澳大利亞注冊會計師行業民事責任賠償上限與職業責任保險介紹與分析

| 周 萍

一支高質量、可持續的注冊會計師隊伍是資本市場正常運轉不可或缺的要素。但注冊會計師行業在證券市場面臨巨額民事責任賠償又是困擾行業可持續發展的一個國際難題。部分國家和地區為注冊會計師行業民事責任賠償設定了上限，如澳大利亞通過立法穩定了市場預期，采用系統思維，允許注冊會計師通過購買職業責任保險，設定民事責任賠償的上限，在保護會計師行業可持續發展和維護投資者合法權益方面做到了較好的平衡。這一做法具有獨創性，也被認為是民事責任限定方面的全球最佳實踐。本文通過介紹澳大利亞專業標準法案（the Professional Standards Act）的制定背景、立法目的、主要內容、實施效果，以期為我國注冊會計師行業完善職業責任保險制度和民事責任賠償制度，促進行業健康可持續發展提供參考。

一、澳大利亞專業標準法案的制定背景

澳大利亞為聯邦制國家，共有6個州和2個領地。其中，6個州的州政府具有高度自治權，在某些領域可以自行立法，聯邦政府不能干預。領地也可自行立法，但立法權來源于聯邦政府的授權。

1987年澳大利亞股市崩盤使許多公司面臨倒閉的風險，包括傳統上為專業行為承保的職業責任保險公司，消費者獲得保險服務的成本越來越高，或者在不可靠的保險公司購買根本無法提供保障的保險服務。新南威爾士州政府率先認識到需要通過提高專業標準和限制專業人員的民事責任，確保有充足的保險公司可供選擇，并鼓勵競爭。1994年新南威爾士州政府通過《專業標準法案》（the Professional Standards Act 1994 (NSW)），隨后根據法案成立了新南威爾士州專業標準理事會（the Professional Standards Council），負責審核專業標準方案，并監督其實施情況。1997年西澳大利亞州也出臺了類似立法。2001年澳大利亞保險業巨頭HIH insurance Limited倒閉后，職業責任保險普遍無法獲得和負擔不起，職業責任保險的短缺導致專業人士退出了許多高風險服務，引起了公眾的強烈抗議，促使澳大利亞其余各州和領地陸續啟動了專業標準立法。

2004年聯邦政府通過立法，允許行業協會根據《1974年貿易慣例法》（現為《2010年競爭和消費者法》）、《2001年公司法》和《2001年澳大利亞證券和投資委員會法》等3項法律中的一項或多項制定專業標準方案，以限制專業服務行業的民事責任，這標志著專業標準立法上升至聯邦政府層次。2006年聯邦政府任命代表擔任專業標準理事會理事。2011年各州和領地制定的專業標準方案均實現互認。

二、《專業標準法案》的立法目的、適用范圍和主要內容

（一）立法目的和適用范圍

新南威爾士州專業標準法案于1994年通過，其他各州法案均以此為藍本制定。法案規定了適用范圍，專業標準方案的制定、復核、修訂、撤銷流程，需包含的內容條款，并要求成立專業標準理事會，負責監督法案的實施。

《專業標準法案》的立法目的是：授權行業組織制定專業標準方案，以限制專業人員的民事責任；促進專業人員提高執業標準；保護使用專業人員服務的消費者；成立專業標準理事會，監督專業標準方案的制定和實施，并協助提高執業標準和保護消費者。法案適用于法律、建筑、會計、評估等涉及專業服務的行業。

（二）主要內容

1.明確了限制賠償責任的方式。參與專業標準方案的專業人員須購買職業責任保險，并規定了三個明確賠償責任上限的方案：一是以保險單的保額作為上限；二是以商業資產總額，或者商業資產的凈現值和保險單保額的總額作為上限；三是以參與者提供的、產生索賠責任的某項專業服務合理收費的一定倍數作為上限。參與者對于超過上述上限金額的損失不承擔賠償責任。

2.規定了專業標準方案的申請流程。專業標準方案由經認證的行業協會申請（個人公司和專業人士本人不能申請，可加入行業協會并參與該方案），并由專業標準理事會負責審批。行業協會申請批準專業標準方案，須向專業標準理事會提供以下材料：擬針對其會員實施的風險管理戰略的詳細清單，以及旨在實施這些戰略的手段。行業協會應要求其會員購買職業責任保險，并可考慮將購買保險作為入會的條件之一。

3.規定成立專業標準理事會，負責審批專業標準方案，并監督其實施。專業標準理事會由11人組成，通常由所在州或領地的相關部長任命，例如新南威爾士州由更好監管和創新部部長任命。任命的依據是個人的經驗、資歷和對理事會工作作出貢獻的能力。據了解，澳大利亞每個州或領地各有1個專業標準理事會。各州或領地理事會的11名成員中，新南威爾士州和維多利亞州政府各提名2名成員，并指定主席和副主席，其他州和領地以及聯邦政府各提名1名成員。成員的任期最長為三年，任期結束后可以連任。

各州和領地的專業標準理事會通常作為一個議事機構，各州和領地簽署3項政府間合作協議，各州分管理事會事務的部長和相關部門定期召開會議，溝通協作，確保跨州和領地的專業標準方案順利實施。這種方式促進了國家的統一決策，也是澳大利亞專業標準法案成功實施的關鍵因素。

專業標準理事會定期舉行會議，監督行業協會遵守其義務的情況，審查和評估新的申請，并批準新的或修訂的專業標準方案。如果行業協會不履行其在法案下的義務，理事會可給予警告、通過法院進行罰款，或考慮撤銷該協會的專業標準方案。

三、澳大利亞會計行業組織的專業標準方案

澳大利亞共有3家會計行業組織：澳大利亞及新西蘭特許會計師公會（CAANZ）、澳大利亞會計師公會（CPA Australia）和澳大利亞公共會計師協會（IPA）。三家協會的法律地位均相同。目前也均依據《專業標準法案》制定了會計師專業標準方案（以下簡稱方案），為會員可能面臨的民事責任賠償金額設定了上限，同時也監督其成員不斷提高專業水平，以保護其服務的消費者。協會要求除滿足豁免條件外，所有會員必須參加方案。通常方案的有效期最長為5年，經協會申請，主管部長可選擇將方案延長一次，最多12個月。

（一）賠償責任限制

一般情況下，賠償金的上限是會計師職業責任保險的最高賠付額，這意味著法院不能裁決會計師支付高于該金額的賠償金。3家行業協會均要求參與者因訴訟造成的損害超過200萬澳元時，才可適用本方案，且對審計和鑒證業務的民事責任賠償最高限額均達到7500萬澳元。

1.澳大利亞及新西蘭特許會計師公會（CAANZ）制定的方案要求，結合事務所提供服務的種類，根據收費最高的某項專業服務收費金額的一定倍數確定最低職業責任保險保額（民事責任賠償限額）（見表1）。例如，從事審計業務的事務所，如其收費最高的一項審計業務收費低于10萬澳元，最低職業責任保險金額為200萬澳元；如高于250萬澳元，最低職業責任保險金額則為7500萬澳元。

表1 最高收費和最低職業責任保險金額（民事責任賠償限額）

2.澳大利亞會計師公會（CPA Australia）的方案要求根據事務所提供服務的種類和年度收入總額確定最低職業責任保險金額（見表2）。

表2 服務種類、保額及賠償責任限制

3.澳大利亞公共會計師協會（IPA）的方案則是按照事務所上一年度服務收費（即收入）總額（不包括商品和服務稅）確定最低職業責任保險金額。其中，上一年度收入總額低于1000萬澳元的事務所，最低職業責任保險金額（民事責任賠償限額）為200萬澳元；上一年度收入總額高于1000萬澳元（含）的會員，最低職業責任保險金額（民事責任賠償限額）為1000萬澳元。同時，IPA的方案還允許會員將其民事責任賠償上限從默認的200萬或1000萬澳元更改為最多7500萬澳元，希望更改上限的會員須向IPA申請，并持有與該上限匹配的職業責任保險。事務所通常是根據客戶的要求更改上限，一旦發生法律糾紛，較高的保險金額能夠使客戶獲得更多賠償。

（二）行業協會致力于保持并持續提高專業標準

監督和監測行業組織遵守專業標準法案和管理會員的情況，以保護使用專業服務的客戶，是成功實施專業標準方案的核心。專業標準方案推動并支持會計師行業在客戶利益保護方面做出持續改進。

1.行業協會應要求參與該方案的會計師必須遵守規定的業務守則和標準，持續接受職業教育（例如，參加120小時的職業繼續教育以保持專業能力），并接受定期質量評估。會計師事務所應建立系統的風險管理框架，并定期評價其實施情況。

2.行業協會每年必須向專業標準理事會提交一份年度報告，說明其風險管理戰略的實施和監測情況、戰略的效果以及對這些戰略所做或擬做的任何更改。

3.行業協會每年必須向專業標準理事會提交一份專業標準改進計劃報告。該報告應詳細說明協會為提高其會員專業標準所采取的行動，客戶風險分析和管理，解決客戶對其會員所提供服務的投訴，會員懲戒，職業責任索賠，以及職業責任保險的成本、可獲得性和質量等情況。理事會將按照時間維度和協會維度對這些信息和數據進行分析和比較，便于理事會深入了解方案的運作情況，有針對性地開展監督。

四、實施效果分析

澳大利亞專業標準法案實施28年以來成效顯著。據了解，申請參與方案的行業協會逐年增長，截至2021年6月底，共有17個行業協會制定了專業標準方案，涵蓋計算機、房地產評估、法律、會計、建筑等不同領域的86,000 多名專業人員。

澳大利亞專業標準法案和據此制定的會計師專業標準方案，精妙之處在于采用系統思維，以立法的形式將職業責任保險和專業人員承擔的民事責任上限有機結合。改變了以往賠償金額不確定的無限責任制度，為絕大多數索賠人提供了一定程度的付款擔保，既明確了會計從業人員承擔民事責任的上限，又提高了會計行業執業水準，最終保護了消費者權益，真正實現了多贏。

1.滿足了行業的核心訴求，通過設定賠償金額上限，保持會計行業的生存能力，還可以確保消費者從參與該方案的專業人士處獲得更專業的服務，從而將不道德或不稱職行為的風險降至最低。

2.極大地維護了消費者權益。方案確保參與該方案會員的專業標準符合各州、領地政府以及專業標準理事會對注冊時的正規教育和經驗要求，確保了消費者能夠獲得由合格的、有經驗、有道德和有責任感的會計師提供服務。如果會計師從業過程中出現問題，方案可確保消費者有解決投訴的途徑，并確保可對經濟損失進行賠償（保證職業責任保險能夠負擔得起賠償金額），行業協會還可對會員采取懲戒措施，提振了消費者對會計行業的信心。

3.通過監測行業職業標準和風險管理情況，幫助行業組織充分發揮自律監管作用，督促事務所不斷提升執業質量和風險管理能力，大大降低了財務造假和審計失敗發生的可能性。

4.鼓勵了職業責任保險市場競爭，職業責任保險可獲得性大大提高。