煙草工程EPC 總承包項目的業主風險分析與對策

李杰LI Jie；張占濤ZHANG Zhan-tao；張春梅ZHANG Chun-mei；黃曉強HUANG Xiao-qiang；李元勝LI Yuan-sheng；王琳WANG Lin

（①山東中煙工業有限責任公司青島卷煙廠，青島 266101；②鄭州益盛煙草工程設計咨詢有限公司，鄭州 450001；③河南中煙工業有限責任公司，鄭州 450016）

0 引言

煙草行業工程項目，尤其是工業公司的技術改造工程項目，具有投資規模大、投資流量廣、建設周期長、牽涉專業工程數量多等特征，都屬于較復雜的工業工程。在整個工程項目的計劃、管理、協調等階段，項目模式都有著非常關鍵的意義，是工程項目成功的核心原因。

1 EPC 總承包概述

1.1 EPC 總承包的概念及發展概況

EPC 總承包是指設計（Engineering）、采購（Procurement）、施工（Construction）總承包，是總承包方按照合同約定，承擔起工程項目的設計、采購、施工及試運行服務等工作，并對工程的質量、安全、工期、造價等全面負責的一種工程管理模式[1]。EPC 總承包管理模式如圖1所示。

圖1 EPC 總承包項目管理模式

1982-2003 年，我國的工程總承包模式處于起步階段，2003-2014 年處于摸索階段，2014 年至今進入加速發展階段，2017 年和2019 年住建部和發改委相繼發布了國家標準《建設項目工程總承包管理規范》和《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》[2-3]，工程總承包模式已經在電力、化工、水利、建筑、機械、材料市政等領域得到了廣泛應用式。據統計，2019 年我國勘察設計企業工程總承包收入33638.6 億元，占總收入之比已經突破50%大關。

2015 年開始，煙草行業部分企業開始嘗試探索實踐EPC 總承包模式，選擇建設內容較為明確、技術方案較為成熟、投資額相對較小的工程項目作為EPC 建設模式試點項目，目前這些項目均順利完工，在質量、工期、安全、投資控制等方面均取顯著成效[4]。但在項目實施過程中也發現了一些風險，包括業主方的風險和總承包方的風險，因此進行風險識別、風險分析并對應采取有效的防范措施，是在煙草行業工程項目中推廣應用EPC 總承包模式的重要工作。

1.2 EPC 總承包模式的特點及優勢

EPC 模式的最大特點就是將“設計-采購-施工”一體化，把人力、物力、財力有效地組合到工程項目上來，以減少資源的浪費，真正實現責任與權力、風險與效益、過程與結果的有效統一[5]。EPC 模式的重要特點是充分發揮市場機制的作用，業主方規定商務標準與規范、技術要求以及責任劃分，以促使總承包方與各分包方共同尋求最經濟、最有效的方法實施工程項目。EPC 模式的另一重要特點是固定總價，雖然這種合同模式存在較大風險，但對EPC 總承包方來講，只要有足夠的實力就能獲得合理的利潤[6]。與傳統DBB 模式相比，EPC 總承包模式優勢如下：

①有利于確保工程質量。避免傳統模式下設計、設備采購安裝、工程施工、試運行的相互制約和脫節，將圖紙設計與工程實施深度融合，優化和完善設計方案的同時，改進施工方案，提升施工質量的整體性。

②有利于保證項目工期。通過發揮設計的主導作用，優化施工工藝、施工組織，安全、合理的進行交叉作業，有效縮短工期。

③有利于控制項目投資。EPC 總承包項目采用固定總價模式，業主方劃分范圍、明確需求，總承包方在限額內優化設計和施工方案，有利于費用控制。

④有利于優化業主方的管理人員結構。有效地克服和彌補業主在建設工程項目管理知識和經驗上的不足，并且將業主方從繁瑣而復雜的招標、報規報建、設計協調等具體事務中解放出來，相應減少業主方綜合管理類人員數量或轉移工作重心，調整工作方法，擴大或加重業主方項目管理的監管內容。

⑤有利于降低業主方廉政風險。EPC 總承包項目的工程類采購活動由總承包方展開，采購責任由DBB 模式下業主自行分解合同包、自行招標采購轉為業主方僅對采購需求和采購結果予以確認，其他環節由總承包方完成，大大降低了業主方的廉政風險點。

⑥有利于發揮總承包方的項目管理優勢。EPC 項目的總承包方承擔建設設計、采購、施工等各環節的首要責任，對質量、安全、投資、進度等負總責，憑借豐富的管理經驗，借助項目管理與技術專業等方面的特長，為業主創造更大的投資效益。

2 煙草工程EPC 總承包項目業主風險點分析

EPC 總承包項目的風險，是指企業在EPC 總承包項目管理的執行過程中，由于受到了某些不確定因素的影響，使項目管理的現實利益和期望收益之間出現了相應的偏離，企業因而有蒙受損失的可能性[7]。EPC 總承包項目風險管理程序分為分析識別、分析分析、風險對策制定、實施與后評估四個階段。

煙草工程EPC 總承包項目風險管理全過程如圖2所示。

圖2 風險管理的全過程示意圖

2.1 行業政策風險

①目前，煙草行業有關工程項目建設的政策及管理辦法基本是針對傳統DBB 模式制定的，并沒有頒布關于EPC 總承包項目建設的政策或法規。煙草行業的EPC 總承包項目必須嚴格執行國家政策法規，而行業內有關政策法規的變動也可能會對項目執行產生一定風險[8]。

②煙草主機設備的采購、維修等受煙草行業專賣體制保護，僅允許業主方（煙草企業）實施采購。因此，對于EPC總承包項目中煙機設備的采購、安裝、調試與總承包方的配合非常關鍵，如果約定不清晰、描述不明確，容易影響項目整體進度及效果。

2.2 總承包方觀念認識不足的風險

國家近年來積極推行EPC 總承包建設模式，各級行政主管部門逐步下發相關政策文件，但是大部分設計或施工單位仍以原有施工總承包的經驗和思路主導EPC 總承包管理，導致兩種根本性差異的建設模式在投資控制、資金支付、質量管理、安全管理、結算管理等方面出現問題，導致項目風險增加。

2.3 工程承包范圍劃定不清晰的風險

目前煙草行業對EPC 總承包的發包方式主要有兩種，一種是方案招標，另一種是初步設計后招標。前者主要針對標的物較為明確、招標范圍較為清晰、構筑物功能和建設標準較為統一的工程項目；適用后者的工程項目相對來講投資額較大、建設內容需通過初步設計進一步完善、分部分項工程和價格需進一步優化。如果業主方在EPC總承包項目的發標階段未能對實際的設計內容有清楚明確的認識，未能對建設內容、施工邊界、計劃工期、質量標準等提出合理要求，可能會造成在工程實施過程中出現與總承包方的設計理念差異，產值或建設標準與實際投資不相符，影響項目的施工質量和造成工期風險等。

2.4 合同法律風險

工程總承包對項目業主造成的合同法律風險包括工程總承包合同條款在工程范圍、合同價款、支付方式、保函、違約責任等方面存在的風險；合同條款本身是否存在遺漏或不嚴密、文字表達是否準確，對雙方責任、違約條款等是否有明確約定等問題[9]；還包括由于項目工期要求緊，招標時沒有認真考察，倉促選擇總承包商帶來的工程履約能力風險等。

2.5 質量安全風險

業主方、總承包方、分包方、監理方等如果在管理水平上良莠不齊，技術能力差異性大，加之如果總承包方未按照有關法律、法規以及合約要求進行分包和采購，出現“以包代管”的現象，都將不同程度上給項目帶來質量、安全的管理風險。

2.6 外部環境風險

①自然災害等不可抗力因素。EPC 工程工期長，遭遇各種不可抗力因素的機會較大。如本次新冠疫情對EPC總承包項目的工期產生一定影響。

②法律法規或相關政策因素。EPC 總承包項目實施過程中，由于法律法規及政策的變化，會對項目施工進度造成影響，提高人員成本，提升土地承包，甚至會造成項目中斷，使業主利益受到損失。

3 煙草工程EPC 總承包項目業主風險對策

EPC 總承包模式下，業主方以國家及行政主管部門頒發的政策文件為依據的前提下，充分結合煙草行業投資管理辦法、審計要求和技改規范等制度規范，制定符合性較強的制度及程序，對項目實施過程中的風險點進行針對性防控。

3.1 前期做好頂層設計

①業主方在立項規劃階段，就要對項目本身有著清晰明確的認識與理解。對擬采用EPC 總承包建設模式的項目需將整個項目管理的重心整體前移，合理選擇立項咨詢及編制立項報告的單位，對項目建設目標、投資估算、實施方案等做好詳細規劃。

②編制EPC 總承包招標方案和招標文件時，盡可能詳細的描述功能性需求、招標范圍，對建筑工藝、設備性能、材料和設備檔次、部分施工工藝，以及特殊要求說明清楚、明晰。

3.2 科學劃分總包范圍

①煙草行業涉及煙草專用機械采購、安裝的項目，業主方應在招標時劃定總承包范圍，在設計階段應先做好工藝設計，確定公接點，做好預留、預埋點的設計。

②承包范圍邊界的劃分。一是整體性實施項目，主要針對整體技改、倉儲庫房、單體工程等整體性工程項目，應明晰工程實施的邊界定位，確定公用動力配套、道路邊界、管線預留預埋等邊界范圍，清楚交代功能性需求，實施目標；二是零散小的實施項目，主要針對配套改造類項目、就地小型技改項目等，應劃分與原（現）有建筑、設備設施的實施邊界，提供原（現）有設備設施的技術資料，做好技術交底，確定EPC 總承包的實施內容。

3.3 選擇合理發包方式

EPC 招標有“方案招標”和“初步設計批復后招標”兩種發包方式。業主方應在項目批復后做好實施規劃，根據項目建設的實際情況，合理選擇發包方式。對于工藝技術較為成熟，建設內容較為清晰，功能需求較為單一的工程項目，可選擇方案招標；對于工藝技術較為復雜，安裝工程量較大，立項時功能需求不確定，投資額較大的工程項目，可選擇初步設計批復后招標。

3.4 擇優擇強總承包方

EPC 總承包建設模式對總承包方的項目管理能力有較強的要求。煙草行業應通過公開招標方式，盡量選用信譽好、能力強、有業績的國企性質的總承包單位，以此降低項目實施過程中的各類風險。

①編制EPC 總承包項目招標文件時，除了要明晰招標范圍，完善功能需求，還需要設置合法合規、符合煙草行業特性的商務條款。一方面對合同形式、合同價格、資金管理、履約管理、支付管理、安全管理、質量管理、工期管理、分包管理、采購管理、售后服務、違約等方面均需列明具體要求，以提醒潛在投標人了解EPC 總承包項目的投標風險，作好風險交底；另一方面對招標文件中的合同專用條款進行擬定和完善，規避中標后在擬定合同條款上出現分歧，影響項目推進。

②搭建高質量評標團隊。對于EPC 總承包項目的業主方評標代表，應對項目了解度高，掌握項目前期實際情況，理解招標人的各項需求，可以在評審環節把握評審重心，嚴格審查投標人履約能力和資信情況，充分表達招標人的核心觀念。

3.5 強化過程要素管理

EPC 總承包模式下，業主方項目管理團隊由分散管理轉變為集中管理，應加強關鍵環節、重點領域的要素管理，對工程實施過程中的施工圖設計（預算編制）、采購計劃、進度款支付、變更（簽證）、驗收、結算等環節進行強化管理。業主方不能“一包了之”，在做好前期實施策劃的基礎上，建立完善的制度流程，設立審查、監督、檢查、備案、考核等機制，并借助監理、審計、第三方審查、造價咨詢、項目管理等工程服務機構的專業力量，強化要素管理。

3.6 做好項目審計準備

做好固定總價合同的審計工作，是完成EPC 總承包項目的關鍵環節。

①劃分責任邊界，確保按量、按約完成合同內容。如本文所述，在招投標和合同簽訂環節，明晰范圍劃分，做好風險交底。在鎖定固定總價的同時，通過施工圖、工程量清單、工程預算，確保實現總承包范圍的施工內容、功能需求、品牌檔次等。

②嚴格審查機制，做好過程管理工作。對EPC 總承包變更（簽證）管理、基本預備費的使用等，應制定嚴格的審查機制。變更（簽證）的類別應劃分清楚，業主方的變更、設計變更、總承包方的變更等，責任應界定清晰，審批程序履行到位。

③強化“一項一卷”管理。EPC 總承包項目的分包項目、設備購置項目較多，建立各子項的卷宗檔案，為結算審計提供“第一手”資料。

4 結論

工程項目開展總承包是未來工程發展的大趨勢。采用工程總承包模式，可以將工程的各主要環節緊密銜接，可以對工程質量、工程進度、投資費用、工程安全等多方面有效控制，縮短建設周期、提高項目投資效益，有利于提升工程項目管理的科學化和規范化水平。

與此同時，由于我國煙草行業的專賣體制及長期以來的傳統工程模式的思想影響，使得EPC 總承包在煙草行業內大范圍推廣還任重道遠，還存在一些風險和未知因素。但只要我們深入剖析風險種類和產生的原因，并采取針對性的防范措施，有效的加大風險管理力度，煙草工程項目采用EPC 總承包模式是切實可行的。