廣西鄉鎮衛生院人力資源和收支的現狀與發展▲

呂向劼 鄧蒙 李銳 馮啟明*

1 廣西醫科大學信息與管理學院，南寧市 530021；2 廣西壯族自治區醫學科學信息研究所，南寧市 530022

基層醫療衛生人力資源是強化基層公共衛生體系和構建三級診療體系的核心資源和重要組成部分，是強基層的重要保障，是實施鄉村振興戰略的重要基礎?！笆濉逼陂g，廣西通過全科醫生/助理全科醫生轉崗培訓、農村訂單定向醫學生免費培養等多種渠道，統籌推進基層醫療衛生人才隊伍建設[1]，但是在工作實踐中，仍能感受到基層醫療衛生人才隊伍偏弱。本研究對2020年廣西基層醫療衛生人力資源和情況進行分析，旨在為“十四五”期間廣西出臺加強基層衛生人才隊伍建設的指導性文件提供參考依據。

1 數據來源與方法

本次研究的衛生人力資源數據來源于廣西壯族自治區衛生健康統計信息中心，人口數來源于《2021廣西統計年鑒》[2]。本研究對廣西鄉鎮衛生院人員數量、編制情況、人員結構、人員流失情況與收支情況進行分析。在崗職工包括衛生技術人員、其他技術管理人員、管理人員、工勤技術人員，衛生技術人員包括執業(助理)醫師、注冊護士、藥師(士)、技師(士)、檢驗師(士)、其他衛生技術人員?？站幝?(編制人數-在編人數)/編制人數×100%。

2 結 果

2.1 廣西鄉鎮衛生院人員數量及編制情況 2020年廣西鄉鎮衛生院在崗職工84 062人，編制人數54 111人，在編人數45 568人，空編率為15.79%。其中欽州市鄉鎮衛生院的空編率最大，為22.35%；防城港市鄉鎮衛生院的空編率最小，為9.51%。2020年廣西鄉鎮衛生院每千鄉村人口衛生技術人員數為3.12人，每千鄉村人口執業(助理)醫師數為0.95人，每千鄉村人口注冊護士數為1.07人。見表1。

表1 2020年廣西及其各市鄉鎮衛生院人員數量及編制情況

2.2 廣西鄉鎮衛生院在崗職工年齡、學歷結構情況 2020年廣西鄉鎮衛生院在崗職工、注冊護士、藥師(士)、技師(士)、檢驗師(士)、其他衛生技術人員中25～34歲者最多，占比依次為39.85%、48.04%、57.46%、58.26%、45.65%、45.18%；衛生技術人員、其他技術管理員、工勤技術人員中35～44歲者最多，占比分別為41.02%、37.14%、34.21%；執業(助理)醫師、管理人員中45～54歲者最多，占比分別為38.18%、34.07%。見表2。

表2 2020年廣西鄉鎮衛生院在崗職工年齡結構情況 (%)

2020年廣西鄉鎮衛生院在崗職工、衛生技術人員、執業(助理)醫師、藥師(士)、技師(士)、檢驗師(士)、其他技術管理員、管理人員的學歷均以大專學歷為主，占比分別為43.16%、45.70%、53.02%、44.70%、51.25%、54.03%、42.38%、50.16%；注冊護士與其他衛生技術人員的學歷多以中專和中技學歷為主，占比分別為48.96%、52.88%；工勤技術人員的學歷多以高中及以下學歷為主，占比為58.55%。見表3。

表3 2020年廣西鄉鎮衛生院在崗職工學歷結構情況 (%)

2.3 廣西及其各市鄉鎮衛生院人員流出情況 2020年廣西鄉鎮衛生院共流出人員4 633人，流出比例為5.51%。其中百色市鄉鎮衛生院人員的流出比例最大，為7.08%；南寧市鄉鎮衛生院人員的流出比例最小，為3.99%；梧州市、北海市、欽州市、貴港市、百色市、河池市、來賓市、崇左市鄉鎮衛生院人員的流出比例高于全區流出比例。見表4。

表4 2020年廣西及其各市鄉鎮衛生院衛生人員流失情況

2.4 廣西及其各市鄉鎮衛生院收支情況 2020年廣西鄉鎮衛生院年總收入不超過200萬元的有29家，占鄉鎮衛生院總數的2.29%；年總收入介于200萬元與500萬元之間的鄉鎮衛生院有237家，占鄉鎮衛生院總數的18.74%；年總收入大于500萬元的鄉鎮衛生院有995家，占鄉鎮衛生院總數的78.66%。見表5。

表5 2020年廣西及其各市鄉鎮衛生院收入情況

2020年廣西鄉鎮衛生院收支負盈余的有 294家，占鄉鎮衛生院總數的23.24%；醫療收支為負盈余的鄉鎮衛生院有1 021家，占鄉鎮衛生院總數的 80.71%。見表6。

表6 2020年廣西及其各市鄉鎮衛生院收支負盈余情況

3 討 論

3.1 編制人數不足和空編率高并存，人事管理制度有待完善 廣西鄉鎮衛生院在崗職工人數(84 062人)與編制人數(54 111人)差距較大，編制人數只占實際在崗職工人數的64.37%。這說明廣西鄉鎮衛生院編制人數與實際需求差距較大，編制管理存在不足，亟待調整。廣西鄉鎮衛生院的空編率(15.79%)較高，但仍有較大數量的自聘非在編醫護工作人員(38 494人)，占在崗職工的45.79%，反映了基層編制設定和實際工作需要存在矛盾。隨著基層醫療服務的需求增高，基層醫療衛生機構的工作內容不斷增加，2009年覆蓋到所有基層群眾的基本醫療公共衛生服務為9項，2020年已增加至12大項19小項。同時，基層醫療衛生機構還需承擔基層疫情防控、新冠肺炎疫苗接種、健康鄉村和家庭簽約醫生服務等工作，基層醫療衛生人員工作量明顯增加。但2010年以來，廣西基層衛生機構編制人數仍然沒有增加，而編制人數與經費保障密切相關。鄉鎮衛生院屬公益一類事業單位，地方財政只對在職在編人員的工資和績效待遇進行全額保障，部分地區由于財政困難，無法承擔更多在編人員財政供養，因此縣級政府嚴格控制編制審批，每年只放出少量編制開展招聘。在編制人數不足和空編率高的情況下，廣西鄉鎮衛生院需用醫療收入盈余來保障聘用人員的待遇，導致醫療設備的投入和醫護人員的待遇處于較低水平，嚴重限制廣西基層醫療衛生服務能力的提升。

3.2 衛生人才專業素質偏低、年齡偏高 廣西鄉鎮衛生院高學歷、高水平人才匱乏，其中執業(助理)醫師本科及以上學歷者占比(21.78%)低于全國平均水平(24.10%)。這提示廣西鄉鎮衛生院衛生人才隊伍學歷水平低，高水平醫師少。從年齡結構上看，衛生技術人員中25～34歲者占比(20.68%)低于全國平均水平(33.4%)，執業(助理)醫師中35～44歲、44～54歲者占比分別為37.75%、38.18%，高于全國平均水平(33.9%、31.1%)。這提示廣西基層醫療機構衛生技術人才隊伍需注入年輕力量，應繼續實施本?？茖哟无r村訂單定向醫學生免費培養、高校畢業生“三支一扶”(支教、支農、支醫和扶貧工作)計劃等政策，助力基層衛生人才隊伍建設。

3.3 經濟不發達地區的人員流失較為嚴重 總體上，廣西鄉鎮衛生院人員是流入人數大于流出人數，鄉鎮衛生院人員數量處于增長態勢，其原因可能是農村訂單定向培養醫學生返回生源地上崗和聘用編外人員。百色市鄉鎮衛生院人員流失最為嚴重，流出比例最大，這可能是由于百色市鄉鎮衛生院醫療收入低，94.32%的百色市鄉鎮衛生院醫療收支為負盈余，難以留住人才。且百色市經濟水平排名位于廣西靠后位置，經濟水平低，市級財政對于鄉鎮衛生院的補助小于經濟發達地區，鄉鎮衛生院人員的工資水平低，難以吸引、留住人才。這提示需關注經濟水平排名靠后地區的鄉鎮衛生院建設，人才引進政策需向邊遠山區傾斜。

3.4 鄉鎮衛生院盈余少，負債高，缺乏落實“兩個允許”的基本條件 鄉鎮衛生院主要有基本醫療和基本公共衛生兩大業務。2020年廣西鄉鎮衛生院中收支負盈余的有294家，占鄉鎮衛生院總數的 23.24%；醫療收支負盈余的有1 021家，占鄉鎮衛生院總數的80.71%。雖然《關于調整廣西基層醫療衛生機構業務收支結余分配比例有關問題的通知》(桂財社〔2018〕29號)規定了基層醫療衛生機構可提取業務收支結余的70%作為職工的福利基金[3]，但23.24%的廣西鄉鎮衛生院業務收支結余處于負盈余狀態，沒有結余資金來發放職工的增量績效，無法落實習近平總書記提出的“兩個允許”要求(允許醫療衛生機構突破現行事業單位工資調控水平，允許醫療服務收入扣除成本并按規定提取各項基金后主要用于人員獎勵)，工資績效不高限制了廣西鄉鎮衛生院對醫療衛生人才的吸引力。

4 政策建議

隨著“健康廣西”和“健康鄉村”建設的不斷深入，廣大城鄉居民衛生健康服務需求不斷增長和變化，基層公共衛生和醫療服務內容不斷擴增，基層新冠肺炎疫情常態化防控任務繁重，這些使得廣西基層醫療衛生人才管理體制不順暢、人員隊伍不穩定、優質人力資源短缺和分布不平衡等問題日益突出，加快出臺系列政策，推進基層醫療衛生人才隊伍保障機制改革迫在眉睫。

4.1 科學合理核定編制，調整崗位設置比例 截至2021年底，廣西各市基層醫療衛生機構人員編制數量，基本上都是按照2011年基層醫改時轄區人口數的1.2‰～1.4‰的標準進行核定。編制部門應以服務人口數與公共衛生服務的實際情況為依據，重新核定縣、鄉兩級醫療衛生機構的編制數量，改變近10年未進行編制核定的現狀，建立動態調整機制，每2～3年核定一次[4]。建立縣域內醫療衛生機構人員編制統籌使用制度，推行“縣管鄉用”，全面實施鄉村醫生“鄉管村用”，建立醫療衛生人員“下沉、流動、共享”的用人機制。人力資源社會保障部門合理配置衛生技術人員，調整崗位數量設置比例，適當提高中、高級崗位數量比例，明確全科、婦幼、中醫等專業技術崗位配備數[5]。

4.2 擴展基層人才培養渠道，加強醫務人員培訓 為解決基層衛生人才流失和人員配置結構不合理的現狀，建議引導廣西區內醫學院校根據需求優化學科設置，增加臨床醫學、全科醫學等緊缺專業的學生招收數量[6]，強化基層急缺醫療人才源頭供給。繼續實施農村訂單定向醫學生免費培養項目，繼續開展全科醫生特崗計劃，持續開展“三支一扶”支醫工作，每年選拔一批醫學院校優秀畢業生到農村基層從事支醫工作。重點針對脫貧地區、鄉村振興重點幫扶地區，以及邊遠地區配備數量適宜的全科醫生特設崗位[7]，引導和鼓勵優秀醫療衛生人才到鄉鎮衛生院從事全科醫療工作。支持基層醫療衛生機構返聘退休醫師，發揮高年資醫師的“傳幫帶”作用。實行基層醫療衛生人才職稱評定傾斜政策[8]，對于取得中、高級職稱的基層醫療衛生機構專業技術人員，可采取“即評即聘”到相應崗位，不受崗位總量、結構比例的限制，留住高層次人才。建立醫療衛生人才培養培訓機制，擴大基層醫務人員繼續醫學教育覆蓋面和并提高其學習效率[9]，加強基層骨干醫師培訓，推進住院(全科)醫師規范化培訓，繼續開展全科醫生轉崗培訓，鼓勵和動員在崗臨床醫生參加全科醫生轉崗培訓，加強中醫和民族醫的師承培養。

4.3 改革廣西基層醫療衛生機構的管理機制 堅持基層醫療衛生機構的公益屬性，突出政府投入和保障的主體責任，進一步為基層醫療衛生機構打開政策空間。各地編制、財政、人力資源社會保障部門在基層醫療衛生機構推行“一類保障、二類管理”模式，即在職在編人員享受全額工資待遇和財政全額撥款事業單位年終績效考評獎金；按照公益二類事業單位管理，突破一類事業單位工資調控水平，提取合理年度收支節余主要用于人員獎勵，且不納入績效工資總量。建立適應行業和基層特點的人事薪酬制度，進一步落實習近平總書記關于“兩個允許”的具體要求，有效地調動基層衛生機構人員的積極性[10]。給予基層醫療衛生機構核定編外聘用控制數，核定編外聘用控制數內的編外人員與編內專業技術人員同工同酬，由當地財政與用人基層醫療衛生機構按約定份額支付薪酬[11]。

綜上所述，廣西鄉鎮衛生院編制人數與實際需求差距較大，衛生技術人員學歷結構不合理，人員流出比例較高，鄉鎮衛生院醫療收入較少。這反映出廣西基層醫療衛生人才管理體制不順暢、人員隊伍不穩定、優質人力資源短缺及分布不平衡等問題，加快出臺系列政策，推進廣西基層醫療衛生人才隊伍保障機制改革迫在眉睫。