美國對東盟外交新動態

周 帥 鄭林暉

自2008年美國奧巴馬政府提出“亞太再平衡”戰略以來，東盟在美國戰略中的地位就略顯尷尬。美國主導的跨太平洋伙伴關系協定（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）削弱了東盟在亞太多邊主義的領導地位，由于TPP包含著東盟成員國，美國此舉加劇了東盟分化的危險，因此東盟提出了區域全面經濟伙伴關系協定（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）以作應對。美國特朗普政府時期，在2019年才提出相關的印太戰略報告，但提及東盟的部分卻寥寥無幾，并且由于特朗普政府奉行“美國優先”的政策，美國降低了在該地區的戰略層級，更多地奉行單邊主義的政策，對以多邊主義為核心的東盟形成了沉重打擊。另外，由于新冠肺炎疫情的影響，美國與東盟的相關會議不斷延期，雙方的對話和交流受到了嚴重影響。

但自拜登執政以來，美國對東盟的外交出現了一些新的動向，美國和東盟的雙邊和多邊互動日益頻繁。這些頻繁的互動似乎彰顯出美國對這一地區的重新重視，并將對美國和東盟關系產生重要影響。

一、美國與東盟接觸的最新動向

拜登上臺以來，美國就不斷嘗試拉進與東盟的關系。在東南亞各國層面上，拜登執政的第一年，政府內許多重要官員都對東南亞國家進行了不同程度的訪問。而在東盟層面上，美國則積極參加東亞峰會，2022年4月參加了在東盟秘書處舉行的東盟—美國聯合合作委員會會議，并在5月召開特別峰會進行更深入的接觸。

1.東南亞國家層面

2021年以來，許多美國高級官員密集訪問東南亞國家。2021年8月，美國副總統哈里斯訪問了新加坡和越南。而在哈里斯訪問的前一個月，美國國防部長奧斯汀則訪問了新加坡、越南以及菲律賓，而美國國務卿布林肯則與東南亞國家進行了多次線上會晤。美國副國務卿溫迪·謝爾曼則訪問了印度尼西亞、柬埔寨和泰國，而新上任的負責東亞事務的助理國務卿丹尼爾·克里滕布林克則訪問了印度尼西亞、新加坡和泰國。布林肯也曾訪問馬來西亞、印度尼西亞和泰國，但由于其隨行人員中出現了新冠肺炎病例導致訪問提前結束。

2.東盟層面

在東盟層面，美國也采取了積極“外交攻勢”。美國國務卿布林肯曾與東盟的外長舉行了視頻會晤，并且在華盛頓接見了一些東盟國家的外長。2022年5月，美國和東盟還舉行了一次特別峰會，這也是雙方領導人自2017年以來首次面對面接觸，主要討論加強各領域合作的方式方法，包括新冠肺炎疫情應對和全球衛生安全、氣候變化、可持續發展、海事合作、人力資本開發、教育和人文關系，以及加強互聯互通和經濟合作，雙方還就共同關心的國際和地區問題交換意見。

二、美國調整對東盟外交的動因分析

本次美國重新加強與東盟的接觸有著深刻的動因，從戰略層面上來說，東南亞地區有著重要的戰略價值，不僅和美國有著緊密的經濟聯系，而且美國還想將東盟打造成遏制和圍堵中國的戰略“楔子”。從全球新冠肺炎疫情大流行的角度來說，美國與東盟有著抗擊疫情、進行經濟復蘇的共同利益。而緬甸的軍事政變，讓美國感受到了危機，也受到了東盟成員國的譴責，但東盟并不能解決這一危機，因此緬甸問題也是雙方進行接觸的重要原因。從東盟的角度來說，東盟各國不愿意在大國之間“選邊站”，希望美國能夠加強在該地區的存在。而從國際局勢角度來說，阿富汗問題和俄烏沖突都對美國與東盟關系的發展產生了一些新的影響。

1.東南亞地區重要的戰略價值

從經濟上來說，作為當今世界蓬勃發展的經濟體之一，東盟已經成為印太地區的第三大經濟體以及世界第五大經濟體，其在美國經濟利益版圖中的位置不可小覷。首先，東盟是美國重要的貿易伙伴。東盟是僅次于加拿大、墨西哥以及中國的美國第四大出口市場，超過1.22億美元的貨物和服務從美國出口至東盟。同時美國也是東盟的第二大貿易伙伴，美國許多州對東盟的出口超過10億美元，而加利福尼亞州和得克薩斯州更是都超過了190億美元。

其次，東盟與美國之間的貿易關系為美國的出口依賴部分創造了大量的就業崗位，據統計美國對東盟的出口為美國創造了超過62.5萬個就業崗位。此外，自從2003年以來，東盟六個成員國對美綠地投資已經在美國創造了大概2.3萬個就業機會，其中有一半的就業機會都是新加坡公司創造的。

最后，美國在印太地區的主要投資流向了東盟國家。截至目前，美國對東盟的投資高達3380億美元，超越了美國在中國、印度、日本以及韓國四國投資的總和，超過6200家來自美國的公司在東南亞地區運營。東南亞作為美國主要的貿易伙伴，對美國的經濟戰略價值不言而喻，如果美國在東南亞的經濟存在減少，很可能導致美國的出口市場和國內消費市場受到嚴重影響，特別是出口依賴部門的收入降低，導致美國國內的就業機會減少，進而引發國內社會問題。特別是在美國國內社會愈發極化的情況下，拜登政府更需要穩定國內就業，就更需要維護與東南亞貿易伙伴的良好經貿關系。

此外，東盟還是東亞地區經濟合作的主導力量。1997年亞洲金融危機之后，東盟通過“10+N”的合作機制以及東亞峰會等機制整合了東亞地區的經濟力量，促進東亞經濟一體化的發展，形成了東亞地區獨特的“小馬拉大車”的模式，東盟也對維持自身主導地位予以重視。2008年美國次貸危機之后，亞太地區形成了多邊主義2.0的區域合作模式，嚴重沖擊了東盟所主導的多邊主義1.0的模式，東盟則積極推動RCEP倡議維持自身的主導地位。2020年11月RCEP的簽訂亦再次印證了東盟在亞太地區合作網絡當中不可忽視的影響力。雖然自特朗普2018年宣布美國退出TPP之后，美國基本上退出了亞太地區的多邊經濟合作機制，僅通過雙邊協定維持著在亞太地區的經濟存在，但如果美國想在印太地區重新構建一個多邊經濟框架，就離不開與東盟的合作。

從安全上來說，在地緣上東南亞位于亞洲東南部地區，包括中南半島和馬來群島兩個部分。其中，中南半島與中國、印度兩個世界大國毗鄰，具有重要的地緣戰略價值，被譽為“亞洲的十字路口”。馬來群島則分別與中國和澳大利亞隔海相望，是美國冷戰時期遏制社會主義陣營的“第一島鏈”的重要組成部分。東南亞地區還擁有著具有重大戰略意義的馬六甲海峽，連通著太平洋和印度洋地區，是許多東亞國家能源安全的核心所在。綜合上述因素分析，東南亞地區對美國的戰略價值不言而喻。

同時，美國在該地區有著廣泛的安全同盟網絡。在東南亞國家當中，泰國和菲律賓是美國最為重要的非北約軍事盟友，和新加坡則簽署了《加強防衛合作協定》。美國部分州與東南亞國家之前也存在著防衛伙伴關系。美國也通過東盟地區論壇（ARF）、擴大的東盟海事論壇（EAMF）和東盟國防部長會議等合作框架，進行有關海上安全的合作。美國還與許多東盟國家進行了海上軍事演習。廣泛的同盟安全網絡也為美國提供了保衛該地區安全的借口，因此美國密切重視該地區盟友的安全關切。

2.共同應對新冠肺炎疫情

東盟的醫療支持占據該地區GDP 的4%，嚴重低于10%的世界平均水平。而在新冠肺炎疫情大流行的背景下，東南亞地區的新冠疫苗接種率堪憂，2021年8月前僅接種了6.2億劑疫苗，平均每人不到一劑。而2022年2月中旬左右，新冠肺炎疫情在許多東南亞國家都趨于嚴峻，新加坡一日報告創紀錄的19179個本地新冠肺炎病例，而印度尼西亞則報告了自新冠肺炎疫情大流行以來最多的當日病例，馬來西亞則連續五日報告超過2萬的確診病例，越南的疫情也處于峰值期，日新增病例數量多且涉及范圍廣，而泰國也達到了疫情高峰期，累計報告病例達到318萬。只有菲律賓有所緩和，在3月份疫情形勢有所回落。在東南亞地區醫療資源嚴重不足且疫情嚴重的情況下，東南亞各國迫切希望美國加強對其醫療物質的援助。

對于拜登政府來說，抗擊嚴峻的新冠肺炎疫情也是其主要的執政目標。因為自新冠疫肺炎情暴發以來的封控措施，不僅導致美國國內不斷發生反新冠疫情游行，也加劇了美國社會的撕裂。因此緩解美國的疫情問題、重新團結美國社會是拜登重要的執政目標。而新冠肺炎疫情是一個全球性的問題，只有通過國與國之間的合作，才能夠防止新冠肺炎疫情的傳播。因此解決盟友和伙伴國家的疫情問題，也是美國的利益所系。新冠肺炎疫情是美國和東盟需要面對的共同問題，并且隨著各種變種病毒的產生，疫情形勢日益嚴峻，這種嚴峻的情況要求美國和東盟共同應對危機。

3.解決緬甸問題

2021年發生的緬甸軍事政變引起了美國對該地區的嚴重擔憂。一些分析人士認為，緬甸軍事政變是東南亞民主衰敗的象征，東南亞曾經在建立民主制度方面取得了許多重大成就，然而泰國、印度尼西亞和菲律賓等國家都出現了民主倒退的跡象。美國還擔憂緬甸的軍事政變會導致多米諾骨牌效應。美國對外關系協會的有關分析人士認為，菲律賓的杜特爾特政府通過疫情集中自己的權力并且在緬甸問題當中持觀望態度，而印度尼西亞和馬來西亞也沒能對緬甸軍事政變的解決產生積極影響，印度尼西亞在疫情當中經歷了自身的民主倒退，佐科政府也更多地采取軍事干預手段維持國內政治。由于美國國內政治極化和民主制度的困境，拜登政府十分擔心東南亞正在發生的民主衰敗會影響到美國在印太地區的存在和在該地區自由主義霸權的維系。

并且，緬甸軍事政變在一定程度上導致了拜登政府所關注的“人權”問題。西方國家的媒體認為至少有1500人在對緬甸軍事政變的抗議活動中被殺害，成千上萬的人在沖突當中死亡。聯合國人權辦公室也表示，至少有11787人在緬甸被非法拘留。對于緬甸軍事政變問題，相較于奧巴馬政府和特朗普政府，拜登政府采取了更為強硬的態度，對緬甸軍政府采取了更為強硬的措施，制裁了軍隊當中的個人以及其控制下的軍事集團，并且呼吁東盟加強對緬甸軍政府的壓力。同時，華盛頓還給予政變期間在美緬甸人保護地位。美國國會還通過了敦促政府制定應對緬甸軍事政變計劃的法案，希望政府向緬甸軍方采取更多強硬措施。拜登政府所采取的強硬態度也彰顯著美國重新與該地區進行接觸的決心，因為如果不繼續加強對該地區的影響，任由事態發展，很可能會發生更多美國不希望看到的所謂“人道主義”事件，侵蝕著民主黨所鼓吹的“自由、民主”。

在關于緬甸軍事政變問題上，東盟各國難以達成一致。盡管柬埔寨首相洪森在東亞峰會上批評了緬甸，但是在柬埔寨作為東盟輪值主席國時，可能很難發揮對于緬甸軍事政變處理的實質性作用，東盟各國對于處理緬甸軍事政變的態度不一，如前文所述，許多國家對緬甸軍事政變并沒有進行實質性干預，有些國家如老撾、泰國和越南更有可能要求軍方執政的緬甸重返東亞峰會。所以東盟各國在未來處理緬甸問題時達成一致的可能性不大。因此，東盟各國也希望美國能夠介入此事件，解決該地區性危機。

4.東盟選擇兩邊下注

隨著東亞地區的生產分工不斷深化，區域經濟的聯系不斷增強，東亞區域生產網絡經過進一步重構，東亞經濟圈逐步形成。而在特朗普政府退出亞太多邊機制之后，東盟重振自身在區域多邊主義中的領導地位，推動了RCEP倡議的落實。RCEP的簽署有利于恢復受新冠肺炎疫情打擊之下的東亞經濟，進一步促進東亞地區貿易交流的便利化，但同時也增加了東盟國家對于大國的經濟依賴。不少東盟國家擔心大國會將這種相互依賴武器化，從而對東盟提出進一步的要求。因此一些東盟國家尋求擺脫大國的影響，避免經濟上的“選邊站”，許多東盟國家呼吁美國重返該區域并盡快落實印太經濟框架，來抵消與區域內大國日益強化的相互依賴。

東盟的呼吁是美國重振與東盟關系的一個間接推動因素，不僅在于這種呼吁為美國重新彰顯在東南亞地區的存在提供了一個理由，并且還給美國施加了對地區盟友承諾的義務。事實上，如果沒有東盟各成員國的呼吁，美國的介入很可能被視作一種侵犯地區權益的行為，使得美國在該地區的合法性和影響力一落千丈。在全球對美國威脅認知不斷提升的情況下，東盟對美國的需要無異于在這種糟糕的大環境之下給予了美國一定程度上的緩和，美國更應該積極履行承諾，拉進與東盟的關系。

5.阿富汗問題和俄烏沖突的影響

在拜登政府上任伊始，就在阿富汗采取了退出政策。2021年8月左右，隨著美軍宣布完全撤出阿富汗，美國結束了這場長達20年且耗資巨大的戰爭，抽出了更多精力進行霸權護持。但很明顯，撤出阿富汗之后，美國就失去了一個重要的地緣戰略支點。并且，美國的撤出也引起了其在東南亞盟友的擔憂，害怕自身在遭遇安全問題時美國無力在相關方面為其提供保障。在失去了南亞的關鍵戰略支點之后，美國退而求其次，希望在東南亞繼續構建自己的圍堵網絡，這就需要與東南亞國家積極合作。在這種情況下，美國積極拉進與東南亞國家之間的關系也在情理之中。

而俄烏沖突則極大地分散了美國及其歐洲盟友的注意力，使其專注于處理沖突所導致的地緣政治危機以及全球能源市場的動蕩，讓美國暫時轉移了一定的注意力。但無論如何，美國的戰略中心還在印太地區。

三、美國與東盟關系對中國的影響以及政策建議

美國與東盟的進一步接觸將對中國產生短期沖擊，但難以產生持續性的影響。首先，東盟各國與美國的接觸并不代表東盟各國希望追隨美國對抗中國，只是希望能夠在大國競爭所面臨的不確定性風險當中兩邊下注，增加戰略選擇空間。其次，美國對東盟許諾的一些框架仍不完善，例如美國雖然提出要構建一個“印太經濟框架”，但這個框架并不是一個嚴謹的貿易協定，更不可能改變東亞地區現有的合作藍圖。東盟各國并未對該合作框架表現出廣泛的興趣，僅有日本等美國在亞太的傳統盟友希望這一框架得到落實。最后，東盟并非鐵板一塊。事實上，東盟內部關于很多問題都有較大爭議，各國的外交政策傾向也不盡相同，美國想構建同盟網絡、搭建小圈子，將整個東盟當作地緣戰略“楔子”來達到遏制中國的目的，已不太可能。

因此，對于中國來說，首先應該繼續加強與東盟各國的合作，尊重東盟各國的制度選擇與發展方向。其次中國應繼續在該地區推進更為普惠、包容、平衡的地區秩序的構建，加強與東南亞國家在各個領域的合作，特別是經濟和貿易領域的合作。積極推動RCEP各項條款的落實，進一步推動中國—東盟自貿區3.0建設，繼續舉辦中國—東盟博覽會和中國—東盟商務與投資峰會。同時，中國應該繼續高舉“人類命運共同體”的旗幟，深化與東盟在衛生領域的合作，在醫療物質、疫苗等方面進行更為深入的合作，并積極依托多邊外交的平臺，遵循開放、普惠、包容的原則與各國進行合作。最后要防范美國意圖分化中國和東盟國家友好關系的陰謀，在實現自身利益時兼顧東盟各國的合理利益關切，促進中國和東南亞地區的共同發展。