城市地下管線綜合管理研究及對(duì)濰坊市的啟示

王 青，聶 敏

（濰坊市市政公用事業(yè)服務(wù)中心，山東 濰坊 261000）

0 引言

城市地下管線被稱為城市的“生命線”，對(duì)地下管線進(jìn)行綜合管理，既是其自身公共屬性的客觀要求，又是減少管線安全事故、確保穩(wěn)定運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)需要。本文從城市地下管線綜合管理理論研究入手，通過剖析目前我國城市地下管線綜合管理現(xiàn)狀和存在的問題，提出加強(qiáng)綜合管理的對(duì)策。同時(shí)立足濰坊實(shí)際，提出建設(shè)性可操作設(shè)想，以期為政府決策提供支持，提高城市安全水平和綜合承載能力，建設(shè)人民滿意的現(xiàn)代化品質(zhì)城市。

1 城市地下管線綜合管理內(nèi)涵

1.1 城市地下管線綜合管理的理論基礎(chǔ)

1）地下管線的基礎(chǔ)性 地下管線在城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有基礎(chǔ)性地位。這種基礎(chǔ)性主要表現(xiàn)在地下管線提供的產(chǎn)品或服務(wù)是其他行業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)和人們生活的基本資料，如水、氣、熱、電等，構(gòu)成了其他生產(chǎn)活動(dòng)賴以進(jìn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)。其以網(wǎng)絡(luò)形式存在，連結(jié)起上游生產(chǎn)者和下游消費(fèi)者，是保障城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本物質(zhì)條件，因此，必須把城市地下管線建設(shè)、管理和維護(hù)作為至關(guān)重要的工作來抓。

2）地下管線的公共性 城市地下管線提供的產(chǎn)品屬于公共產(chǎn)品，地下管線提供的電力、通信、燃?xì)獾榷喾N產(chǎn)品，是由廣大社會(huì)主體和市民共同消費(fèi)的，產(chǎn)品或服務(wù)需求價(jià)格彈性較小，具有公共屬性（見表1）。

表1 城市基礎(chǔ)設(shè)施分類

3）公用事業(yè)政府管制理論 地下管線屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施范疇，其自身具有的基礎(chǔ)性、自然壟斷性、公共性以及網(wǎng)絡(luò)性等特征，決定了必須由政府進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)維護(hù)、市場準(zhǔn)入、價(jià)格管制等一系列管制行為，以避免過度競爭和重復(fù)建設(shè)，提高資源配置效率，增進(jìn)社會(huì)福利。

1.2 城市地下管線綜合管理的主體

目前，我國城市地下管線主要涵蓋職能管理、行業(yè)管理與權(quán)屬管理。職能管理涉及發(fā)改、規(guī)劃與國土資源、住建、城市管理、檔案、保密等部門，主要承擔(dān)地下管線投資建設(shè)、規(guī)劃審批驗(yàn)收、管線工程審批和質(zhì)量安全監(jiān)督，以及施工占路挖掘?qū)徟⒐芫€工程檔案管理等方面工作，涵蓋整個(gè)地下管線生命周期。行業(yè)管理主要涉及各類管線行業(yè)主管部門，如市政、工信、電力等，具體負(fù)責(zé)某一行業(yè)管線的管理。權(quán)屬單位主要指對(duì)管線進(jìn)行建設(shè)運(yùn)營維護(hù)的主體單位，如供水、燃?xì)狻崃镜取o論是職能管理、行業(yè)管理還是權(quán)屬管理，其內(nèi)容都以專業(yè)化為主，現(xiàn)實(shí)中容易出現(xiàn)多頭管理、權(quán)責(zé)不清、協(xié)調(diào)乏力等弊端。

1.3 城市地下管線綜合管理的內(nèi)容

建立綜合管理機(jī)制是實(shí)現(xiàn)城市地下管線綜合管理的平臺(tái)基礎(chǔ)。城市地下管線綜合管理機(jī)制可以看作由地下管線綜合管理的人員機(jī)構(gòu)、職能范圍、法規(guī)基礎(chǔ)和工作方式共同構(gòu)成的有機(jī)系統(tǒng)。應(yīng)明確牽頭部門作為綜合管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立相關(guān)職能部門和管線行業(yè)主管部門組成的協(xié)調(diào)工作機(jī)制，開展統(tǒng)籌管理、綜合協(xié)調(diào)和指導(dǎo)監(jiān)督。從全國各地近幾年綜合管理實(shí)踐來看，綜合管理的具體內(nèi)容包涵地下管線相關(guān)法律法規(guī)政策制定出臺(tái)、綜合協(xié)調(diào)機(jī)制建立運(yùn)行、管線年度建設(shè)計(jì)劃制訂和督促實(shí)施、管線建設(shè)信息共享、完善基本建設(shè)程序、管線普查與綜合信息系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)用、協(xié)調(diào)解決跨部門地下管線重大問題等諸多事項(xiàng)，這些內(nèi)容隨著實(shí)踐發(fā)展仍在不斷擴(kuò)充之中。

2 目前我國城市地下管線綜合管理存在的問題及對(duì)策

2.1 綜合協(xié)調(diào)機(jī)制不健全

近年來，基于各地探索實(shí)踐，建立地下管線綜合協(xié)調(diào)機(jī)制的重要性日益凸顯。國內(nèi)很多專家學(xué)者、管理人員和專業(yè)技術(shù)人員也對(duì)地下管線綜合管理體制機(jī)制設(shè)計(jì)進(jìn)行了大量理論研究，各地城市地下管線管理辦法中基本都明確規(guī)定了建立綜合協(xié)調(diào)機(jī)制的內(nèi)容，但實(shí)際工作中效果并不理想。多地仍存在無綜合協(xié)調(diào)牽頭部門或牽頭部門弱化、管線綜合事項(xiàng)協(xié)調(diào)困難、難以形成管理合力等問題，因此，應(yīng)全面加強(qiáng)地下管線綜合協(xié)調(diào)體制機(jī)制建設(shè)，明確綜合協(xié)調(diào)部門和協(xié)調(diào)事項(xiàng)，扎實(shí)開展綜合協(xié)調(diào)工作。如，濰坊市規(guī)定市城市管理主管部門和縣（市、區(qū)）人民政府確定的地下管線綜合協(xié)調(diào)部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)城市地下管線的協(xié)調(diào)指導(dǎo)和地下管線綜合管理信息系統(tǒng)的建設(shè)維護(hù)工作。青島、沈陽等城市成立了專門的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，一般由住建部門牽頭，地下管線相關(guān)行政主管部門、行業(yè)主管部門參與，通過領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)席會(huì)議的形式，共商地下管線綜合管理方面事宜，必要時(shí)以領(lǐng)導(dǎo)小組名義下發(fā)文件，開展綜合治理。2020年底，住建部再次要求在地下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中也要建立健全綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化統(tǒng)籌管理。由此可見，綜合協(xié)調(diào)機(jī)制的建立并發(fā)揮作用是今后城市地下管線綜合管理的主要手段和發(fā)展方向。

2.2 綜合管理手段弱化

目前，在我國地下管線綜合管理實(shí)踐中，相關(guān)行政管理部門和行業(yè)主管部門習(xí)慣于沿用傳統(tǒng)管理手段，對(duì)現(xiàn)代化綜合管理手段的認(rèn)識(shí)和接受程度不高，且由于某些綜合管理措施并不在管理部門的“三定”方案之中，導(dǎo)致有關(guān)部門無積極性去參與綜合管理事務(wù)，推行落實(shí)相關(guān)綜合管理措施，存在綜合管理手段弱化的問題。以濰坊市為例，地下管線年度綜合建設(shè)計(jì)劃制度推行阻力非常大，相關(guān)管線行業(yè)主管部門和權(quán)屬單位無法定職責(zé)提報(bào)管線年度建設(shè)計(jì)劃，導(dǎo)致牽頭部門難以完整收集擬建管線信息，且無有力措施推動(dòng)建設(shè)計(jì)劃落實(shí)，年度綜合建設(shè)計(jì)劃仍存在指導(dǎo)性不強(qiáng)、落實(shí)不到位等問題，作用發(fā)揮欠佳。從全國層面來看，這種現(xiàn)象也普遍存在。在此，筆者建議從職能確定層面入手，在地下管線綜合管理牽頭部門職責(zé)中明確規(guī)定行使相關(guān)綜合管理職能，以“三定”職責(zé)強(qiáng)有力保障相關(guān)管理手段行使，推動(dòng)管理舉措落實(shí)。

2.3 綜合管理信息化應(yīng)用水平不高

目前，我國大多數(shù)城市進(jìn)行了城市地下管線普查，建立了綜合管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了管線數(shù)據(jù)的信息化管理，但實(shí)際應(yīng)用中仍存在許多短板，如應(yīng)用場景匱乏、共享覆蓋面不足、數(shù)據(jù)更新不及時(shí)等，影響了管線信息的利用效能。部分城市的地下管線綜合管理信息系統(tǒng)由于信息資源產(chǎn)權(quán)部門化弊端，“以建促用”“以用促管”機(jī)制并沒有實(shí)質(zhì)性建立并發(fā)揮作用，信息的深層次挖掘利用更是欠缺，導(dǎo)致資源浪費(fèi)。鑒于此，應(yīng)通過完善管線信息查詢利用流程、建立常態(tài)化動(dòng)態(tài)更新機(jī)制、拓展信息應(yīng)用場景、擴(kuò)大信息共享利用面等措施，加快形成管線信息應(yīng)用的良性循環(huán)，讓管線智慧化成果發(fā)揮其作用。圖1為筆者設(shè)計(jì)的地下管線信息查詢利用流程圖。

圖1 地下管線信息查詢利用流程

3 加強(qiáng)濰坊市城市地下管線綜合管理的設(shè)想

3.1 建立并發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)機(jī)制統(tǒng)籌作用

從濰坊市中心城區(qū)情況來看，地下管線綜合管理協(xié)調(diào)機(jī)制并未建立。2018年，為確保中心城區(qū)地下管線普查與系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行，濰坊市政府成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在市城管局，曾召開過領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)會(huì)議，部署普查分工事宜。該項(xiàng)目于2020年8月竣工驗(yàn)收，該文件于同年8月廢止，領(lǐng)導(dǎo)小組自然解散。至今，雖然在《濰坊市城市地下管線管理辦法》中確定了市城管局為地下管線綜合協(xié)調(diào)部門，但涉及綜合管理方面的事務(wù)仍采取部門間函來函往方式議事，效率低下。2022年，濰坊市政府將地下市政基礎(chǔ)設(shè)施普查及系統(tǒng)建設(shè)任務(wù)交給市城管局，再次以正式文件形式建立起包括濰坊市城管局等15個(gè)部門的地下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)各項(xiàng)工作落實(shí)。

3.2 實(shí)施地下管線年度建設(shè)計(jì)劃制度

年度建設(shè)計(jì)劃制度目前在濰坊市推進(jìn)較為困難，一方面綜合協(xié)調(diào)機(jī)制未充分發(fā)揮作用，另一方面作為地下管線綜合管理牽頭部門的市城管局并不掌握道路建設(shè)計(jì)劃，管線信息收集機(jī)制不健全，管線與道路建設(shè)不能同步。只有政府投資的排水管線、電力電信管溝等能隨道路一同敷設(shè)，其他已實(shí)行市場化改革的供水、供熱、燃?xì)獾裙芫€，由于是企業(yè)投資建設(shè)，仍存在與道路建設(shè)不同步的現(xiàn)象。雖然這項(xiàng)工作難度較大，但因其有利于管線的有序建設(shè)，能夠有效減少“馬路拉鏈”等現(xiàn)象產(chǎn)生，仍應(yīng)積極探索推行。某自來水公司提報(bào)的供水管線年度建設(shè)計(jì)劃表如表2所示。

表2 某供水公司2021年管線年度建設(shè)計(jì)劃提報(bào)

3.3 嚴(yán)格地下管線基本建設(shè)程序

經(jīng)調(diào)研，目前濰坊市的地下管線工程中，只有一些較大的工程辦理了規(guī)劃許可手續(xù)，其他大部分缺乏建設(shè)工程許可手續(xù)，同時(shí)后續(xù)工程質(zhì)量安全監(jiān)督、竣工測量以及工程檔案驗(yàn)收等環(huán)節(jié)缺失，造成了地下管線建設(shè)過程不規(guī)范、監(jiān)管不到位、過程資料缺失，給后續(xù)使用埋下安全隱患。管線行業(yè)主管部門和權(quán)屬單位，在管理上側(cè)重于管線輸送的介質(zhì)管理，以能正常輸送、取得效益為目標(biāo)，而對(duì)管線建設(shè)重視程度普遍不夠，主管部門對(duì)管線建設(shè)是否符合專項(xiàng)規(guī)劃要求、所用材料是否合格、建成后是否進(jìn)行封閉試驗(yàn)等缺乏有效監(jiān)管。只有建立健全管線工程基本建設(shè)程序，方能使管線工程建設(shè)有序、質(zhì)量安全得到保證、檔案資料齊全，保證自身合格并為后續(xù)建設(shè)行為提供有效信息支撐。

3.4 推動(dòng)地下管線信息化智慧化建設(shè)

目前，濰坊市已建成涵蓋中心城區(qū)648km2范圍內(nèi)約1.7萬km的地下管線綜合管理信息系統(tǒng)，形成了地下管線“一張網(wǎng)”。系統(tǒng)自建成以來，先后為60余家社會(huì)主體提供了逾100km的管線信息查詢服務(wù)，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。2021年，濰坊市政府將地下管線補(bǔ)測補(bǔ)繪項(xiàng)目列入市城建重點(diǎn)項(xiàng)目，以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)數(shù)據(jù)更新，保障系統(tǒng)持續(xù)發(fā)揮作用，截至2021年年底，已完成首次系統(tǒng)數(shù)據(jù)更新。同時(shí)，按照上級(jí)關(guān)于加強(qiáng)城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有關(guān)要求，將于2022年啟動(dòng)地下管線信息系統(tǒng)改造升級(jí)項(xiàng)目，系統(tǒng)將隨地下市政基礎(chǔ)設(shè)施普查升級(jí)為地下市政基礎(chǔ)設(shè)施信息平臺(tái)，進(jìn)一步滿足城市規(guī)劃建設(shè)管理需要。相信隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展，地下管線管理的信息化、智能化程度一定會(huì)越來越高，必將為城市的安全穩(wěn)定運(yùn)行和高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。

4 結(jié)語

對(duì)城市地下管線進(jìn)行綜合管理是其客觀屬性和城市高品質(zhì)發(fā)展的要求。為確保城市地下管線的安全穩(wěn)定運(yùn)行，首先，要建立健全地下管線綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，并發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用，共同協(xié)調(diào)解決涉及地下管線管理的重大事項(xiàng)，形成管理合力；其次，要從年度建設(shè)計(jì)劃制度落實(shí)、基本建設(shè)程序完備、管線信息化利用等方面推動(dòng)綜合管理水平提升，提高城市綜合承載能力和安全發(fā)展水平。