規范行政權力行使程序 維護人民群眾合法權益
——《江蘇省行政程序條例》解讀

☉張鏖 吳鵬

特邀嘉賓：

王臘生省人大法制委主任委員

陳志紅省人大常委會法工委副主任

周福蓮省司法廳副廳長

2022年7月29日，省十三屆人大常委會第三十一次會議通過了《江蘇省行政程序條例》（以下簡稱條例），自2022年11月1日起施行。條例貫徹落實國家和省法治政府建設相關要求，以規范、保障和監督行政機關依法行使行政職權，維護公民、法人和其他組織的合法權益為出發點，聚焦行政職權行使過程中的重點難點問題，提煉固化我省實踐經驗，對行政程序主體、行政規范性文件制定等抽象行政行為、行政執法等具體行政行為，以及公眾參與、監督等作了全面、具體、有針對性的規定。為更好地宣傳貫徹條例，本刊特邀幾位參與條例制定的嘉賓為您作全方位的解讀。

問：請詳細介紹一下條例的立法背景？

王臘生：行政程序是行政機關行使行政權力，作出行政行為應當遵循的方式、步驟、順序和時限的總和。行政機關依法規范行使職權，嚴格遵循法定程序，既有利于促進依法行政、高效施政、廉潔從政，也有利于維護公民、法人和其他組織合法權益。我省先行先試，在全國率先就行政程序開展地方立法，明確行政程序各方面、各環節的具體要求，這既是為國家將來制定行政程序法典作出的有益探索，也對健全行政程序制度，加快推進法治政府建設具有重要意義。一是貫徹落實國家和省法治政府建設決策部署的迫切需要。去年初印發的《法治中國建設規劃（2020—2025年）》明確提出，要“加強對權力運行的制約和監督，健全規范共同行政行為的法律法規，研究制定行政程序法”。我省配套出臺的《法治江蘇建設規劃（2021—2025年）》也明確要求“強化權力運行的制約和監督，研究制定江蘇省行政程序條例”。開展行政程序地方立法，是落實法治中國建設規劃和法治江蘇建設規劃的迫切需要和具體舉措。二是轉變政府職能、提高行政效能的客觀要求。隨著“放管服”改革的深入推進，我省制定了一系列簡政放權的制度規范。通過行政程序地方立法，及時將“不見面審批”等一系列行之有效的改革舉措固化為法規規范，有利于厘清政府職責邊界，理順部門之間關系，優化辦事流程和時限，強化權力運行監督，推動政府職能轉變，提高行政效能。三是建立現代市場體系、維護市場主體合法權益的有力保障。法治既是市場經濟的內在要求，也是市場經濟良性運行的根本保障。通過地方立法規范行政程序，將優化營商環境建設全面納入法治化軌道，體現到行政程序各環節各方面，有利于構建統一開放、競爭有序的現代市場體系，依法平等保護各類市場主體合法權益，促進我省經濟高質量發展。

問：相關上位法對行政機關行使職權的權限和程序從不同角度作了規定，條例是如何在保持與上位法相一致的基礎上體現地方特色的？

陳志紅：行政程序涉及面廣、內容復雜，很多方面法律、行政法規已有具體規定，為了維護國家法制統一，同時也突出地方特色，我們在立法中注重處理好以下幾方面關系。一是條例與上位法的關系。對于上位法已有明確規定的，條例與其保持一致，并盡可能避免照搬照抄。同時，對于國家正在或者即將啟動立法修法的事項，適當予以回避。比如，條例草案專章對行政應急作了規定，基本照抄突發事件應對法內容，考慮到國家正在修訂突發事件應對法，審議突發公共衛生事件應對法，預計將于今年出臺，為了避免條例通過不久即與上位法產生沖突，因此刪去了相應內容。二是實踐做法與改革創新的關系。近年來，我省在推進“放管服”改革等方面積累了不少好的經驗，立法中我們進行了全面梳理、提煉總結，將其固化上升為法規規范。同時，在上位法和國家政策框架范圍內，探索了一些創新舉措，更好地引領和保障改革持續推進。三是實體與程序的關系。行政程序立法主要是規范行政程序的，立法過程中我們區分主次，主要規定程序性內容，對于實體內容，可以回避的盡量回避，無法回避的則作了一些銜接性規定。

問：行政程序主體是行政程序地方立法首先要明確的問題，條例對此是如何規定的？

周福蓮：行政程序主體總體上分為兩大類：一類是行使行政職權的主體，包括行政機關、授權組織和受委托組織，另一類是行政管理相對人，包括當事人和其他參與人。對于行政機關，條例明確其職權依照法律、法規、規章確定；對上下級行政機關之間的職權分工未作明確規定的，上級行政機關應當按照相關原則確定。明確省人民政府可以依法決定將縣級人民政府部門的行政管理職權下放給鄉鎮人民政府、街道辦事處行使；開發區等有關管理機構依照法律、法規規定行使行政職權；行政機關的內設機構或者派出機構對外行使行政職權應當以該行政機關的名義進行，并由該行政機關承擔法律責任。明確實行綜合行政執法的機構應當以所屬行政機關名義對外行使行政職權。對于授權組織和受委托組織，明確經依法授權的組織在法定授權范圍內以自己的名義行使行政職權，并承擔相應的法律責任。規定行政機關可以依法委托其他行政機關或者具有管理公共事務職能的組織行使其行政職權。受委托的行政機關或者組織在委托的范圍內，以委托行政機關的名義行使行政職權，由此產生的法律責任由委托行政機關承擔。對于當事人和其他參與人，規定當事人、利害關系人可以委托代理人或者推選代表人參與行政程序，并明確享有的權利和承擔的義務。規定證人、鑒定人等其他參與人依法參與行政程序，并履行相應義務。

問：在行使行政職權過程中，常常涉及到管轄、協助和回避等問題。條例對此是如何規范的？

陳志紅：關于管轄，條例規定行政機關管轄依照法律、法規、規章確定，法律、法規、規章未明確規定的，縣級以上地方人民政府應當予以確定，其中，對于地域管轄，除涉及公民身份等事項外，由行政管理事項發生地的行政機關管轄，并明確了管轄爭議的處理方式。關于行政協助，明確了請求協助的情形和協助的主要內容，以及不視為行政協助的情形。規定協助事項屬于被請求機關職權范圍內的，應當依法及時履行協助義務，不在職權范圍內或者因特殊情況不能提供協助的，應當書面告知請求機關并說明理由。關于回避，規定自行回避、申請回避和責令回避的情形，同時為了避免影響程序公正，明確回避決定作出前，除法律、法規、規章另有規定以及需要采取緊急措施外，被申請回避的人員不得繼續參與行政程序。

問：不同的行政行為有著不同的特點，但所應遵循的程序是相通的，存在著共性要求。條例是如何抽象出行政程序一般規定的？

王臘生：條例規定了多種不同的行政行為，為了減少不必要的程序重復，優化條例框架結構，我們對行政機關履職程序進行歸納，盡可能提煉出一些一般性要求。規定行政程序可以依職權啟動，也可以依申請啟動，并對啟動時間、申請啟動形式和告知參與人權利義務等作了明確。要求行政機關作出減損當事人合法權益或者增加當事人義務的行政行為前，應當告知當事人擬作出的行政行為的主要內容、理由和依據，聽取當事人的陳述和申辯。規定行政機關作出上述行政行為，應當告知當事人權利救濟的途徑、期限。明確聽證的情形、申請聽證的條件和逾期不申請的后果，以及聽證筆錄的效力。要求行政機關應當依職權調查事實，并明確調查方式和程序要求、證據種類和非法證據排除。規定行政機關作出的行政決定應當全面反映行政程序的所有結果，重大行政決定應當經過法制審核，由行政機關負責人集體討論后作出，并明確適用簡易程序的情形。規定行政機關作出行政行為的期限要求以及期間扣除、中止、順延的情形，同時明確了行政文書送達程序和行政行為效力。

問：條例在規范具體行政行為的同時，還對抽象行政行為作了規范，具體有哪些？

陳志紅：條例主要對三類抽象行政行為作了規范。關于行政規范性文件，明確了其概念和制定主體，規定起草單位應當對制定行政規范性文件的必要性、可行性、合法性、合理性等內容進行調研論證，并對公開征求意見、合法性審查、集體討論決定、解釋、備案和清理等提出了具體要求。關于行政規劃，規定行政機關應當依照法定程序制定行政規劃，并對行政規劃的公告、征求意見以及公布等提出了具體要求。同時，為了保證行政規劃科學合理、切實可行，明確重要行政規劃應當經該級行政區域人民政府審查通過，并對依法需要人民代表大會或者其常務委員會審議通過或者應當在出臺前向人民代表大會常務委員會報告的情形作出指引性規定。關于重大行政決策，明確行政機關作出重大行政決策應當遵循的原則、權限和程序。要求行政機關作出涉及市場主體經濟活動的重大行政決策時，應當進行公平競爭審查。明確除特殊情形外，作出重大行政決策應當依法組織開展公眾參與、專家論證、風險評估。規定決策方案應當進行合法性審查，經行政機關負責人集體討論決定，并對決策公布提出了具體要求。

問：行政執法是執行法律法規、實現政府管理職能和維護社會公眾合法權益的重要手段。條例對此作了哪些規范？

周福蓮：條例貫徹落實國家和省法治政府建設相關要求，對行政審批等七類行政執法行為作了規范。關于行政審批，明確行政審批制度改革方向，并對行政審批辦理模式、辦理流程以及告知承諾等提出了具體要求。關于行政處罰，明確在城市管理等領域實行綜合行政執法制度，相對集中行政處罰權。要求行政處罰實行全過程記錄，健全行政執法和刑事司法銜接機制，建立健全信息共享、案情通報、案件移送等制度。關于行政強制，規定行政強制措施依法由行使相對集中行政處罰權的行政機關行使后，原有關行政機關不得再重復實施。明確采用非強制性手段可以達到行政管理目的的，不實施行政強制，并對采取行政強制措施的情形提出了具體要求。關于行政給付，明確了其概念、遵循的原則和內容，要求行政機關變更或者暫停、廢止行政給付應當提前告知當事人，明確以欺騙等不正當手段取得行政給付的應當依法撤銷，并予以追回。關于行政征收征用，規定行政機關為了公共利益需要，依照法律規定的權限和程序，可以對不動產、動產進行征收征用，給予公平合理補償，并對征收征用的內容、方案、決定和補償等提出了具體要求。關于行政確認，明確了其概念和內容，要求行政機關進行審查時，發現行政確認事項直接關系他人利益的，應當及時告知利害關系人，作出行政確認應當制作決定書或者核發相關證明。關于行政檢查，規定行政檢查實行清單管理制度，要求行政機關制定和公布年度檢查工作計劃。為了提高行政檢查的效率，防止對管理相對人過多干擾，明確行政機關應當推進聯合檢查，并對檢查結束后及時告知檢查對象相關情況、公布檢查結果和檔案管理等提出了具體要求。

問：行政指導是現代行政管理的重要手段之一，在維護國家利益和社會公共利益、保障公民合法權益等方面發揮了積極作用。條例對此是如何規范的？

王臘生：行政機關為實現預期的行政管理目的，有時需要采取一些柔性的行政管理手段，行政指導就是其中之一。為此，條例明確了行政指導的概念、遵循的原則、指導方式和形式等，規定行政機關應當在法定職權范圍內實施行政指導，不得以公民、法人或者其他組織不服從為由，采取對其不利的行政措施。要求實施重大行政指導應當采取聽證會等方式廣泛聽取意見，涉及專業性、技術性問題的，應當經過專家論證。要求除規定的特殊情形外，應當向當事人或者社會公開行政指導的目的、內容、理由、依據、實施者以及背景資料等事項。

問：行政機關為實現行政管理或者公共服務目標，需要與相對人訂立行政協議。條例對此作了哪些規范？

陳志紅：條例對行政協議的概念、適用范圍、遵循的原則和訂立方式等作了明確，規定行政協議受法律保護，協議雙方不得擅自變更、中止或者解除，但出現影響協議雙方重大利益等情形時，雙方可以協商變更或者解除協議。明確因國家政策發生重大調整或者出現嚴重損害國家利益、社會公共利益的情形，行政機關有權變更或者解除協議，但應當及時告知當事人并書面說明理由。同時，為保障協議當事人合法權益，明確行政機關違約時當事人權利救濟的渠道。

問：國家明確提出要健全社會矛盾糾紛行政預防調處化解體系，以促進社會公平正義。條例對矛盾糾紛解決作了哪些規定？

王臘生：為有效解決矛盾糾紛，促進社會和諧穩定，條例貫徹落實國家和省關于法治政府建設的相關要求，作了相應規范。關于行政調解，明確其概念、調解范圍、調解主體、遵循原則和調解程序等，規定行政調解協議對當事人具有法律約束力，明確民事爭議一方當事人不履行協議的救濟途徑。關于行政裁決，明確其概念、申請處理、案件審理、裁決期限和裁決書的內容等，規定要推行行政裁決權利告知制度，引導當事人選擇行政裁決方式化解糾紛。關于行政復議，規定行政復議應當依照法定的權限、范圍、條件和程序進行，明確縣級以上地方人民政府應當建立行政復議委員會和行政復議執行監督機制，并對加強行政復議規范化、專業化、信息化建設提出具體要求。關于投訴舉報處理，明確要建立暢通、便捷的投訴舉報渠道，公布投訴舉報處理程序和聯系方式。要求行政機關應當按照職責受理投訴舉報，及時協調解決，不得推諉、搪塞，并對投訴舉報處理期限及檔案管理，以及投訴舉報人反映訴求等提出了具體要求。

問：公眾參與有利于增強行政程序的民主性，夯實行政行為的民意基礎，條例在保障公眾參與方面作了哪些規定？

周福蓮：條例明確公民、法人或者其他組織有權對行政機關行使行政職權提出意見和建議，并要求行政機關應當就國家利益、社會公共利益的維護等事項征求公民、法人或者其他組織的意見。規定行政機關可以通過問卷調查等方式，向公民、法人或者其他組織征求意見。要求行政機關應當對相關意見和建議進行歸類整理、分析研究，采納合理的意見和建議，并以適當的方式反饋。同時，明確了意見建議不予處理的情形。

問：為促進行政機關依法履行職能，條例在監督方面提出了哪些要求？

陳志紅：為促進行政機關依法履行職能，維護公民、法人和其他組織合法權益，條例明確要健全政府層級監督制度，加強監察、審計、檢察等監督，并對監督檢查方式提出了具體要求。規定公民、法人或者其他組織發現行政行為違反法定權限和程序的，可以向行政機關申請糾正該行政行為。明確行政機關發現行政行為確有錯誤的，應當自行糾正。行政機關不糾正的，由有權機關責令糾正，并依法追究法律責任。同時，為增強法規剛性，條例還對行政機關及其工作人員違法行為設置了相應的法律責任。