黃河戰略下濟南都市圈公共服務均等化研究

文／趙蓬雯 濟南市規劃設計研究院 中級工程師 碩 士

郭 恒 濟南市規劃設計研究院 中級工程師 碩 士

楊 松 山東建筑大學 碩士研究生

宋 麗 濟南市規劃設計研究院 中級工程師 碩 士（通訊作者）

引言

黃河流域生態保護和高質量發展上升為國家戰略，使沿黃各城市經濟社會發展迎來了重大歷史機遇[1]。濟南都市圈是黃河國家戰略“一軸兩區五極”發展格局[2]中的關鍵極——山東半島城市群的核心部分，亦是黃河流域發展的龍頭，肩負著為黃河流域生態保護和高質量發展作出示范的重任。濟南都市圈為融入國家戰略、國家大局，在黃河下游積極推動濟南都市圈和鄭州都市圈對接合作，促進黃河下游形成多點支撐、全面發力的區域協同發展新局面[3]，在省內加強濟南都市圈和青島都市圈的互聯互通，構建山東兩心城市群，打開沿海門戶到省會經濟圈的全面發展格局[4]。

隨著物質生活水平提高，人們對城市發展的聚焦方向逐漸發生改變，公共服務均等化是促進市場要素自由流通、優化資源配置進而充分釋放區域一體化發展活力的環境基礎[5]。在都市圈發展過程中，公共資源配置在空間上呈現圈層化遞減特征[6]，在時序上滯后于人口流動，需要不斷探索推動其向均等化方向演進。本次研究以高等級服務設施為著手點，提質引領服務水平的升級，補齊民生短板，基于資源優勢互補的內生需求，探索公共服務便利化、普惠化發展，為濟南都市圈地區人民增加福祉的同時，促進地區經濟社會協同發展。

1 分析框架

本文依據課題組研究識別出的濟南都市圈為研究范圍，以高等級公共服務設施為研究對象，以區（縣，共計57 個）級別為最小研究單元獲取基礎數據，按照高等教育、醫療衛生、文化體育三個板塊開展公共服務現狀特征分析（圖1）。

圖1 濟南都市圈公共服務設施特征評估的數據分析框架（圖片來源：作者自繪）

2 現狀特征

2.1 高等教育

以2019 年濟南都市圈高等教育發展的各項指標為依據，從圈外即全國、黃河流域，圈內都市圈各城市三個尺度分級梳理濟南都市圈高等教育協同發展的趨勢和特點。

（1）與全國領先都市圈相比，濟南都市圈教育資源懸殊

十八大以來，京津冀區域的協同發展上升為國家戰略，在全國具有重要貢獻和引領作用。以學生培養層次、師資隊伍、教育經費、科研發展等高等教育資源的重要指標為依據，對比發現：京津冀區域高等教育資源集聚程度較高，濟南都市圈高等教育資源集聚程度相對較低。對比懸殊（表1）。

表1 2019 年京津冀、濟南都市圈區域高等教育資源主要指標對比（表格來源：作者自繪）①

例如在學生培養層次方面，京津冀區域在高校在校生數量在全國占比不到一成的情況下，占有全國近二成的研究生數量，超過全國三成的博士生數量。濟南都市圈研究生數量占比與博士生數量占比均低于高校在校生數量在全國的占比。

（2）與省內都市圈相比，濟南都市圈教育資源優勢顯著，科研創新成為突出短板

山東省內濟南、青島兩大都市圈作為沿黃都市圈的東部龍頭（圖2），是實現黃河流域生態保護與高質量發展國家重大戰略的關鍵節點，對比青島都市圈可以看出（表2），同為發展型都市圈，濟南都市圈教育資源集聚優勢和現存短板較為明確。

表2 山東省內濟南都市圈與青島都市圈高等教育資源主要指標對比（表格來源：作者自繪）①

圖2 沿黃河流域都市圈分布（圖片來源：作者自繪）

濟南都市圈在人口總數、在校生數量、專任教師數量、R&D 人員數量等方面高于青島都市圈，反映出在高校教育資源集聚上占有數量的相對優勢。在GDP、教育經費支出、R&D 經費支出、專利申請數量等方面都低于青島都市圈的發展，尤其是專利申請數量與青島都市圈存有10%以上差距，反映出科學研究與實驗發展方面的短板凸顯，科研創新實力相對劣勢。

（3）濟南都市圈內，濟南市教育優勢突出，其他各城市間資源水平相近

對比分析濟南都市圈區域內7 個城市（表3）發現，各城市間發展極其不均衡，濟南市高等教育資源各項指標均超過其他6 個城市，且這6 個城市的高等教育資源水平相近并都處于發展滯后的窘境。除濟南市外，濱州市、東營市、德州市、聊城市的在校生數量、專任教師數量均低于其人口和經濟規模；專利申請數量方面，除濟南市外的6市均遠低于其人口和經濟規模，淄博市略微接近；中等職業教育數量方面，濱州市、德州市高于其人口和經濟規模，其余均低于。

表3 濟南都市圈內各城市高等教育資源主要指標對比（表格來源：作者自繪）①

2.2 醫療衛生

基于醫療衛生設施總量POI 分布情況（圖3）分析，可以看出濟南都市圈醫療衛生設施的空間數量配置在中心區域濟南市中心城區一帶呈現“核心-邊緣”特征。而在東部區域的醫療衛生設施的集聚單元卻與中心區域存在錯位，東部區域的主要數量集聚單元呈現自北向南軸線分布特征，另在淄博張店區形成僅次于濟南市的集聚次中心。南部區域的主要數量集聚單元呈現東西軸線分布特征。西部與北部區域集聚單元明顯出現在城市的中心城區，例如德城區、濱城區、東昌府區等地。剩余地區的醫療衛生設施集聚單元較為均布。

圖3 醫院總量、三甲醫院設施POI 區域服務中心分析（圖片來源：作者自繪）

從三甲醫院設施POI 分布情況（圖3）可看出，三甲醫院設施的核心集聚單元從集聚度和范圍上都高于總量分布的核心，反映出都市圈內優質醫療衛生設施過于集中于濟南市中心城區核心圈；另外，三甲醫院集聚的次中心從數量和集聚度上都無法達到與醫療衛生設施總量相對應的情況，這也加劇了濟南都市圈內優質醫療資源分布嚴重失衡，周圍區域三甲醫院存在配置極度匱乏的問題。

2.3 文化體育

從科教服務設施POI 分布情況分析（圖4）不難看出，濟南都市圈已形成以濟南市為中心的第一級聚層級；以東昌府區、泰山區、萊蕪區、張店區、濱城區為中心的第二層級；以其他區縣為第三層級的數量等級結構。跨市聯系空間格局上，濟南市與淄博市以章丘區作為支點初步打通東西連綿帶，濟南與泰安市、濟南與聊城市交界區域形成了大范圍科教服務設施稀缺的集聚區縣，成為第一層級與第二層級公服共享聯系的“阻隔帶”。

從文化休閑設施POI 分布情況分析（圖4）來看，濟南市區成為中心節點，與張店區、東營區2 個次節點形成了“三足鼎立”的文化休閑服務極核。周邊呈現出以德城區、東昌府區、泰山區、濱城區為主的微中心，但都市圈內服務極核與微中心并未較好地打通融合，暫處于散落輕微輻射發展，與網絡狀體系差距較大。

3 公共服務協同發展策略

3.1 數量補漏，優化布局

以區域公共服務核心城區及次中心城區為重點，周邊城區及薄弱小城鎮為支撐，優化形成“一核、三心，多支點、多廊道”的圈層式網絡化空間結構。一是強化以濟南城區為中心的公共服務核心圈層集聚和輻射帶動能力；二是優化提升以淄博、泰安、聊城為公共服務副中心，以周邊城市及小城鎮為支撐的緊密圈的聯動服務能力。推動淄博、泰安、聊城中心城區提升城市綜合服務功能，重點補充核心圈和緊密圈之間斷層區縣的設施數量，搭建新的發展支點，為實現圈層間、核心與次中心間、各次中心間有機鏈接和協同發展，打通重點廊道，進一步完善高度融合的網絡化體系。

3.2 差異引導，彰顯特色

根據城市發展和空間差異，明確濟南都市圈各城市、重點地區差異化發展引導要求。根據區縣發展定位，制定體現特色的公共服務功能。一是塑強都市圈核心與各城市中心公共服務能力。強化濟南作為都市圈公共服務核心的地位，主要承擔專業服務與高端消費功能，集聚大量文化、醫療、教育、體育等區域性高等級高質量的公共服務設施。同時借助都市圈交通網絡便捷性，做好交通樞紐與公共服務設施互聯互通，使核心區域性高等級公共服務功能的覆蓋范圍不斷擴大，區域影響力不斷提升。增強都市圈各城市中心城區市級公共服務功能，補齊設施短板，擴充服務要素，提升覆蓋范圍。二是關注不同區域人群的差異化需求，配置體現人口特色的品質設施。統籌各類公共資源，重點向農村欠發達地區和弱勢群體傾斜，優先提高殘疾人、老年人、兒童等群體的公共服務水平，著力解決薄弱環節。

3.3 構建高等級公共服務設施聯盟體系

為實現濟南都市圈高等級公共服務設施均等化發展，應建立優質公共資源共享機制，打通公共服務共享機制壁壘，形成多層次、多模式的高等級公共服務設施聯盟體系。第一，實現以數字智慧化為基礎的高等級公共服務設施大聯盟布局，綜合運用互聯網、資源數據庫、人工智能、數字移動通訊等現代化信息技術，打造以云端查詢為手段的具有開放性、協同性、快捷性特點的高等級公共服務網絡共享平臺，打通優質公共資源從中心城市向區縣周邊城鎮的縱向共享鏈，擴大高等級公共服務的輻射范圍。第二，鼓勵都市圈內開展多層次、多模式的聯盟體系，擴大小聯盟間資源的交叉共享與聯盟內部資源的橫向傳遞，充分發揮規模效應，提倡合作辦學辦醫，加強醫療聯合體建設，在都市圈內探索建立高校發展聯盟，推進高校教師跨校走教，學生校際交流合作和聯合培養，推動高校重點實驗室和大型儀器設備開放共享，引導7 城市聯建共建養老機構，推動博物館、劇院、體育場館等文體設施共建共享，聯合舉辦大型藝術展演及文體賽事活動。

3.4 多舉措保障公共服務均等化面向實施

公共服務從“保量”的低水平均等化向“提質”的高水平均等化發展是新時代公共服務均等化發展的必然趨勢。為進一步實現公共服務的高水平均等化發展，實現從“均量”到“均質”的跨越性發展，要面向實施、夯實保障。一方面，加大都市圈均等化發展的政策傾斜保障，不斷完善財政、金融、土地、投資及產業引導政策措施，多手段解決公共服務設施用地缺、落地難、建設難等問題，從規劃到建設，部門聯動，統籌配置，全流程、多舉措確保公服設施落地實施；另一方面，切實從全局出發，優先選出一批對濟南都市圈未來發展格局有影響的區域性重點項目，制定分期實施與行動計劃。通過重大項目和重大工程的建設，奠定都市圈的基本骨架，確保實現均等化發展目標。

結語

黃河下游地區經濟社會發展和人民生活正在邁入一個全新的階段，隨著人口的遷移流動以及新經濟、新消費、新技術的崛起，省會城市、區域性中心城市、都市圈城市群等擁有著得天獨厚的資源優勢，成為高質量發展的龍頭。公共服務設施是城市經濟發展、居民生活等活動的硬件條件，公共服務是以此為載體的軟件環境，兩者在適應與服務于城市演化需要的方面依然存在許多癥結，針對當前公共服務協同發展面臨的重大現狀問題，黃河流域高質量發展重大國家策略需要從空間格局、資源共享、優化提質、體制機制等方面進行公共服務均等化策略研究，為黃河流域持續推進生態保護和高質量發展提供內生動力。

注釋：

①表格數據均來源于參考文獻[7][8][9][10][11]，且其中高等學校（機構）在校生數量＝普通本專科在校生數＋高等學校（機構）研究生在校生數。