地方公路建設養護管理分析

李剛

（瀘西縣交通運輸局，云南 紅河 652499）

0 引言

近年來，我國經濟得到飛速發展，交通量也在不斷增長，對于公路的等級、服務質量等的要求越來越高，除了要在公路建設過程中加強質量管理以外，公路運營階段的維護也不容忽視。在經過長時間運營以后，公路路面會出現各種損壞和病害，嚴重影響行車安全及公路服務質量。在這種情況下，為了保證道路交通的通暢，減少內外環境對公路質量造成的影響，必須加強公路建設后期的養護管理工作，切實做好公路的監測、檢查以及維護，有助于延長公路的使用周期，實現公路價值最大化。但是公路養護管理過程中仍然存在著很多的問題，導致公路養護管理工作落實不到位、公路養護質量低等后果，因此，本文針對相關問題展開研究是一件很有必要也很有意義的事情。

1 地方公路養護管理概述

地方公路養護指的是為保障道路正常使用而進行的經常性保養、維修、加固、改善以及增建等，以達到預防和修復災害性損壞、提升使用質量和服務水平的目的。通過養護可以維持道路良好的狀態，防止道路質量下降。地方公路養護包括小修保養、中修、大修和改善四個大類，主要是根據地方公路受損的情況有針對性地進行養護。同時，通過地方公路養護管理可以保證各項養護工作的落實，提高養護質量。在進行地方公路養護管理過程中需要養護管理部門運用各種管理方法，比如經濟、行政、法律等手段，將人力、資金、機械以及材料等資源進行整合，對地方公路養護過程進行管理，保證養護質量，使地方公路長期處于良好的狀態，確保道路交通的通暢。通常情況下，地方公路的使用周期為50年左右，養護貫穿了公路的整個使用周期，其目的是為保證公路長期良好的路況和服務水平。由于地方公路養護管理社會性較強、涵蓋面較寬且服務性特點突出，所以在地方公路養護管理過程中政府扮演著十分重要的角色。

2 地方公路養護管理的重要性

地方公路在我國公路網中占據著重要的地位，建設地方公路對促進地方經濟發展具有重要意義，為人們的出行提供了諸多便利。公路投入使用以后，很容易受到自然災害，比如地震、泥石流、暴雨暴雪等的影響，使公路路面出現不同程度的損壞，不僅影響公路性能，還會埋下安全隱患，引發交通事故。同時，道路車輛數量不斷增多，難免會對路面造成損壞。通過養護管理可以第一時間發現問題并及時處理，避免損壞程度加深；反之則需要投入更多的精力、人力和資金，造成更大的損失。目前，瀘西縣農村公路通車里程達 2005.97km。 按行政等級分，縣管國道72.258km，縣 道 28 條 594.164km，鄉 道 305 條1171.39km，村道167 條168.158km，全縣86 個村（社區）通暢率達100%，在帶動產業，助力鄉村振興、脫貧攻堅和農業農村現代化建設方面取得了顯著的成績。同時，瀘西縣農村公路安全生命防護工程均能按計劃下達的要求按時、按質完成，高度重視公路養護管理，保證養護管理的有效落實，使全縣農村公路行車安全系數逐年提升，切實保障了人民群眾的安全，也減少了交通事故的發生。由此可見，地方公路養護管理對促進道路交通事業的健康發展具有重要的現實意義。

3 地方公路養護管理存在的主要問題

3.1 地方公路養護管理難度大，任務繁重

近年來，瀘西縣加大地方公路建設的投入力度，公路工程數量增加，規模不斷擴大，對促進經濟發展起到了重要作用，但與此同時也增加了地方公路養護難度。一方面，瀘西縣公路數量增加，交通流量也在不斷增加，公路上來往車輛多，其中不乏超載超重的車輛，地方公路承受的運輸通行壓力日益增加，甚至存在一定的擁堵情況。另一方面，公路安全保護設施不完善，尤其是一些山區路段存在道路窄、彎道多且彎道急、視線較差等問題，在缺少防撞護欄的情況下，極易發生車輛翻覆、墜崖等事故，造成人員傷亡。另外，瀘西縣還存在著在公路兩側私搭亂建、亂堆雜物、交通標志損壞未及時修復或者綠植被亂砍濫伐等問題，甚至在一些城鄉接合部、集鎮等路段，還經常存在擺攤設點、占道經營的情況，導致公路路域環境持續惡化，也會直接影響公路的服務功能和質量，其使用周期也會縮減，而且這種情況在很多地區都存在，加大了地方公路養護管理的難度。

3.2 地方公路養護管理不規范

瀘西縣公路養護管理不規范主要體現在以下四個方面：

一是養護管理體制機制不順，事權不明晰。近年來，養護管理體制加快了改革步伐，但是在養護管理方面仍然存在多頭管理的情況，一小部分由省公路局管理，也有一部分由縣交通運輸局管理，縣公路分局與縣交通運輸局在轄區內存在道路交通交叉管養的情況，多頭管理在一定程度上增加了公路養護管理難度。

二是地方政府重視公路建設，但對養護管理重視不足。地方政府在公路養護管理中扮演著重要的角色，但是其實際工作重點只在公路建設方面，對公路投入使用以后的養護管理重視不足，未與公路管養部門建立有效的協調機制，管理混亂，未形成統一的規劃、建設、養護以及運營管理體系。在這種情況下，地方公路路況出現好壞不一的現象，“卡脖子路”“香腸路”大有存在，對地方路網發展造成不良影響。

三是缺乏健全的公路養護體系，地方公路養護管理制度不完善，缺乏針對不同養護類別的養護管理實施細則，而且在養護項目審批、實施、質量驗收等環節中也沒有進行明確的區分，致使公路養護工作管理模式混亂。

四是缺乏完善的養護決策制度體系，在公路日常養護、大中修工程等過程中仍然以人工經驗為主，缺乏科學的養護計劃，一些路段得不到及時維修和保養，路面損壞程度不斷加劇。

3.3 公路養護市場化進度滯后

在很長一段時間，瀘西縣公路養護管理體制都是垂直管理模式，創新性不足，也缺乏長遠的眼光，而且仍然有一些養護管理部門沿襲傳統的管理模式，由上級部門安排養護任務和劃撥經費，自主經營能力不足，缺乏市場競爭意識和管理能力。在這種情況下，公路養護管理效率低下，地方公路路況長期得不到改善，也直接影響到政府在公路養護管理方面的資金投入積極性。公路養護市場化進度滯后，受到很多因素的影響，比如地方政府對于普通公路養護市場化改革的主觀意愿不強、未厘清政府與社會以及市場之間的關系、公路養護市場準入機制不完善等，以致公路養護市場化仍然有很大的困難。

3.4 養護資金缺乏

瀘西縣公路養護管理過程中缺乏充足的資金也是存在的主要問題。

首先，地方公路養護資金籌措很困難。隨著公路建設規模不斷擴大，對于公路養護的質量也提出了更高的要求，加上車流量增加，對公路造成嚴重的損壞，公路養護難度和壓力都在增加，導致公路養護資金短缺的問題也日益嚴重。而地方公路養護的資金主要是由上級部門撥付，缺乏相應的配套資金，資金籌措手段單一。

其次，公路養護過程中，需要投入大量的材料、人力、機械等，其市場價格也呈不斷上漲趨勢，日常養護資金缺口進一步加大，對公路養護工作的順利進行產生極大的影響。

再次，一些公路養護工程中本來通過小修就能解決問題，但未及時進行養護，導致路況越來越差，必須中修甚至大修才能恢復路面狀況，造成養護資金浪費。

最后，一些公路日常養護形式化嚴重，基本不進行日常養護，只等公路改擴建或者以公路改擴建代替公路養護。

4 地方公路養護管理建議

4.1 加快地方公路養護管理體制改革

地方公路養護管理過程中，一方面要加快養護管理體制改革，劃分國道、省道、農村公路管養部門，明確各級政府在公路養護管理過程中的職責，提高公路養護管理水平。由省交通運輸廳、公路管理局等掌握普通公路養護大中修以及升級改造的資金分配權和計劃權，明確公路建設、養護以及安全生產的責任主體，由公路管理局對公路養護管理實施監督管理與考核。由各區市公路局負責地方公路的具體組織實施工作，地方政府做好人員管理，再由省政府控制編制規模，將地方公路養護費用納入當地財政部門預算，小修、大中修以及保養等納入道路改造升級預算。另一方面要明確地方公路責任主體、事權關系，經過城鎮的路段應該由省公路局與地方政府協商，制定養護管理方案。瀘西縣全面落實農村公路養護主體責任，出臺了《瀘西縣農村公路養護資金管理辦法實施細則》《農村公路養護管理檢查考核辦法》《農村公路管理養護示范點示范路創建管理辦法》等“三個辦法”，并將農村公路養護考評納入縣督查考評范圍，實行一季度一督查一通報，切實保障了公路養護管理水平。

4.2 建立健全地方公路養護管理機制

瀘西縣整合資源，激發管理活力，探索建立了以公共財政投入為主、以群眾主體作用發揮為輔的管路新機制。嚴格落實“7351”農村公路管養補助政策，將農村公路管養配套資金列入財政預算，保證辦公經費足額到位，各鄉鎮、村均同步建立農村公路管養資金保障制度。為補齊管養資金不足的短板，在總結提煉金馬鎮新壩村經驗的基礎上，在全縣推廣實施“田園三包”農村公路管養新模式，即按照“路田分家、路宅分家”要求，以農戶住房或田塊為基礎，與農戶簽訂“田園三包”責任書，對相應區域的道路或溝渠實行包環境衛生、包綠化美化、包暢通無阻的管理措施，群眾定期進行巡查、管護和清理，扭轉了亂占公路及公路臟亂現象，提升了鄉村人居環境，確保了道路安全暢通。

4.3 推進地方公路養護市場化發展

推進地方公路養護市場化發展是公路養護改革的必然趨勢。瀘西縣抓資源整合，著力提升管護合力。構建“縣級政府主導、交通運輸部門監管、群眾主動參與”和“公司化養護、多樣化養護與群眾性參與養護”格局，全面提高公路養護質量。

一是公司化運作求質量。把轄區內縣道管養承包給具有良好社會信譽的養護公司，借助養護公司的專業隊伍、先進技術和專業養護機械，改變過去養護責任人多、養護責任落實難的局面，提高了公路養護質量。

二是機械化養護求效益。推廣“管養單位出機械、養護公司負責營運”模式，盤活用好養護機械設備等資源，所有養護設備均用于農村公路養護作業，使用養護機械不再支付機械使用費，有效解決缺機械、缺技術、缺人才等問題，節約管理成本，提升養護效益。

三是群眾性參與求覆蓋。在公司化、機械化養護的基礎上，積極探索鄉村道路綜合化養護模式，采取日常養護與突擊養護、群眾養護與專業養護、養護工作與環境整治“三結合”的方式，調動公路沿線群眾參與養護，擴大養護參與面，解決養護經費短缺問題，提升公路養護效果。

4.4 加大地方公路養護資金投入力度

建好地方公路，核心是資金。瀘西縣以“大交通促進大流通、引領大開放、推動大發展”的發展理念為指引，整合各類資源，調動一切力量，努力構建“上級資金補、縣級財政貼、部門項目合、社會各界投、技術管理省”的建設體系，搶抓機遇，乘勢而上，加大農村公路建設力度，不斷優化路網結構，全縣農村公路通車里程達2005km，基本實現了“縣鄉相聯、村組相通、區域一體、四面環合”的地方交通運輸網絡。縣政府每年將縣級財政配套資金按上級規定比例納入財政預算，及時足額撥付到位。各鄉鎮建立養護資金專戶或專賬，保證養護資金專款專用。除縣道由縣地方公路管理段管養外，鄉村公路按各鄉鎮養護里程核定養護資金的方式劃撥養護資金，每年按70%和30%分兩次撥款，先期撥付的70%和鄉鎮自籌部分用于全年養護，另30%和縣級配套資金的一部分待綜合全年養護情況考評后，采取以獎代補方式兌現，建立了養護資金投入的長效機制和穩定增長機制。

5 結語

地方公路是一項基礎設施，從本質來看是一種為社會提供公共性服務的公共產品，隨著公路交通的日益完善，在促進交通運輸事業發展以及為人們提供出行便利方面都發揮了重要的作用。為了延長公路使用周期，保證公路質量以及良好的行車環境，必須加強地方公路養護。針對地方公路養護管理的問題，本文結合瀘西縣公路發展實際情況，提出加快地方公路養護管理體制改革、建立健全地方公路養護管理機制、推進地方公路養護市場化發展以及加大地方公路養護資金投入力度等措施，將公路養護管理落到實處，促進地方公路事業的健康可持續發展。