政府購買校園足球：內容選擇及實踐邏輯

龔洪波，王 惠

（1.武漢工程大學郵電與信息工程學院，湖北 武漢 430079 2.湖北第二師范學院 體育學院，湖北 武漢 430205）

政府購買公共服務是我國全面深化改革、推進政府治理體系和治理能力現代化、優化公共服務供給機制的重要路徑選擇［1］。隨著我國政府購買公共服務在各個領域的踐行，政府購買校園足球服務成為撬動青少年校園足球工作開展的一個新支點［2］。2012年武漢市由政府設立專項資金通過政府購買服務的形式聘請足球教練、補助場地費用；上海市政府出資委托上海市校園足球聯盟組織并實施“四橫”“四縱”的校園足球競賽。此后，我國各地政府立足實際，通過引入市場競爭機制，積極嘗試購買足球專業知識、技能培訓、賽事、場地等。然而，通過CNKI檢索關于“政府購買校園足球服務”“購買內容”等相關內容，尚未有文獻對我國政府購買校園足球服務的內容進行系統闡述。購買內容是探討“買什么”的問題，是政府購買校園足球服務的基礎性問題，亦是其購買服務的決策環節。至于校園足球買什么，這些服務內容呈現出什么特征，其在進行內容選擇時遵循怎樣的邏輯？針對這些問題，我國沒有進行清晰而明確的界定，目前各級政府購買校園足球服務的內容主要參照政府購買公共體育服務指導性目錄進行，造成實際操作中彈性較大，容易出現“需求方缺位”和“政府越位”的風險［3］，我國政府購買校園足球服務的內容選擇處于模糊狀態。基于此，通過搜集“中國政府采購網”公布的關于校園足球的招標、中標公告及磋商文件、合同文本，并對資料進行歸納、整理、分析，從兩個方面對上述問題進行回應：第一，歸結地方政府購買校園足球服務的主要內容及其存在的偏差；第二，分析政府為什么購買這些校園足球服務內容，并對其購買服務的內容選擇實踐邏輯進行分析。

1 政府購買校園足球服務的主要內容及其特征

政府購買校園足球服務涉及內容多、范圍廣，受益對象復雜、多元。在內容上，不但涉及校園足球的宣傳推廣、教學訓練、競賽聯賽、師資條件等，而且需要建立健全校園足球的管理體系、制度體系、評價機制以及條件保障機制。然而，目前我國關于政府購買校園足球服務的內容還沒有專門的購買目錄，在實際操作中主要參考《政府購買服務管理辦法》《中央本級政府購買服務指導性目錄》《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》以及各地政府發布的購買公共文化體育服務目錄清單。本研究以2021年財政部印發的《中央本級政府購買服務指導性目錄》為依據，將政府購買校園足球服務內容分為公共服務和政府履職輔助性服務兩大類，通過搜索“中國政府采購網”，收集、整理、分析2015年～2020年政府購買校園足球服務的主要內容，并對其主要特征進行辨析。

1.1 公共服務占主導

通過搜集中國政府采購網公布的關于校園足球的招標、中標公告及磋商文件、合同文本，對其購買內容進行詳細分析、整理、歸納，政府購買校園足球服務主要內容主要分為兩類，如表1所示，第一，公共服務類，包括足球賽事、教學訓練、專業技術人員培訓、場地器材、課程建設、宣傳推廣、社會保障和交流合作；第二，政府履職輔助性服務，包括工程服務、評估評價、信息服務、社會調查、后勤保障和相關管理人員培訓。并對購買內容進行分類整理，如圖1所示，公共服務類是政府購買校園足球的主要內容選擇，占總購買內容的89.48%，其中，教學訓練、場地器材、足球賽事、宣傳推廣以及專業技術人員培訓是購買的主要內容，5項約占總購買服務的82.26%。

表1 政府購買校園足球的主要內容

1.2 不同區域購買存在差異性

圖1政府購買校園足球內容類別(2015～2020)

我國地區間經濟發展不平衡，致使各區域政府購買校園足球服務存在一定的差異性。對政府購買校園足球服務的主要內容進行梳理，并對數據進行分析，可以看出政府購買校園足球不同區域存在差異性，主要體現在以下兩個方面：第一，區域存在不平衡，北京、上海、廣東、福建等東部地區政府購買校園足球服務范圍較廣、內容較為豐富，而中、西部地區購買力度相對不足；第二，購買內容存在差異性，北京、福建、河南、廣西等場地器材政府購買較多，而上海、廣東、浙江、遼寧則較為注重教學訓練的購買，對于專業技術人員培養方面，北京、廣東、四川對于師資、教練員、裁判員培訓力度較大，北京、上海通過各種渠道宣傳推廣校園足球。

1.3 政府購買呈現擴散特征

2009年以來在宏觀高位政策推動下，校園足球獲得規模化擴張，隨之帶來政府有限的場地、資金、人才等行政資源難以支撐龐大的校園足球規模。2013年《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》、2014年《政府購買服務管理辦法（暫行）》、2015年《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》等政策的出臺，高位政策推動極大的促進了我國政府購買校園足球服務實踐，政府購買校園足球區域、內容呈現快速擴散。第一，政府購買校園足球服務區域擴散，2015年購買校園足球服務的區域全國僅北京、上海等9個區域，2016年迅速擴散至15個，到2019年達到21個區域；第二，政府購買校園足球服務的內容擴散，2015年政府購買校園足球服務的內容類型有足球賽事、教學訓練、場地器材等7種公共服務，而政府履職性服務僅僅場地建設工程服務。到2017年達到13種，購買內容迅速擴散，公共服務類有8種，政府履職性服范圍擴散到評估評價、信息服務、后勤保障等5種。購買內容數量從2015年48個，增加到2018年的190個，政府購買校園足球服務的主要內容在國家政策推動下呈現快速擴散態勢。

2 政府購買校園足球服務的行為偏差

我國校園足球發端于行政主導的高位政策推動，具有明顯的行政行為特點，政府購買則是我國經濟體制改革推動政府轉變職能的產物，雖然我國政府購買校園足球服務呈現出了豐富圖景，但在實踐中仍然存在著一定程度的差異性乃至行為偏差。

2.1 供需匹配“失準”

供給內容是實現有效供給的核心，供給的靶向性、多樣性、層次性不僅關系需求滿足程度，亦影響校園足球能夠持續、健康的長遠發展［4］。以市場機制提供公共服務的理論前提是“市場機制比政府提供更有效”［5］，政府購買校園足球服務的主要內容能否滿足服務對象多元化、層次化、個性化需求是判定其購買有效性的價值標準。青少年校園足球特色學校、“滿天星”訓練營、改革試驗區、試點縣（區）以及特色幼兒園數量規模快速增長，導致對專業技術人才、器材場地、教學訓練、后勤保障、賽事組織等相關服務需求的不斷增長和質量要求的不斷提升，各種內生性和外生性動力驅使校園足球需求朝著多樣化、層次化、精細化方向發展。目前，我國廣泛存在“供給主導”型政府購買模式，必然產生耽于供給方意志而忽視服務對象需求表達的購買決策［6］，缺乏源頭性需求識別，需求挖掘不深，致使服務內容趨同，層次化供給缺失。突出表現為供給數量、質量、結構、時空等方面內容［7］難以滿足不同群體、不同水平受益對象多元化和梯度遞進的校園足球服務需求，造成粗放型供給與服務對象需求匹配“失準”，校園足球服務供給“蜻蜓點水”。例如：某市2018年校園足球精英賽共96支隊伍，186場比賽，平均每支隊伍不足2場比賽經費預算126萬；又如，該市2018年中小學5人制足球比賽，共96支隊伍，186場比賽，平均每支隊伍也不足2場比賽，經費預算105萬；再如，該市2018年投入189萬購買該市校園足球公開賽，約400支球隊，5 760場比賽。綜上可以看出，第一，3類賽事具有較高的同質性，并且資金支出同屬教育部門；第二，足球賽制由政府單方面制定，并未與服務對象進行充分溝通；第三，人均參賽場次不足，效果不佳；第四，此類賽事占用大量公共資源，尤其前兩項賽事，但青少年學生多參賽的需求并未得到充分滿足，造成足球賽事的粗放型供給。

2.2 購買內容“異化”

近年來，我國地方政府面臨的考核日益嚴格，既有政治層面，也有經濟層面，各級地方政府任務日趨繁重，由此產生了嚴格的政府考核與有限的地方財政能力之間的矛盾，以及面臨著上級政府設置的政治與經濟“晉升錦標賽”壓力［8］。我國區域經濟發展不平衡，中東西部差異較大，政府購買校園足球服務資金保障落實情況不盡相同，由此容易產生購買內容的“形式化”“功利化”。第一，嚴格的政府考核與有限的地方財政能力催生購買內容的“形式化”，比如，某省教育部門為全省中小學生集中采購足球教材，某縣為中小學生集中采購校園足球讀本，某省購買校園足球啦啦操比賽等；第二，上級政府設置的政治與經濟“晉升錦標賽”壓力催生購買內容“功利化”，比如，在購買校園足球教學訓練內容時，各地方政府在購買合同明確考核要求及目標，教學一般為普及校園足球，但并沒有確切的教學目標，如教會多少，達到什么水平等，但足球訓練明確了訓練任務，有嚴格的教練組要求以及參賽獲取的名次目標，具有顯著的“錦標主義”“功利主義”特征。

3 政府購買校園足球服務內容選擇的實踐邏輯

3.1 需求回應：政府購買校園足球面臨的首要壓力

政府購買首先是在組織環境變遷情況下科層組織對外部社會需求的明確回應，更深層次的原因在于公共服務供給未能與經濟、社會轉型形成的新社會需求相匹配［9］。在校園足球領域主要表現為師資、場地資源配置相對滯后，足球賽事、教學訓練難以匹配校園足球多元化、層次化需求。第一，師資、場地資源配置相對滯后，根據《全國青少年校園足球工作報告（2015—2019）》數據顯示，全國認定的校園足球特色學校24 126所，校園足球教師4萬名，全國校園足球場地120 960塊，全國有38萬所中小學校，平均每所學校校園足球教師0.1位，每所學校校園足球場地0.3塊，如果剔除高校足球場地，平均每所學校占有足球場地資源更少，總體上，校園足球師資、場地供給與需求表現為供給遠小于需求；第二，足球賽事、教學訓練難以匹配校園足球多元化、層次化需求，目前我國校園足球已經建立“特色學校+試點縣（區）+改革實驗區+學校高水平運動隊+滿天星訓練營”的“五位一體”校園足球體系，各體系之間對校園足球賽事及其教學訓練內容需求存在差異性，但實踐中足球賽事、教學訓練難以匹配不同群體、不同水平服務對象對內容需求的多元化、層次化需求和梯度遞進趨勢。因此，各地政府購買校園足球服務的實踐顯示，教學訓練、場地器材、足球賽事、專業技術人員培訓等成為政府購買校園足球服務內容的重點。

3.2 地方競爭：推動政府購買校園足球的間接動力

地方政績競爭是一個龐大的單一制國家在確保中央權威的前提下激發地方活力、提升整體治理績效的一種高效激勵措施。伴隨著我國經濟體制的轉型，各種利益主體及需求開始出現，一味追求經濟增長的“競爭”已經不能滿足各類利益主體多元化、層次化需求，基于此背景，2004年中共中央十六屆四中全會首次提出“推進社會管理體制創新”，到2013年中共十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“創新社會治理體制”的要求，并明確指出“推廣政府購買服務”。2013年《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》、2014年《政府購買服務管理辦法（暫行）》、2015年《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》等政策文本的密集發布極大地激發了全國各地積極強化、持續推進政府向社會力量購買服務的改革動力和推展活力。從歷史維度看，我國校園足球發展歷程緣于政府力量［10］。自2009年以來，國家、地方各級政府相繼制定并頒布了系列文件，推動校園足球體系建設，促進校園足球持續發展［11］，截止2019年，全國校園足球政策發布量782件，其中發布機關署名中央政府的有54件，發布機關署名地方政府的有728件［12］。國家宏觀政策推動和地方政府決策響應的雙向驅動為校園足球的規模化發展提供了強有力的制度支撐。然而，伴隨著校園足球的規模化發展，統一性供給不足難以滿足現階段“提質增效”“內涵發展”的校園足球發展驅動，校園足球再提升動能不足。在國家宏觀管理體制創新和校園足球內在發展驅動雙向作用下，政府購買校園足球業已成為地方政績競爭“新標的”，政府購買校園足球服務存在“為競爭而購買”的可能，在這種新的地方政府政績競爭格局下，一方面，政府購買校園足球區域、內容得以迅速擴散；另一方面，也有可能由于地方政績競爭的需要，政府購買校園足球過程中不可避免的出現“形式化”“功利化”等異化現象。

3.3 部門決定：實現政府購買校園足球的主要路徑

1992年北京紅山口全國足球會議開啟了我國足球市場化改革。同期，青訓市場化改革也加速推動，傳統業余體校的足球隊被解散或取消，各地興起了以向學員收費和出售球員維持運轉的完全市場化模式的足球學校。如：2012年恒大皇馬足球學校成立，首期投資11億元，學員培訓費每年大概6萬左右，即使在這種高收費的情況下，恒大皇馬足球學校也要虧損近2億元，此后經過多輪改革，支出成本越改越高，2021年隨著資本的撤離，恒大皇馬足球學校土崩瓦解。世界各國的青訓實踐經驗表明，青訓工作依靠長期投入，且沒有盈利，完全市場化導致“市場失靈”，原有的青訓體系被腐蝕，人才、資源流失，從根本上改變了中國足球生態。2008年，全國注冊職業足球人口只有6 972人，注冊的青少年球員僅為13 524人，而在職業化開始的1995年，這一數字是65萬［13］。2009中國正式提出“校園足球”，嘗試走體教融合的足球人才培養體系，重構青訓體系。在此背景下，校園足球具有典型的“舉國體制”特征，由教育部和國家體育總局聯合推動校園足球體系規劃建設，是一個國家意志、部門意志的決策過程。校園足球的“舉國體制”必然產生政府購買校園足球服務的“供給主導”政府購買模式，具有典型的國家、地方、部門意志。由此可以看出，傳統科層體系按照職能和工作任務“配給”校園足球服務的模式并未完全改變，一方面，政府購買校園足球有利于加速重構我國足球新的體教融合青訓體系，然而，由于自上而下的“供給導向”，容易忽視底層回應，造成供需匹配失準；另一方面，政府購買在一定程度上是為了完善校園足球服務的差異性供給，提高供給質量和效率，我國區域經濟發展不平衡，校園足球需求各異，使得各地方政府購買校園足球服務內容、數量、規模存在顯著的差異性。

4 小結

政府購買校園足球服務轉變了傳統政府出資者、生產者、監督者合一的多重混合職能和角色，實現校園足球服務“供給者”與“生產者”相分離，政府從“直接生產”校園足球服務的“供給者”轉變為“間接生產”校園足球服務的“供給者”“監督者”，是提升校園足球供給數量、效率和質量的路徑選擇，是優化校園足球治理體系和治理能力的有效途徑。但問題在于由于沒有清晰的理論邏輯和制度邊界，政府購買校園足球過程中出現一些新的問題，比如：購買內容的供需匹配“失準”以及“形式化”“功利化”購買等異化現象。應該“買什么”是政府購買校園足球服務面臨的首要問題，只有明確購買內容才能做到有的放矢，提高校園足球服務的數量和質量，提升校園足球供給效率。然而，關于“買什么”的問題，政府并沒有進行精心設計和充分協商，因此，雖然在政府購買校園足球服務過程中其購買行為邏輯清晰，但其結果卻往往呈現出模糊狀態，甚至偏離購買初衷和目標。如何消弭這種模糊性和偏差，構建清晰的政府購買校園足球服務邊界，提升校園足球服務的有效性，亟需各級政府依據自身、社會力量實際以及服務對象多元化、層次化需求，統籌校園足球“一體化設計、一體化推進”工作方案，確定政府購買校園足球服務項目，編制預算，并進行深度的制度設計，提升政府購買校園足球服務供給的有效性。