完善制度 加強監(jiān)督 強化事業(yè)單位預算績效評價

| 張 瑋

預算績效評價是以項目目標為前提、以指標體系為手段、以評估效果為結(jié)果的一種管理體系，是把資源與預算分配完美融合的預算體系，形成以提升治理能力為目標、以績效評估為引領(lǐng)、以全成本預算績效一體化的管理模式。2022年3月1日起施行的財政部第108號令《事業(yè)單位財務規(guī)則》明確提出：事業(yè)單位應當全面加強預算績效管理、未納入預算的收入不得安排支出、實行項目庫管理、如實反映依法舉債情況等要求。要在事業(yè)單位開展預算績效評價工作，更好地落實有關(guān)事業(yè)單位預算績效評價工作指示精神，就應該全面了解事業(yè)單位的有關(guān)情況，做到有的放矢。

一、轉(zhuǎn)變認知，充分認識事業(yè)單位開展預算績效評價工作的重要性

《事業(yè)單位財務規(guī)則》要求在事業(yè)單位開展預算績效評價工作，標志著預算績效評價工作已成為事業(yè)單位預算管理中不可或缺的一部分。預算績效評價制度的提出，就是通過“預算管理+績效管理”的模式把績效評價的理念、要求、方法融入事業(yè)單位管理的全過程，牢固樹立過緊日子的思想，形成全方位格局、全過程閉環(huán)、全范圍覆蓋、全成本核算、多主體聯(lián)動的全面預算績效管理體系，這對完善事業(yè)單位內(nèi)部管理、提高財政資金使用效益具有十分重要的意義。但目前事業(yè)單位對預算績效評價存在著重視程度不夠、評價意識薄弱、評價制度缺失、執(zhí)行效益低下等問題，具體有：

1.對績效評價工作認識不到位，預算績效評價意識薄弱。事業(yè)單位在經(jīng)濟發(fā)展過程中，所涉及的業(yè)務種類繁多，國家對事業(yè)單位的預算管理越來越重視，但是只看重的是事業(yè)單位預算編制和分配,雖然有的單位績效評價工作已經(jīng)開展了好幾年，但是大部分單位領(lǐng)導和員工對績效評價工作認識不全面,這就導致了單位對績效評價工作不重視，績效評價工作開展困難，且工作效率和質(zhì)量較低。（1）事業(yè)單位有著自身的特點，大多不以營利為目的，不進行成本核算，所以導致長期以來處于一個無評價、難評價的狀態(tài)；（2）在預算編制上不夠科學，很多事業(yè)單位在編制預算時從本單位利益出發(fā)，認為經(jīng)費主要來自于財政撥款，要確保單位經(jīng)費足夠乃至于過剩，所以在預算編制時采取逐年增加的方式進行申請，缺少績效評價的概念；（3）在編制預算時，雖然各個支出部門都有參與，也只是簡單的編制本部門的支出項目，沒有按照支出辦法標準編制，很多行政事業(yè)單位領(lǐng)導認為預算管理就是經(jīng)費申請、審批、報銷與審計，只要財務部門就能搞定，對各單位編制情況也只是簡單參考，導致績效評價變成針對財務部門的績效評價；（4）有些事業(yè)單位雖然有預算績效評價意識，但是意識不足，對預算績效評價重視度不夠，在預算績效評價過程中收集基礎(chǔ)資料不全面，僅根據(jù)收集來的基礎(chǔ)資料和評價資料分析打分，最后形成的預算評價結(jié)論僅僅是為了應付績效評價這項工作，缺乏客觀性、科學性和合理性。如某市水務局承擔某山水林田湖草項目工程,在實施的過程中,將工程納入了市縣主要領(lǐng)導領(lǐng)銜的推進深化改革重大事項,設立了事業(yè)機構(gòu)的專項辦公室(事業(yè)編制),由其編制的ZZ河建設項目績效目標，經(jīng)訪談了解，該績效目標為財務科獨立編制，業(yè)務及其他部門均未參與。實施部門申報的績效目標未設計細化的三級指標，除滿意度指標其余指標值均為100%，未根據(jù)項目實際情況設置不同建設內(nèi)容的三級指標。

2.評價體系不完善，績效評價目標、指標設置不科學。由于事業(yè)單位的種類相對比較繁多，事業(yè)單位的預算績效指標之間差異很大，導致各部門間的預算績效評價不能對比，預算績效評價指標體系不夠完善，預算定性的指標比較多，單位支出、收入的資金到位率和使用率指標卻比較少，沒有建立一套完善的、可執(zhí)行的事業(yè)單位預算績效評價評價體系，包括評價的主體、客體、指標、標準、方法、形式等，這直接影響預算績效評價的效果。

各事業(yè)單位項目支出依照財政部預算司發(fā)布的參考指標體系進行自評，未根據(jù)項目類別設置合理指標，項目支出可分為業(yè)務類、經(jīng)費補助類、工程建設維護類、設備購置維護類等，各類項目的過程、產(chǎn)出和效果指標均存在較大不同，需事業(yè)單位根據(jù)項目類別對應設置合理可考核的績效指標。部門整體支出績效評價指標體系的設置難度更大，除投入和過程指標為共性指標，產(chǎn)出和效果指標是反映部門履職效能的核心指標，需依照部門中長期事業(yè)規(guī)劃、年度工作任務、年度考核指標和部門職能等各類文件資料設計，還需歸納總結(jié)履職工作內(nèi)容。

3.監(jiān)督機制不到位，單位預算績效評價效益低下。在實際工作中，很多事業(yè)單位在進行預算績效評價時只關(guān)注財政資金的撥付和使用，不重視財政資金的有效性，在有項目需要資金投入時只重視資金撥付不重視資金配備，對于投入和收入的資金缺少預算績效評價。更有在設定單位預算績效評價目標時，按照傳統(tǒng)的目標設定，造成績效目標不明確或者目標與現(xiàn)實不符，很難發(fā)揮出預算績效評價的效果和作用。

4.人員專業(yè)素養(yǎng)不夠，預算績效評價工作難以全面實施。事業(yè)單位財務人員和領(lǐng)導缺乏相應的知識培訓學習，導致對績效評價工作的認識和執(zhí)行不到位,很多事業(yè)單位預算績效評價工作人員缺乏專業(yè)素養(yǎng)，聘請的預算績效評價專家不熟悉該領(lǐng)域的政策法規(guī)，沒有豐富的事業(yè)單位預算績效評價專業(yè)知識和管理經(jīng)驗，不具備該行業(yè)專業(yè)技能或者該領(lǐng)域的預算績效評價的執(zhí)業(yè)資格，不具有良好的職業(yè)道德和敬業(yè)精神，對事業(yè)單位的預算績效評價工作草草應付不負責任，導致預算績效評價流于形式。單位財務及業(yè)務人員大部分均未接受過績效評價培訓和學習，部分財務人員入職時間短，同時還存在人員退休調(diào)任辭職等情況，單位內(nèi)部了解部門整體或項目績效評價了解的人員少之又少，未建立完整的績效評價體系，未對績效資料及時分類匯總整理，未實施過部門整體或項目自評工作等原因,導致了績效評價工作無法全面實施。

針對以上情況，要轉(zhuǎn)變認知，充分認識事業(yè)單位開展預算績效評價工作的重要性。一方面，要做好行政事業(yè)單位的預算編制，以績效管理為導向引導事業(yè)單位進行全面、科學的預算編制，要摒棄“經(jīng)驗式”的預算編制方式，充分盤點單位的所有業(yè)務、明確各項業(yè)務的經(jīng)費支出，在保證單位業(yè)務開展的情況下，最大程度上降低預算、提高財政資金的利用效率；另一方面，要全面發(fā)動單位各業(yè)務部門參與單位的預算編制，讓各個部門意識到預算編制的重要性，同時把預算績效評價的理念普及到單位所有成員，讓預算績效與每一個成員息息相關(guān)。

二、完善制度，夯實預算績效評價制度保障

事業(yè)單位預算績效評價工作要發(fā)揮作用，最關(guān)鍵是要建立與完善一套科學、可行的具有事業(yè)單位特色的預算績效評價制度體系。

1.堅持預算績效評價的原則。開展預算績效評價工作應遵循以下原則：科學規(guī)范，堅持“花錢必問效、問效必問責”，遵循項目支出績效管理的基本要求，建立規(guī)范的工作流程和指標體系，推動績效管理工作有序開展。協(xié)同配合,各級財政部門組織項目資金績效管理工作，督促指導項目主管部門和項目單位具體實施各項管理工作。上級財政部門加強工作指導和檢查。公開透明,績效信息是項目信息的重要組成部分，應當依法依規(guī)公開，自覺接受社會監(jiān)督，通過公開推動提高項目資金使用績效。強化運用,突出績效管理結(jié)果的激勵約束作用，將項目資金績效管理結(jié)果作為資金分配的重要測算因素，并與有關(guān)管理措施和政策試點等掛鉤。

2.明確預算績效評價的內(nèi)容。根據(jù)我國事業(yè)單位組織體系，事業(yè)單位的財政預算包括基本支出預算和項目支出預算兩大部分。其中，基本支出預算包括人員經(jīng)費支出、日常公用經(jīng)費支出兩大部分，這是為確保單位正常運行和完成單位日常工作任務而編制出來的年度基本支出計劃；項目支出預算是為了確保完成該年度特定行政任務、事業(yè)發(fā)展目標產(chǎn)生的費用支出，主要包括基本建設類項目、行政事業(yè)類項目、其他類項目三大類。事業(yè)單位的財政預算評價標準是確保事業(yè)單位財政預算評價結(jié)果客觀公正的基準標尺，事業(yè)單位預算績效評價的對象包括事業(yè)單位預算管理的資金和納入部門預算管理資金，事業(yè)單位預算績效評價根據(jù)內(nèi)容分為整體支出績效評價、基本支出績效評價和項目支出績效評價。評價部門整體支出應重點關(guān)注資金情況，通過對評價年度前三年的預決算對比分析，統(tǒng)計基本支出和項目支出三年差額，對結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金和預算外資金進行重點評價，通過翻閱資料和訪談了解原因，針對資金支出不合理不合規(guī)情況提出合理化建議和可行化解決方案。

3.完善預算績效評價的實施路徑。建規(guī)章、明機制，指導預算績效評價工作有效實施，將部門全過程業(yè)務環(huán)節(jié)納入預算績效管理，涵蓋事前績效評估管理、績效目標管理、績效評價管理、績效評價結(jié)果應用、績效信息公開、績效考核等預算績效管理各個環(huán)節(jié)，構(gòu)建較為完善的預算績效管理體系。在預算編制階段，以事前績效評價為抓手，在項目初期立項時就注重合理把控項目成本、注重增強項目產(chǎn)出效益，在前端實現(xiàn)預算支出機構(gòu)優(yōu)化、項目投入成本實化；在預算執(zhí)行階段，對預算執(zhí)行進度和績效目標完成情況實行“雙監(jiān)控”，及時發(fā)現(xiàn)項目執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的問題和偏差，督促項目單位及時糾正；在預算決算階段，嚴格依據(jù)設定的績效目標對項目資金使用情況進行成本效益分析，實行績效評價結(jié)果與政策調(diào)整以及預算安排“雙掛鉤”，實現(xiàn)預算編制核成本、預算執(zhí)行控成本、預算評價考成本的全流程績效管理機制。成本分析不能流于表面，僅分析增減金額無法達到成本控制目的，應通過同行業(yè)、同類型單位橫向?qū)Ρ龋ㄟ^不同地區(qū)、年度縱向?qū)Ρ葐挝怀杀究刂魄闆r，合理測算各項工作實際成本，全盤考慮各種因素，提高單位績效管理水平。

三、科學編制，建立事業(yè)單位預算績效評價體系

在事業(yè)單位有效開展預算績效評價工作，最關(guān)鍵是要建立一套完整可行的具有事業(yè)單位特色的預算績效評價體系。一套完善的事業(yè)單位預算績效評價體系可以提高預算管理水平，增加預算績效評價的客觀真實性，因此完善事業(yè)單位預算績效評價體系包括完善預算績效指標體系、基本支出績效評價體系、項目支出績效評價體系和整體支出績效評價體系，使事業(yè)單位預算績效評價程序科學合理，從而提高事業(yè)單位預算績效評價的質(zhì)量。

1.預算績效評價主體。在目前，事業(yè)單位預算實施部門是財務部門，績效評價的實施部門也是財務部門，或者單位的各科室負責人以及單位總負責人，這種有單位內(nèi)部控制的績效評價方式在很大程度上并不能客觀地反饋實際情況，這就需要預算執(zhí)行與績效評價相分離，引入上級主管部門或者第三方評價審計機構(gòu)作為評價的主體，確保預算績效評價的客觀性與有效性。部門績效管理應由多方參與，專人負責，定期組織績效培訓，提高部門工作人員績效認識和管理水平，在了解績效評價的基礎(chǔ)上將數(shù)據(jù)資料整理匯總，形成自評結(jié)論，將自評報告和佐證資料及時歸檔保存。

2.預算績效評價目標。績效目標是績效管理的基礎(chǔ)和起點。績效目標設置不科學、不規(guī)范，指標值不合理等問題，直接影響績效評價工作的質(zhì)量和效果。事業(yè)單位種類繁多，績效目標的設置應當與部門職責及其事業(yè)發(fā)展規(guī)劃相關(guān)，體現(xiàn)項目主要產(chǎn)出和核心效果，堅持細化、量化，能有效反映項目的預期產(chǎn)出、融資成本、償債風險等，便于衡量評價。設置績效目標應遵循確定項目總目標并逐步分解的方式，確保不同層級的績效目標和指標相互銜接、協(xié)調(diào)配套。

3.預算績效評價的方法。事業(yè)單位預算績效評價主要采用比較法、因素分析法、成本效益法等，經(jīng)過訪談座談、問卷調(diào)查、實地考察等，對收集材料進行核查、梳理，得出完整的高效的績效評價報告。

4.績效評價依據(jù)。績效評價法律法規(guī)依據(jù)包括：《中華人民共和國預算法》《中共中央 國務院關(guān)于全民實施預算績效管理的意見》(中發(fā)[2018]34號）、《財政部關(guān)于印發(fā)《項目支出績效評價管理辦法》的通知》（財預（2020）10號）、《國務院關(guān)于進一步深化預算管理制度改革的意見》、財政部第108號令《事業(yè)單位財務規(guī)則》等。績效評價規(guī)范性文件包括中央和省級部門制定印發(fā)的資金管理辦法和資金項目管理等有關(guān)規(guī)定、規(guī)范性文件、審計部門出具的與資金有關(guān)的審計報告、其他與資金有關(guān)的文件等。

5.預算績效評價的指標體系。事業(yè)單位的預算績效評價指標是衡量事業(yè)單位預算績效客觀公正的標尺和準繩，設置事業(yè)單位預算績效評價標準應結(jié)合事業(yè)單位的特性和預算管理的要求，根據(jù)事業(yè)單位選取的指標和預算績效評價方法進行計算，包括該行業(yè)單位預算績效評價的行業(yè)標準、經(jīng)驗標準、計劃標準等。

評價指標體系包括成本指標、產(chǎn)出指標、效益指標和滿意度指標四類一級指標,每一項目均應設置產(chǎn)出指標和效益指標，根據(jù)需要可設置二、三級明細指標。績效指標名稱、績效指標來源、指標值設定依據(jù)、指標完成值取值方式、指標完成值數(shù)據(jù)來源、指標賦分規(guī)則、指標分值權(quán)重、佐證資料要求等內(nèi)容可參考《中央部門本級項目核心績效指標表模版》進行設置，強化標準化規(guī)范性管理。針對事業(yè)單位績效目標設置科學化、規(guī)范化水平不高的現(xiàn)狀,可通過采購績效評價軟件，創(chuàng)建指標庫和案例庫，在單位申報績效目標時，績效管理軟件的引入可有效解決績效目標申報不準確、不規(guī)范和缺乏可操作性等問題，降低工作難度，提升績效目標申報質(zhì)量，進一步發(fā)揮績效目標對績效管理的重要作用。可通過升級完善績效評價指標庫和案例庫,事業(yè)單位可根據(jù)財力和部門需求合理選擇。

行業(yè)標準是指參照國家公布的事業(yè)單位指標數(shù)據(jù)制定的評價標準，部門和單位可以從黨中央、國務院或本部門在某一個領(lǐng)域明確制定的目標、規(guī)劃、計劃、工作要求中提煉績效指標。此類指標主要是有明確的統(tǒng)計口徑和獲取規(guī)范的統(tǒng)計指標，有較高數(shù)據(jù)質(zhì)量和權(quán)威性。自然資源部門可依照編制部門中長期規(guī)劃，亦可依照中央、省、市自然資源部門編制的中長期規(guī)劃作為指標值設置的參考依據(jù)，可將國家自然資源部及省市自然資源局考核指標，作為標準參考。同時國家自然資源部也針對項目制定了建設標準、驗收標準、資金管理辦法和考核方案等行業(yè)標準，可通過參照以上資料，設定指標值。

四、加強監(jiān)督，提高單位預算績效評價的執(zhí)行效益

有效的績效評價離不開相應的監(jiān)督指導與問責機制，只有配套了相應的約束機制才能真正提高事業(yè)單位預算績效評價的執(zhí)行效益。要充分運用量性和質(zhì)性績效評價工具針對各個部門、各項業(yè)務進行全方位的效益分析，同時要把事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合，保障事業(yè)單位績效評價執(zhí)行到位。要建立事業(yè)單位預算績效評價的問責機制，之所以要開展事業(yè)單位預算績效評價，就是要推進事業(yè)單位預算管理的效益、提高單位服務的效率，所以針對事業(yè)單位的預算績效評價不能只是“評而不價和相應的激勵與懲罰相結(jié)合，真正把績效評價落準、落實、落細。

加強事業(yè)單位預算績效評價，不僅是事業(yè)單位發(fā)展的自身要求，也是整個社會進步的必然要求;不僅是加強財政資源統(tǒng)籌，也是尋找降本增效的的路徑和方法，通過把績效評價與預算管理有效結(jié)合，為政策調(diào)整和改進提供新思路，讓政策支持更加靈活有度，財政資金覆蓋領(lǐng)域更齊全，事業(yè)單位整體服務效益全面提升，事業(yè)單位不斷自我完善，因此，事業(yè)單位應該以一個積極的態(tài)度去應對，加強頂層設計，形成橫向到邊、縱向到底的分領(lǐng)域、分行業(yè)支出標準體系和預算績效評價體系，不斷提高財政資金使用效益，提升財政科學化、精細化管理水平。

根據(jù)《財政部關(guān)于推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》精神，為解決目前事業(yè)單位開展績效管理工作存在的不足，可通過政府購買服務的方式，引入第三方績效管理機構(gòu)參與相關(guān)績效管理工作，通過由第三方對事業(yè)單位工作人員進行業(yè)務培訓，在《關(guān)于委托第三方機構(gòu)參與預算績效管理的指導意見的通知》（財預〔2021〕6 號）文件允許執(zhí)業(yè)的范圍內(nèi)參與事業(yè)單位績效管理工作，從而提升績效管理工作水平。