信息化形勢下國庫監督工作研究

葉小柳

（中國人民銀行鄂州市中心支行，湖北 鄂州 436000）

1 國庫監督的概念及其重要作用

國庫監督是指人民銀行在履行經理國庫職責，辦理預算收支過程中，依據法律法規等對預算收支等事項的合法性、真實性、準確性、及時性等實施監督和管理的行為。國庫監督既包括對國庫內部控制與管理，對金融機構與非金融機構代理國庫業務的監督管理，也包括對財政、稅務及其他征收機關在執行預算收支任務中涉及的與國庫資金運行緊密相關的業務的監督。

作為我國預算監督體系的重要組成部分和預算資金運行鏈條中的關鍵環節，國庫監督既具備“第三方”監督優勢，又具有成本低、覆蓋廣、效益高的特點，能夠及時有效地堵住預算收支執行中的違法違規行為，有效保障國家預算收支計劃的順利執行。

2 信息化形勢下國庫監督的新變化

2.1 國庫監督范疇不斷擴寬，監督的全面性、整體性、協調性要求提高

隨著信息化的發展，國庫業務創新不斷開展，國庫服務領域不斷拓展，國庫工作與財政、稅務、海關、金融機構等部門工作間的聯系也愈加密切，國庫業務運行涉及的單位、系統也越來越多，業務鏈條越來越①即國庫會計數據集中系統（TCBS）、國庫信息管理系統（TIPS）、國庫綜合管理系統（TIMS）。長，國庫業務呈現出主體多元化、風險分散化的特點，國庫監督對象增多、范疇擴寬，監督的全面性、整體性、協調性要求也相應提高。國庫監督需立足于整個預算監督體系，向稅收征繳至國庫資金的分配使用的整個資金流和預算資金監督體系拓展與延伸，既要保持監督的獨立性，充分發揮“第三方”監督優勢，又要注重加強部門協作，建立多部門聯合監督機制，實現預算收支的全流程監督。

2.2 國庫監督電子化趨勢凸顯，監督技術及人員素質要求提高

信息化使國庫會計核算呈現賬務處理自動化、會計信息載體電子化、業務數據傳輸網絡化等特點，國庫資金風險也隨之呈現出多樣性、復雜性和隱蔽性的特點，傳統的監督方式方法已難以滿足工作需要，國庫監督信息化要求提升，監督技術及監督人員素質要求提高。一方面，需摒棄傳統手工核算模式下的監督思維，充分利用現代科技手段，推進國庫監督信息化建設，深度挖掘和利用各類信息資源，建立安全可靠的監督預警系統，推進國庫監督由“人控”向“機控與人控相結合”轉變。另一方面，需提升監督人員主動監督意識，減少對業務系統的依賴，增強數據分析能力和風險識別能力。

3 信息化形勢下國庫監督面臨的問題

3.1 國庫監督制度建設不全、滯后，監督工作缺乏制度保障

國庫監督要充分發揮效用，必須以完善的法律法規為支撐。目前，《預算法》及實施條例雖明確由人民銀行經理國庫，但卻缺少對國庫監督的規定條款，《國家金庫條例》及實施細則對國庫監督的表述也較為模糊，未清晰界定國庫監督的職責、范圍、手段等，客觀上導致國庫監督定位模糊，國庫監督職能弱化。且當前國庫監督所依據的制度主要是基于傳統手工業務核算模式制定的，未隨著信息化下業務模式的變化進行修訂。如《國家金庫條例》及實施細則制定年代久遠，且未進行過修訂補充，內容陳舊，可操作性差，導致監督工作缺乏明確的高層次制度依據；《商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法》為2001 年制定實施，隨著國庫集中收付改革的深入開展，金融機構增加了代理國庫集中收付業務，隨著電子化的發展，稅款收繳由手工操作變為財稅庫銀橫向聯網，但該管理辦法并沒有就上述內容進行修訂，致使國庫對外監管的重要制度內容滯后。此外，目前關于國庫業務電子化的制度多為業務處理方面的規定，但缺少與之配套的監督制度、監督標準等，監督依據不足。

3.2 現行集中收付機制存在缺陷，國庫監督效能受限

《預算法》規定“國家實行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理”。但現行國庫集中收付制度改革不徹底，業務流程不盡合理，國庫資金收支未能實現集中化管理，國庫監督職能受限。一是“先支付、后清算”的集中支付業務模式，致使對財政資金的監督職能由人行國庫前移至代理銀行，國庫處于被動清算局面，監督內容及范圍受限，監督權限被架空。二是在非稅收入匯繳入庫模式下，容易出現人為調控稅款入庫進度等違規行為，影響國庫監督的完整性、及時性等。三是財政專戶清理不徹底，加之國庫單一賬戶體系擴大化，財政部門以國庫集中收付改革之名在代理銀行開設各類名目繁多的財政專戶，大量預算資金沉淀在財政專戶中，游離于國庫體系之外，國庫難以對其實施監督。

3.3 國庫監督手段相對落后，監督的質量和效果難以保證

國庫監督主要采取柜面監督、現場監督等方式，監督方式傳統且單一，信息化手段運用不夠。盡管2016年國庫監督子系統（TSIS）成功上線運行，但該系統存在信息獲取不全，系統功能不完善等問題，無法有效對電子化業務風險進行識別、預警，監督的廣度、深度、時效性都不夠。首先，人工監督效率低，監督效果易受監督人員業務素質、能力水平等影響，監督主觀性強、隨意性較大。其次，業務數據更多地以電子形式在不同系統間傳輸、核算，需人工處理業務日漸減少，人工監督效果有限。如財政支出無紙化后，業務人員不需要根據憑證內容進行錄入、復核等操作，僅需選取電子信息進行銷號，系統自動進行后續處理，依靠人工很難對業務處理的合規性進行監督。最后，未充分發揮科技監督的效率和質量優勢，監督質量難以提高。如在對代理銀行監督上，缺乏實時獲取代理銀行賬戶開設、資金收付等情況的科技監督手段，無法對代理銀行違規行為進行實時、有效監督，國庫監督難以向預算收支全流程延伸與拓展。

4 信息化形勢下強化國庫監督的建議

4.1 健全和完善國庫監督法律體系

一是推進國庫監督高層次法律依據建設。積極推進《國家金庫條例》及其實施細則等法規的修訂完善工作，清晰地界定國庫在預算執行中的責、權、利關系，明確國庫監督地位、手段、內容等。二是要及時補充和完善國庫監督制度。針對國庫業務信息化模式下的監督特點，結合國庫業務實際處理情況和各環節的風險點，對現有監督制度進行細化補充，明確國庫監督范圍、重點、方法等，統一監督工作程序和監督標準，形成一套標準化監督制度，使監督工作有制度可循、有標準可依。

4.2 完善現行國庫集中收付機制

一是強化商業銀行代理國庫集中支付業務管理，督促商業銀行加強內控制度建設、完善系統功能，規范業務行為。如在系統內增設大額支出審批授權功能，代理銀行大額支出必須向人民銀行報備，經人民銀行審核通過及本部門業務主管授權后方可支付。二是將非稅收入納入電子化管理，實現非稅收入全部直繳入庫。三是加快推進國庫直接支付，充分利用國庫信息處理系統（TIPS）和支付系統，再造集中支付流程，實現資金由國庫單一賬戶直接撥付給最終收款人，改變國庫“倒清算”模式。四是嚴格財政專戶開戶審批，加快財政專戶清理，對確有必要存在的財政專戶，也納入國庫單一賬戶管理范疇，確保財政專戶資金可監測、可管理。

4.3 加快推進國庫監督信息化建設

不斷創新國庫監督方式，加快推進與國庫業務信息化同步的國庫監督信息化進程，推進國庫監督由“人控”向“人控+機控”轉變，由事后防堵向事前、事中預防轉變。一是優化國庫監督子系統（TSIS）,完善系統風險識別、預警功能，提高系統更新、運行速度。二是加快開發與“3T”系統配套同步的國庫電子化監督系統，或者在現有業務系統內嵌入監督功能，以實現對預算收支的集中、自動、實時、連續性監督。如加強國庫事中監督系統建設，該系統可與“3T”系統以及財稅銀等部門相關系統對接，實現數據共享，通過將系統參數管理、CA 證書管理、國庫收支業務運行管理等全部監督內容及相應監督標準量化為系統的、分層次的監督指標體系，自動對業務系統運行情況及業務處理情況進行比對監督，實現對預算收支運行全過程電子化跟蹤。三是充分利用現有國庫業務系統及數據資源，開發非現場監督系統，利用先進的數據分析模型，加強對預算收支的動態、實時監控，提升監督效力。

4.4 強化國庫監督人員隊伍建設

一是提升監督人員思想認識，切實轉變“重操作，輕監督”思想，樹立國庫監管與服務并重理念。二是加強對國庫監督人員相關法律法規制度、財稅知識、信息化系統建設等方面的培訓工作，特別是新制度、新業務、新系統的學習培訓，加深監督人員對業務處理原理及系統原理的掌握了解程度，提高監督人員政策水平及業務技能，提升對資金運行風險的識別能力，增強監督質效。

4.5 加快構建國庫監督協調機制

國庫監督工作既是人民銀行經理國庫職責所在，也涉及財政、稅務、海關、商業銀行等各方面，人大、審計等外部監督部門的支持亦不可或缺。國庫部門應打破國庫單一監督格局，加強與人大、審計、財政、稅務等部門的協作配合，構建多部門聯合監督協調機制，充分發揮各部門政策、專業優勢，提升監督效果。如采取定期召開聯席協調會、加強信息共享、聯合開展檢查及調查等多種形式，共享監督信息資源，提升監督工作的針對性和有效性。