“把支部建進小區”：黨建引領社區治理的有效路徑

潘道光 唐 燕

黨的十九屆四中全會指出，要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。社區治理是社會治理的重要基礎，黨的領導是當代中國基層社會治理最基本的特征。如何在堅持黨的領導前提下，將基層黨組織的政治優勢、組織優勢轉化為治理效能，是實現社區治理體系和治理能力現代化的一項重要課題。

一、城市社區治理面臨的多重挑戰

社區是城市社會的基本單元，是黨和國家重大政策措施的最終落腳點。只有切實正視和深入體悟當前社區治理面臨的種種挑戰，才能為找到破解之道奠定基礎。

小馬拉大車困境：社區治理能力相對不足。“上有千根線，下有一根針”，社區承接大量上級黨政部門的行政事務和中心工作，是“穿針引線”的最后一環，長期處于“人少事多”狀態，導致基層社區不堪重負?！翱吹靡姷墓懿恢艿弥目床灰姟?，社區責大權小，既沒有執法權，又無法有效調度各執法部門，特別是面對拆除違建、整治違法經營和環境污染等治理難題，往往有心無力，處于進退兩難的尷尬境地?！安还苓@法那法，擺平就是辦法”，部分社區干部習慣于依靠人際關系和行政手段解決問題，依法依規的治理思維和專業規范的治理機制還沒有真正形成。

居民弱參與困境：社區共同體意識缺乏。社區應該是一種基于特定區域的生活共同體、情感共同體和文化共同體。但隨著社會結構轉型、城鎮化進程加速、人口流動加劇，“熟人社會”變成了“陌生人社會”，“單位人”變成了“社區人”，傳統意義上的社區認同感和歸屬感的形成基礎正在逐步瓦解。教育背景、經濟條件、社會地位和性格愛好等方面的差異，帶來社區居民構成的異質化，導致社區居民階層劃分和圈子歸類日益明顯。在許多居民的眼里，公共事務是別人的事務，不是自己的事務，普遍抱著“別人能過去，我也過得去”的心態，對集體事務和公共活動的參與積極性不高，加之社區居民參與社區建設管理的渠道、平臺以及獲得的支持相對有限，就形成了“居民弱參與困境”?！吧鐓^是我家，建設靠大家”的公共精神和社區意識的建立，仍需要一個漫長的過程。

治理主體協作困境：多方治理難成合力。社區治理主體雖然早已不再是傳統的單一黨政組織，而是包括了自治組織、社會組織、轄區單位、小區居民、社區志愿者等多個主體。盡管不同主體不同程度地參與社區治理，但彼此之間的聯動協作卻顯得較為薄弱。一方面，各個治理主體客觀上存在各自不同的利益訴求，常常引發利益沖突，表現為業委會與物業公司、物業公司與業主、業主與業主之間矛盾多發頻發。另一方面，在實踐場景中基于自身優勢參與基層治理的不同力量，彼此大都停留在淺層次上的形式協作，實質性和深入性合作較少。要實現從多元參與到多元共治，還需要更多充滿智慧的努力。

二、小區黨建引領社區治理的實踐路徑

面對城市社區治理的困境，如何破局值得思考。小區治，則城市安。應該說，創新小區治理模式已成為城市治理的當務之急。將黨的領導嵌入城市社區治理，構建黨建引領的社區治理機制，成為全國許多地方的探索方向。一定意義上說，我們正在進入新時代黨建引領社區治理現代化新發展階段。宿遷市在中央有關文件精神的指引下，根據本地實際，因應時代和群眾需要，將黨建引領和基層治理進行深度融合，對“支部建在連上”的革命傳統進行創造性轉化，大力推動“把支部建進小區”工程的實施。第一階段主要采取了以下四項重點舉措：強化支部引領，推動紅色物業服務進小區；聚焦治理難題，推動綜合執法服務進小區；實施組織共建，推動部門聯動服務進小區；圍繞居民需求，推動社會組織服務進小區。筆者嘗試對上述舉措進行比較分析，意在揭示蘊含其中的黨建引領社區基層治理的三條實踐路徑。

再造基層黨組織：從“社區黨建”到“小區黨建”。當前，社區黨建已成為單位黨建的重要補充，目的是打通服務群眾的“最后一公里”。但隨著60% 以上的城市居民居住空間轉入各類相對集中、規范的住宅小區，住宅小區則成為城市的基層細胞，也成為基層黨建的“神經末梢”。“人民群眾在哪里，黨組織就要在哪里”，在城市住宅小區創設小區黨支部既是時代發展的需要，也是社會治理轉型的需要。這種“一插到底”的做法，打通了基層黨組織聯系人民群眾的“最后一米”。

引導在職黨員“雙報到”，有利于把隸屬不同系統、掌握不同資源的黨組織聯系成為緊密型的黨建共同體。把在職黨員納入小區黨支部管理的儲備力量，既充實小區黨支部為民服務資源庫，又為在職黨員發揮其先鋒模范作用提供了日常生活場域。可以想見，“工作在單位、活動在小區、奉獻雙崗位”會逐漸成為在職黨員的新常態。

小區黨建表面上看，是對于基層黨組織資源的再調整和再組織，伴隨著資源下沉、權力下放，實際上是基層黨建和社區治理重心的又一次下移。有學者甚至認為，小區黨建是基層黨建破解“懸浮化”問題、引領社區治理的“錨點”。

重塑小區治理結構：從“三駕馬車”到“四方協調”。小區黨建將“體制內”力量植入小區自治主體，以小區黨支部為核心，對小區治理架構進行重塑。原有的“三駕馬車”的小區治理模式演變為“四方協作”的共治模式，即黨組織、業委會、居委會、物業公司相互協作。

在這一過程中，小區黨支部具有統籌調度、協調各方的組織優勢，成為區域治理資源的“整合者”、小區各方利益的“仲裁者”和小區內部運行的“監督者”。尤為重要的是，小區黨支部作為小區治理的主心骨，政治引領作用得到進一步凸顯，成為小區治理生態中的“引路者”。比如創建紅色物業，鼓勵在物業管理企業當中成立黨支部、小區中的黨員積極參選業委會，強化了黨員角色和黨員存在。

創新多方協同治理機制：從“條塊分割”到“握指成拳”。整合公安、環保、城管、工商等職能部門，在小區設立綜合執法工作站。一方面，突破了不同部門之間的藩籬，做到職能“補位”，破解了條塊分割造成的封閉性；另一方面，推動了執法力量下沉，使得綜合執法實體化、常態化，為小區治理綜合性難題、化解久治不愈的頑癥提供了便捷路徑。

設立綜合執法工作站，是“哨口向下，聲音向上”的理念轉變，推動了由自上而下行政動員工作機制向上下聯動統籌協調工作機制的轉變。用基層的“吹哨聲”，將基層治理中需要解決的“真問題”與解決問題的主責部門相鏈接，極大增強了發現問題的及時性、分析問題的針對性、解決問題的精準性。

三、推動“把支部建進小區”制度更加成熟定型

“把支部建進小區”是一項系統工程，不可能一蹴而就，必須積極穩妥推進。如何促進“把支部建進小區”制度更加成熟定型，進一步提升治理效能，形成具有宿遷特色的城市基層黨建工作品牌，值得進一步深入探討。

完善以問題導向的條塊協同機制。小區黨建目標指向，能有效化解小區治理中的痛點、堵點、難點問題，從而滿足人民群眾美好生活需要?！懊裼兴簟⑽矣兴鶓?，群眾需求在哪里，黨建工作就要跟進到哪里。在“吹哨報到”機制中，基層的“哨音”其實就是群眾需求，就是來自基層“一線問題”。一方面，要準確界定究竟哪些基層“一線問題”需要納入“吹哨報到”平臺；另一方面，是如何確保基層“吹哨”管用，部門必須及時響應。

在基層治理目標與任務框架下，一是發現、界定基層“一線問題”，并以此來啟動、制導整個基層治理流程。立足城市發展階段性特征，認真分析小區內部不同利益群體、不同群眾訴求情況，有針對地在新建小區、老舊小區、老舊院落開展問題排查，用基層“一線問題”來啟動、制導整個基層治理流程，才能確保小區黨建“實打實”。二是選擇治理機制，制定行動方案。確需“部門報到”的，要清晰界定“部門報到”的具體情形。比如北京規定，綜合執法、重點工作、應急處置三種情形，基層可以吹哨，部門必須響應。三是評價反饋效果。評估治理主體解決問題的成效，審視管理進程的缺陷，提出改進辦法。

由于在小區治理中存在大量綜合性治理難題，小區自身無力獨立解決，執法力量的有效介入是必然之舉。如何使擁有執法權和專業能力的條線部門從向屬地下派任務、監督檢查、評估問責的上峰角色，轉換成參與基層協同治理、服務于民眾、有效處理問題的有生力量，成為關鍵中的關鍵。如何使基層“吹哨”管用？一種選擇就是給街道社區賦權，具體而言就是給街道社區對轄區需多部門協同解決的綜合性事項的協調權和督辦權。比如一些地方規定，街道社區具有對有關職能部門派出機構負責人任免調整獎懲的建議權。另一種選擇是強化黨員干部的政治責任和政治擔當，將“把支部建進小區”的做法再向下延伸到“把支部建在項目上”，確保重點工作和重大項目落實到位。

實現小區黨建和社區自治的良性互動。黨的十九大報告明確提出：“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動?！秉h建引領重在政治引領、組織引領、制度引領和文化引領，其實質是將基層黨組織的政治優勢、組織優勢轉化為社區治理效能，不應該也不能替代社區自治。在實踐中，要警惕個別小區治理中可能會出現的過度“行政化”現象以及可能帶來的負面影響。比如忽視社區居民自治需求和社區認同意識的培養，導致“看客效應”的產生。

小區黨建在前期推進過程中，可著重通過體制內的資源輸送，加強小區黨支部的治理能力建設。待小區治理架構搭建完成、外部環境相對理順之后，小區黨建應著力引導小區進行自我管理、自我服務，尤其是提升業委會作為小區治理主體的民主議事和管理服務的能力，并同步培育社區居委會的自治功能，從而最大限度地激發基層社會的活力。通過成立諸如“小區事務聽評會”“小區共建理事會”等協商議事機構，堅持常態化和規范化運行，進一步完善小區自治機制。比如一些地方在社區成立了黨群議事廳，采取“五事四會法”（“五事”：敞開“說事”、分類“理事”、民主“議事”、明責“干事”和公開“評事”；“四會”：懇談會、議事會、聽證會和評議會），對小區自營中的重大事項和居民反映的突出問題進行會診，共同協商推進小區物業管理難題的化解。

值得注意的是，在重視和充分發揮現代網絡技術對黨建引領社區治理的重要作用的同時，也不能忽視和丟掉傳統的面對面群眾工作方式。習近平總書記曾專門批評有些基層黨員干部“用上網代替上門、用通話代替見面”的做法?，F實生活中，一些社區工作者養成用雙手代替雙腳的習慣，凡事都是“網來網去”。實踐證明，經常性地面對面、手拉手、肩并肩和居民群眾交流交心，更有利于培養社區居民認同感和歸屬感。