山東省縣域地方金融組織發展問題探討
——以臨沂市為例

劉丹丹

（郯城縣地方金融發展服務中心，山東 臨沂 276100）

一、山東省地方金融組織發展背景

為貫徹落實國務院下發《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》等文件要求，山東省內陸續開展了民間融資清理整頓、規范管理試點工作，鼓勵和引導地方金融組織規范發展，以彌補傳統金融市場不足，滿足金融服務需求者多樣化融資需要，促進經濟金融持續健康發展。同時，逐步形成了以省、市、縣地方金融監督管理局為監管主體，以《山東省監督管理條例》、地方金融組織監督管理辦法、年審及分類評級辦法等相關文件為監管依據的地方金融組織監管體系。根據《山東省地方金融條例》，地方金融組織是指依法設立，從事相關地方金融活動的小額貸款公司、融資擔保公司、民間融資機構、權益類交易場所、開展信用互助的農民專業合作社、私募投資管理機構和國務院及其有關部門授權省人民政府監督管理的從事金融活動的其他機構或者組織等。以臨沂市為例，受縣域金融體系相對不完善，經濟發展實力影響，權益類場所幾乎為零；新型農村合作金融試點開展以來業務量極少；民登公司暫緩發證等因素影響，本文重點對小貸公司、民資公司，融資擔保公司等服務實體經濟能力較為明顯的縣域地方金融組織發展問題開展研究，分析其發展中存在的困難和問題，激發企業發展新動能，更好地服務縣域實體經濟。

二、山東省縣域地方金融組織發展基本情況

1.從規模發展到規范發展

自2012年開展民間融資規范管理試點，省監管部門陸續出臺了規范地方金融組織發展相關文件，鼓勵地方金融組織健康發展，并做大做強，地方金融組織蓬勃發展，數量逐年增加。到2016年年底，全省民間融資機構統一名稱并實行業務許可制度，通過科學劃定指標分值，進一步完善地方金融組織年審和評級體系；將地方金融組織納入山東省地方金融服務平臺，年度檢查和不定期抽查工作相結合以強化地方金融組織監管等，建立日常監測和專項檢查等監管模式，發揮金融市場配置作用，優勝劣汰，基本形成了地方金融組織可持續健康發展的良好生態環境，地方金融組織處于規范清理、健康發展階段。

縣域地方金融組織的發展也基本遵循了相關發展規律，以臨沂市為例，截至2016年年底，臨沂市民資公司145家，占比34.5%，小貸公司32家，占比7.8%，為山東省地方金融組織發展提供了充實的力量，其中縣域地方金融組織86家，進一步補充了縣域金融體系，增強了金融需求者服務獲得感，為服務縣域經濟發展作出了重要貢獻。山東省地方金融條例出臺及民間融資機構實行業務許可證管理等相關政策出臺之后，縣域地方金融組織數量呈現規模遞減趨勢，近五年，縣域民資公司、小貸公司發展基本穩定，數量逐年遞減，融資擔保公司數量略有增長，后呈現減少趨勢。目前，臨沂市九縣基本實現融資擔保、小貸公司全覆蓋，縣地方金融組織從數量擴張增長進入追求高質量發展階段。

表1 臨沂市2016年～2020年縣域地方金融組織數據

2.支持實體經濟能力逐步增強

縣域地方金融組織立足于小額分散、支農支微的功能性作用，針對縣域實體經濟項目開展投資、貸款、擔保等金融服務，這進一步拓寬了“三農”、中小微企業融資渠道和方式，有效彌補了金融市場的缺口和金融體系的不足，切實增加了金融服務提供的廣度和深度，在鄉村振興、金融扶貧等領域起到了一定支持作用，有力推動了縣域普惠金融發展。在發揮本職作用的同時，縣域地方金融組織通過增資擴股、創新業務等方式做大做強，進一步提升資本實力，有效將民間資金轉化為民間資本，不斷提升支持縣域實體經濟能力。新冠疫情期間，縣域地方金融組織嚴格落實支持重點企業、小微企業發展相關政策，做實降低貸款擔保費率，貸款到期延期等金融服務工作，有效助推了新冠疫情期間縣域經濟的恢復和發展。

3.縣域地方金融組織制度體系趨于穩定

經濟興，金融興；經濟強，金融強。金融作為經濟發展的核心，在縣域經濟發展中起著重要的推動作用，同時縣域經濟發展也是金融業自身發展的需要。隨著縣域經濟發展體量增加，經濟發展日趨多元化，縣域金融的發展既需要政府的引導和支持，也需要政策性銀行、國有銀行、股份制銀行，城鎮農商行、縣域地方金融組織等多種形式的機構并存。近年來，山東省積極鼓勵支持民間資本參與地方金融市場參與地方金融市場建設，地方金融業資本化程度逐步加深，各類地方金融組織發展較快，逐步形成了以政策性銀行、國有銀行、股份制銀行，城鎮農商行為縣域金融服務主體，地方金融組織為有效補充的金融體系，以滿足縣域內金融需求，從而有效地服務于實體經濟。地方金融組織作為新型融資方式，對于促進民間資金供給和需求的有效對接發揮了積極作用的同時，也對金融管理部門監管工作帶來新的要求。理論上，金融制度總是落后與金融創新，面對新型地方金融組織的興起，山東省逐步建立了以省、市、縣地方金融監管局為主體的監督管理部門，通過機構改革等，進一步明確了地方金融職責，充實了地方金融監管的權利和人員力量。搭建了以《山東省地方金融條例》、各類地方金融組織監督管理辦法等規范性文件為基礎的政策性環境，形成了以山東省金融綜合信息服務平臺、風險檢測預警平臺為基礎的地方金融組織數據統計制度和年審、分類評級、現場檢查等日常監管模式，縣域地方金融組織體系和管理制度日趨穩定，有效發揮了在縣域金融資源配置中的輔助作用，實現了縣域經濟金融良性互動。

三、縣域地方金融組織發展問題分析

1.資金來源受限，可持續發展能力不強

相對于銀行、保險等傳統金融機構而言，縣域地方金融組織注冊資本金少，經營規模小，不具備吸儲功能，業務開展以自有資金為主，注冊資本金充分使用后，受融資方式，股權結構、融資額度等相關政策規定限制，資本實力相對不足，資金流動性也大打折扣，對擴大業務發展規模產生了一定的阻礙作用，進一步制約了縣域地方金融組織可持續發展。這主要體現在，通過山東省出臺的相關管理政策等文件，民資公司僅能通過增資擴股、股東借款等方式增加資本實力，原則上股東借款融資額不超過注冊資本金3倍；小貸公司股東借款、銀行借款等非標準化融資額度不超過凈資產1倍，發債、資產證券化等標準化債權融資不得超過凈資產4倍。同時，縣域地方金融組織往往業務發展持續力不足，社會各界認可度不高，容易受到傳統銀行金融機構、證券機構等歧視，對外融資難以實現突破，使地方金融組織業務開展受資金規模限制情況陷入惡性循環，資本活力和可持續力不足，難以開拓和發展業務，無法實現健康持續發展。

2.業務創新能力不足

受實體經濟持續下行，疫情等因素影響地方金融組織業務增長趨緩，發展步伐受阻，對“三農”、小微縣域金融市場補充能力持續減弱，服務實體經濟效率降低，創新業務發展能力不足。這主要表現在地方金融組織創新業務量幾乎為零。一方面，受政策影響，地方金融組織開展創新業務受注冊資本金、經營持續年度、資產收益、經營范圍、產業人才等因素制約，大部分地方金融組織低于政策要求的指標。這主要體現在：一是近年來受經濟下行，經營不善雙影響，通過市場化機制，縣域地方金融組織通過增資擴股增加資本實力數量不多，大部分維持現有注冊資金實力，減資、注銷等情況明顯；二是縣域地方金融組織招才引智工作方面存在重重困難，縣域地方經濟發展實力不夠，對專業金融人才的吸引力不大，導致難以引進和留住人才。同時，企業資本實力、經營指標等難以達到政策要求，受跨區和超限業務額度的限制，也制約著縣域地方金融組織發展規模，基礎業務的發展和現有資本實力難以支持開展創新業務。另一方面，地方金融組織管理層經營管理戰略缺乏，對創新業務的認識、重視程度不足，無法根據公司實際情況，制定公司創新業務發展規劃并實際開展實施，缺乏開展創新業務的主動性、積極性和實際工作能力。

3.經營風險相對較高

縣域地方金融組織除了融資擔保公司之外業務開展范圍局限于縣城范圍內，針對小微企業、“三農”等開展金融服務。與傳統銀行業金融機構相比，縣域地方金融組織投資、貸款等業務服務的對象通常是傳統金融機構的次級客戶，因銀行授信失敗或者期限過長而選擇業務流程相對便捷的地方金融組織，一定程度上吃了傳統金融機構的“殘羹剩飯”，通過信用擔保、房產再抵押等方式進行交易，潛在的壞賬風險要高得多；縣域地方金融組織在規避風險方面也存在著一定的“先天不足”，因為絕大部分企業未接入人行征信系統體系，無法與傳統銀行業金融機構共享企業信用信息資料，對客戶的貸款信用情況了解不夠全面，地方金融服務供給方和需求方存在天然的信息不對稱，這對投資、貸款、擔保等基礎業務的開展產生了較大的前置風險，這無疑增加經營成本和經營風險；在投資無法收回的情況下，抵押物分配方面，于其他傳統金融機構相比，處于相對劣勢的情況。同時，縣域地方金融組織經營過程中會受到法律、稅收政策等方面的制約，使其經濟利潤難以得到提高，雖然地方金融組織主要服務對象為“三農”、小微企業等普惠金融服務群體，但政策上沒有得到相應的扶持，缺乏相關財政稅收等優惠政策，社會風氣方面卻存在著明顯的歧視傾向，欠缺良好的經營發展環境，經營風險相對較高。

4.從業人員綜合素質偏低，內控機制普遍不夠健全

縣域經濟是以縣域行政范圍為基礎，聯系城市與鄉村，相對獨立而又高度開放的經濟形態，和城市相比，受資源稟賦，經濟發展實力、金融市場發展程度等限制，縣域金融人才發展環境相對處于劣勢，大部分地方金融組織從業人員素質參差不齊，人員流動性大，知識結構失衡，高水平人才匱乏，現有的從業人員對業務發展市場及前景研判不夠，難以適應市場經濟發展的需要，造成業務發展停滯的現象已逐漸凸顯。從內控機制來看，地方金融組織由法人股東或社員人股組建的，其經營管理的決策權和監督權分別屬于董事會和監事會，經營者的行為依賴于董事會和監事會的監督。但在實際運作中常出現一些截然不同的情況，如董事會、監事會形同虛設，導致制度僅停留在文件建檔上，缺乏科學性，民主性，約束力差。行業自律組織每年收取成員會費，定期組織地方金融組織董事、監事、高級管理人員開展培訓工作，但培訓費用往往由地方金融組織自行承擔，給地方金融組織帶來一定財務壓力，培訓主動性、意愿性不強。

5.發展結構失衡，金融服務提供能力不足

首先，地方金融組織在各縣域內發展實力不平衡。以臨沂市為例，在九個縣區中基本實現了融資擔保公司、小額貸款公司、民間資本管理有限公司等各類地方金融組織的全覆蓋，但有部分縣區存在擔保公司或者小額貸款公司空白，地方金融組織對縣域金融體系的補充作用需要進一步完善。近年來，山東省監管部門陸續出臺大力發展做大做強國有融資擔保有限公司的通知，部分縣區僅有相關融資擔保有限公司的分支機構，未有獨立的國有融資擔保公司，對中小微企業、“三農”等解決融資難、融資貴問題的擔保支撐能力有待進一步加強。同時，受不同縣區經濟總實力、重點企業支撐等差距影響，各縣區之間地方金融組織的數量規模和發展程度都大不相同，發展的程度和規模也存在不小的差異。其次，服務“三農”的主體金融機構如農村信用社（農商行）、村鎮銀行、農業銀行，網點數量多，規模往往覆蓋所有鄉鎮，農商行甚至各村街都設置服務點，為“三農”、小微企業提供了相對廣泛和深入的金融服務。而縣域地方金融組織營業場所一般在縣城內開展業務，各個鄉鎮開設分公司、營業網點的較少，以其服務“三農”的基礎補充職能來看，不夠下沉到農業、農村、農民，難以深入基層了解融資需求，業務辦理單純以業務員調研、人員通過基本宣傳方式、客戶介紹等，受自身公司規模、人員力量、以及金融影響力、自身信息平臺等方面的局限性，客戶來源收到限制，業務局限于城區外圍。最后，受自身業務經營、客戶質量影響，絕大多數縣域地方金融的投資、擔保等業務余額多為續保，余額客戶占比部分相對，固定資金無法及時回籠，進一步阻礙拓展新客戶，造成業務上死氣沉沉，實際新增客戶很少，隱形續保、續貸風險增高，公司的經營競爭力和生命力持續衰退。

四、縣域地方金融組織發展的意見和建議

1.探索業務發展新方式，推動地方金融組織良性發展

受國際國內日趨復雜的環境影響，尤其是近年來新冠疫情影響，經濟全球化發展進程減緩，甚至有倒退趨勢。新形勢下，為了實現2030年達到碳排放峰值、2060年達到碳中和的可持續發展目標，縣域經濟發展也迎來了百年未有之大變局，這對縣域地方金融組織的可持續發展帶來的更多的問題和挑戰。為了進一步實現良性循環發展，縣域地方金融組織應該要不斷立足基礎業務，探索發展創新業務，擴大業務規模，增厚資本實力。一方面，基礎業務是地方金融組織發展的根基，其業務發展質量和水平高低直接關乎行業經濟利潤和社會收益，要想在市場競爭中保有競爭力，必須提高基礎業務發展質量和水平。另一方面，也應不斷創新和拓展自身的金融業務，通過資產證券化等金融創新工具盤活流動性相對較低的資產，通過引進優質股東、股東注資、資本市場等渠道多樣化融資，切實增強資金流動性，改善縣域地方金融組織業務開展過程中現金流循環收緊的趨勢，促進業務暢通，增加資本實力，提高盈利能力，實現良性發展。同時，結合縣域實際，緊跟國家政策，大力發展綠色金融、消費金融、低碳金融等，創新企業特色金融產品，以此進一步拓展自身的業務范疇，從而從各方面多層次提高企業競爭力和生命力。

2.加強風險控制能力，有效降低經營風險

縣域地方金融組織在發展過程中面臨著很多風險，再加上客戶質量較差、風險防控能力較低，可能會致使很多違法亂紀行為的出現，比如，逃廢金融債務等行為。所以，為了營造縣域地方金融組織發展的良好生態環境，相關監管服務部門及組織本身都需要大力宣傳規范的民間借貸行為，對民間借貸的合法與否情況進行正確區分，使廣大人民群眾對民間借貸的經濟價值形成正確認知，進一步擴大地方金融組織的品牌和影響力。要建立和完善民間融資債權司法保護制度和機制，切實維護縣域地方金融組織債權，保護企業本身合法權益，以此鼓勵縣域地方金融組織的創業創新發展。同時，縣域地方金融組織發展應與社會征信體系建設結合在一起，積極主動接入銀行征信系統，減少企業與客戶信息不對稱情況，積極培育各類信用市場主體，構建層次多、覆蓋面廣的社會信用服務體系；推動相關行業自律組織建立民間融資領域黑白名單制度，懲戒失信行為，提高法制觀念，打造激勵守信和懲戒失信適宜地方金融組織發展的社會信用環境，降低擔保圈風險，建立健全風險控制機制，有效控制經營風險，確保地方金融組織的長效可持續發展。

3.做好政策支持，營造良好地方金融組織發展生態環境

做好政策支持工作，即是提升金融服務整體水平的重要內容，也是促進地方金融組織健康可持續發展強大推動力。首先，應加大在法律訴訟、稅收政策，或者是財政補助等方面的政策支持，為縣域金融組織蓬勃發展帶來良好發展環境的支持。近年來優化營商環境一直是政府工作任務中的重要內容，因為，縣域地方金融組織作為新生事物，在發展過程中如果沒有針對發展問題的持續政策上的支持，很難確保地方金融組織能夠在市場競爭中保持競爭力，充分發揮普惠金融體系有效補充作用。作為行業監管服務部門，要深入地分析市場經濟環境，結合實際，積極出臺一些相關優惠政策，以便于減輕地方金融組織經營壓力，為其營造良好的可持續發展環境。其次，縣域地方金融組織發展也應制定可行發展方案，提高綜合管理水平以及業務規范運營能力，持續不斷為發展注入生機與活力，有效防范和控制經營風險，進而為企業自身健康可持續發展帶來內生方面的支持。

4.加強職工教育和培訓，提高縣域地方金融組織隊伍的整體素質

人才是縣域地方金融組織進一步發展的基礎，特別是對于專業性比較強的金融行業，企業的維持運作和保持生命力都需要優秀的專業人才和管理人才。面對縣域金融人才匱乏問題，地方金融組織要積極貫徹落實“走出去、引進來”，通過直接進人才市場、參加金融專場招聘會等方式，面對面交流，有針對性地招聘一批德才兼備的金融管理和業務人才，充實現有職工隊伍。同時，實施人才風險管理制度，切實改變人才良莠不齊的現狀；面對人員流失難題，積極建立和完善現行的人事管理和薪酬制度，實行全員招聘制和任期目標制，保持現有職工的隊伍的穩定性。要積極對接行業自律組織，完善相關會員培訓制度，積極參加行業協會組織、監管部門組織的專業培訓，內部對一般職工進行崗位專業培訓和鍛煉，為企業進一步發展造就一批合格的專業高素質人才。貫徹落實內控制度，切實發揮董事會、監事會的職能作用，有效把控風險，防范新風險資產的產生，提高企業的管理運行效率。

5.協調監管與市場化發展空間，增強地方金融組織實體經濟服務能力

我國金融政策向來是以問題導向為引領，自《山東省地方金融條例》頒布以來，相關地方金融組織政策性文件的主基調就是：加強監管，因而近年來地方金融組織處于政策相對收緊的政策發展環境。監管服務部門應該正確認識縣域地方金融組織發展和縣域經濟發展之間的關系，一方面，要強化政府主導，加大監管力度。嚴厲打擊違規吸收存款、暴力催收等非法金融活動，加強對違規經營的整改力度，進一步規范發展縣域地方金融組織，有效控制內生和外在風險，維護金融穩定、守住不發生系統性金融風險的底線。另一方面，針對縣域經濟發展實際，審時度勢，平衡監管與發展的問題，積極與地方金融組織進行溝通，研究和幫助其市場化經營中存在的困難和問題，促進企業健康發展，從而保有一定的市場競爭力和存續能力，更好地服務實體經濟。同時，要深入尋找縣域地方金融組織發展的新動能和新空間，吸收優質民間資本，大力發展資本金實力強大、生存創新能力強的地方金融組織，豐富縣域地方金融組織的規模和結構，進一步補充完善縣域金融體系，切實增強金融服務能力，促進金融和縣域經濟共同發展。發展才是硬道理，縣域地方金融組織要加強自身建設，強化內部管理，創新適宜縣域經濟發展要求的金融產品和金融服務提供方式，針對網點少、服務范圍窄等問題，積極探索社區金融、農村金融、金融自助服務等發展途徑，加大金融服務基礎設施建設，進一步孵化出更多客戶，增強金融服務提供的廣度和深度，有效解決小微企業融資難融資貴問題，為縣域實體經濟發展提供更多力量。