效率。