中小城市公交優先發展策略研究

彭道月

(安徽省道路運輸管理服務中心，安徽 合肥 230001)

0 引言

中國在第75屆聯合國大會提出2030年前碳達峰、2060年前碳中和目標。交通運輸[1]是碳排放的重要領域之一，大力優先發展公共交通，是推動交通運輸領域做好碳達峰、碳中和[2-3]相關工作，推動交通運輸高質量發展的重要抓手。

中小城市[4-5]在我國城市體系中占比大、絕對數量多，是優先發展公共交通的重要陣地。經過多年發展，中小城市公共交通在車輛規模、線路里程、客運量、信息化建設等方面均取得了較大成績，為城鄉居民提供了便捷高效的公交出行服務。中小城市具有城市規模小、居民出行距離短等特點，公共交通出行優勢不明顯，同時私人機動車保有量快速增加，又面臨網約車、共享單車等出行方式直接競爭，使得中小城市公共交通發展面臨較大壓力，公交出行分擔率和公交客運量持續下降，公共交通優先發展面臨困境。

目前針對中小城市公共交通優先發展策略的研究偏重于公共交通規劃和路權優先層面，包括公交線網優化布局[6]、公交線網分層分級、提高城鄉公交線網覆蓋、公共交通與慢行交通接駁設計[7]、增設公交樞紐站[8]、提高公交發車頻率和準點率[9]、基于TOD的公交線網與樞紐布局規劃[10]、公交專用道規劃與路權保障措施[11-12]等，對中小城市公交發展資金短缺、公交運營投入產出比低、運營企業積極性低、公交資產利用率低等發展困境缺乏深入分析并未提出針對性的解決措施。本研究以中小城市公交可持續發展為目標，綜合考慮中小城市公共交通“開得通”和“留得住”，從規劃、運營、體制機制等方面多角度研究中小城市公共交通優先發展策略，探尋一條適合中小城市特點的公共交通優先發展之路。

1 中小城市公交發展問題分析

1.1 城市規模偏小導致公交出行優勢不足

居民出行方式一般受城市規模、交通供給、出行成本及出行偏好等因素影響，其中城市規模決定了城市交通需求量的大小，城市規模越大，居民出行距離將增加，對機動車的依賴性增強，反之則降低[13]。根據安徽省部分城市居民出行調查結果，常規公交優勢出行距離為3.5～10 km，如圖1及表1所示。而在中小城市中這種出行距離占比較少，出行距離在1～5 km所占比例最大，其中1～3 km占30%～35%，平均出行距離基本在3～4.5 km，短距離出行需求導致中小城市公交吸引力不足，如表2所示。

圖1 各出行方式不同出行距離的出行比例趨勢

表1 各出行方式優勢距離表

表2 部分中小城市居民出行距離

1.2 多元出行方式降低公交分擔率

近年來，中小城市的網約車、順風車、共享單車等新型出行方式滲透率不斷提高[14]，出行方式多元化對公共交通產生持續沖擊。通過對安徽省典型中小城市居民出行調查結果分析，公交分擔率整體偏低，且逐年下降趨勢明顯，如表3所示。

表3 典型中小城市出行方式結構

1.3 公交的公益屬性與效益訴求難以平衡

公共交通具有明顯的公益屬性，各地普遍采用低票價政策，同時對虧損部分進行財政補貼。各地針對不同類型運營主體的財政補貼方式有所差異，由本地政府所有的國有公交企業運營一般采用財政兜底補貼方式，通過市場化招標方式確定的公交企業運營一般采用定額補貼或成本規制補貼方式。中小城市公交企業在運營過程中普遍存在公益屬性和效益訴求難以平衡，一種類型是成本控制意識不強[15]，提升公交客流意愿不強，強調公交服務質量和運營安全，造成財政補貼總量不斷增加，財政負擔重，公交運力浪費，性價比低；另一種類型是過于強調成本控制，通過縮減班次、減少運營車輛等降低公交服務水平的方式來控制成本，造成公交客流和服務水平持續下降的惡性循環。

1.4 公交服務基礎難以支撐高質量發展需求

(1)基礎設施薄弱。公交場站設施建設滯后、公交首末站數量少、中途停靠站設置不規范、設施簡陋、居民出行安全及舒適性得不到保障。外圍城區公交線網覆蓋空白區域多，公交站點步行5 min覆蓋率在60%～75%，如圖2所示。根據問卷調查，步行時間超過3 min時公交選擇意愿快速下降，中小城市居民至公交站點步行時間超過5 min時，公交出行意愿僅為10.2%，如圖3所示。

圖2 公交站點5 min步行覆蓋率圖

圖3 步行時間與公交選擇意愿圖

(2)線網布局與出行需求不一致。公交線路按照發展初期“哪里客流多走哪里”的設置思路，由核心區向外放射，導致核心區線路重復系數高，外圍城區公交線路少，外圍組團之間無直達公交線路，居民公交出行換乘多。抽樣調查發現，部分中小城市日需換乘居民高達56.7%，其中需2次換乘的達26.2%，如圖4所示。根據問卷調查，中小城市居民換乘2次時公交選擇意愿不足25%，如圖5所示。

圖4 換乘次數占比分布

圖5 換乘次數與公交選擇意愿關系圖

(3)平峰期空載率高。中小城市居民出行時間分布特征明顯，高峰時段出行需求高度集中，平峰時段出行需求小，特別是外圍城區和開發區尤為明顯。公共交通在運營過程中未針對中小城市出行特點，在發車間隔、車輛安排、線路設置上提供差異化服務，導致部分公交線路高峰時段超飽和、平峰時段空載。以一條中小城市服務經開區公交線路為例，該線路車輛座位數39個，高峰期發車間隔6 min，平峰期10 min，首末班時間6:00—20:00，配車數11臺，該線路某一周工作日的分時段客流分布如圖6所示，一周內最高客流時段為周一7:00—8:00，車輛平均載客率高達1.38，最低客流時段為周四15:00—16:00，車輛平均載客率低至0.1。

圖6 開發區公交線路周客流分時段分布

(4)公交信息化處于起步階段。中小城市基本建成智能公交調度、公交ERP等系統，可實現運營調度和日常管理的無紙化，但同時存在公交信息化擴展性差、數據標準不統一、數據不互通、新技術應用少、大數據分析挖掘能力弱的問題，無法有效支撐公交線網評價與優化調整、定制化公交服務需求，難以滿足當前和今后公共交通發展的需求。

2 中小城市城鄉一體化公交優先發展策略

2.1 與城鄉空間協調互動，實現城鄉公交一體化

中小城市城區人口少、規模小，不利于公共交通優勢的發揮，通過打破城鄉二元結構，將城市公交延伸至周邊鄉鎮，實現城鄉公交一體化運營。從政策層面來看，是響應城區20 km范圍內的農村客運線路公交化運營要求；從空間規劃層面來看，利用TOD模式引導城鄉空間發展，可實現公共交通與城鄉人居、環境、結構功能的共存共促；從公交運營層面來看，城市公交與城鄉空間協調互動，有效拓展了公交服務空間，充分發揮公交的中短途優勢，擴大了公交在出行距離上的優勢，同時促進城鄉人員流動和商貿流通，為公交運營提供了穩定客流。以安徽省天長市為例，原3路公交僅服務于城區，線路長度7.5 km，中途站點20個，日均客流約6 600人次；現由城區延伸至鄰近鄉鎮永豐鎮后，線路總長10.8 km，中途站點30個，線路日客流高達1.2萬人次；通過對延伸前后單車斷面客流進行分析，至鄉鎮站點客流接近50%，如圖7所示，開通城鄉公交線路的鄉鎮日均出行次數比開通前增加0.8次/人。

圖7 城鄉公交線路延伸前后單車斷面客流分布對比

2.2 積極響應定制公交出行需求，實現服務品質化

為有效響應通勤、通學公交高質量出行需求，減少步行距離和換乘次數，減少運力浪費，需要以公交信息化為支撐，大力發展企業通勤、學校通學定制公交線路，有效提升公交服務水平。定制公交依靠智能化信息系統，依托大數據分析技術，通過出行需求征集、聚類分析[16]、線路生成與評價、線路發布和預售、線路開通運營等流程，完成定制公交線路開通[17-18]，如圖8所示。

圖8 定制公交流程

(1)出行需求征集。通過智能公交APP、微信小程序、二維碼等方式發布出行需求征集鏈接，由個人或企業組織員工進行填寫。填寫內容包括出行起點、出行終點、出行時間、聯系方式等信息，出行起點和終點基于地圖標點形式進行錄入。

(2)聚類分析。按照出行起終點、出行時間進行聚類分析，通過出行時間選定同一時間段的出行需求，按出行方向對出行起點和終點進行向量轉換，結合公交站點位置和步行距離，將出行起點和終點向量建立初始化CF樹，進行初步篩選和歸并后，采用Kmeans算法對全部葉節點進行聚類分析，將得到的CF樹的所有CF質心作為初始質心點，對所有樣本點按距離遠近進行聚類，最終將出行起點和終點分別聚類成若干類別和各類相應的聚類中心。

(3)線路生成與評價。根據聚類結果統計分析出行起終點之間的需求量，采用遺傳算法生成定制路線，結合道路等級、公交專用道、歷史擁堵指數、沿途公交出行需求等道路交通條件進行調整，迭代優化線路，最終確定中途停靠站、線路走向和發車時間等，生成推薦定制公交線路。根據乘客平均步行時長、公交平均運行速度、全程通行時間等指標對線路進行預評價，評分達到設定閾值的定制公交線路方列為待開行線路進行發布。

(4)線路發布和預售。將待開行線路的線路走向、停靠站點、發車時刻表發布至微信小程序、APP，并依據線路長度制定票價，進行乘客招募和預售，預付費乘客數量達到開行標準時，正式開通該定制公交線路。

(5)線路開通運營。將定制公交線路信息通過微信、短信、通知等渠道推送給預付費乘客，按1人1座繼續進行預售，納入公交智能調度系統進行公交車輛調度和人員排班，確定最終運營方案。

針對部分偏遠農村地區信息化滲透率低、公交需求總量小等特點，城鄉公交創新采用農村出租運營方式，通過電話預約方式，采用小汽車、商務車等小型車輛，靈活解決城鄉公交“村村通”難題。

2.3 通過精細靈活成本規制，力求公交的公益與效益平衡

公共交通行業具有公益屬性，普遍采用低于運營成本的低票價，票價與運營成本的差額必然需要給予相應的財政補貼才能保持公交服務供給的連續性。常用的補貼政策有差額兜底補貼、成本規制補貼、定額補貼與單項補貼的組合補貼等。通過對安徽省典型市縣調查走訪和分析，發現在成本費用規制范圍、規制標準值確定、補貼撥付流程以及成本費用節約激勵機制等方面仍需予以完善，從而充分調動公交企業的積極性，增強其管理效能及競爭力。

通過對比分析，定額與單項組合補貼方式兼顧精細化和靈活性，是較為有效的補貼政策。定額補貼是指將公交公司正常經營性成本費用項目，如人員工資及工資性附加、燃料費、修理費、輪胎消耗費、固定資產折舊、其他直接運營費用、管理費用、財務費用等與公交運營成本相關的成本費用，根據公交企業成本項目近年平均合理數據，結合相關管理規定和實際情況，確定成本定額，在公交穩定發展階段成本定額可3 a再行調整。定額補貼測算相對簡單，補貼可以在年中按時撥付，同時列支一定比例作為考核補貼，與考核結果掛鉤。定額補貼可有效激勵公交企業進行成本節支，強化運營指標和服務質量考核，為城鄉居民提供優質的公交出行服務。單項補貼是指對屬于公交企業不可控的政府政策、指令事項，對公交企業成本影響較大的項目，如乘車優惠、冷僻線路、信息化建設等，通過政府購買服務的方式單獨計算給予補貼，實施靈活方便。定額和單項組合補貼方式也便于政府控制總體補貼規模。

2.4 探索“客貨并舉”與“運游一體”，實現多元公交持續發展

針對中小城市公共交通客運量規模小、運力不充分、可持續發展能力弱等問題，交通運輸部及各級運輸部門密集發布相關政策文件和實施意見，鼓勵并支持“客貨并舉”和“運游一體”，從場站設施、運輸網絡、信息平臺多個層面將城鄉公交與農村物流、鄉村旅游緊密結合。

(1)場站建設多站合一。安徽省在城鄉公交一體化推進過程中，在鄉鎮層級大力推行交通運輸綜合服務站建設，如圖9所示，將公交站、物流站、充電站、公共停車場等多種功能集中設置，并在功能分區、交通流線上相對獨立，實現客流、物流、信息流有效融合，并以此為平臺開展客貨并舉、運游一體、農村電商的具體實踐，擴大場站自身經營造血功能，實現了以站養站的發展新模式。

圖9 交通綜合服務站功能布局

(2)“三網”融合發展。推進場站設施網絡、綜合運輸網絡、農村電商網絡“三網”融合發展，如圖10所示，可有效促進資源集約利用和物流成本降本增效，暢通下鄉和進城雙向流通網絡。場站設施網絡采用由縣級中心、鄉鎮綜合服務站、村級服務點構成的三級網絡體系，以集中倉儲為共同運輸提供前提條件，通過場站設施網絡實現客流、物流、信息流的有效融合。綜合運輸網絡以客運網絡為基礎，城區至鄉鎮的客貨運網絡基本分離，貨運網絡采用共用配送的貨運班線形式，為多家快遞公司、商貿服務公司提供共同的貨運配送服務，鎮村線路推行客貨融合運輸，采用“公交幫你帶”等形式，將量少、件小的貨物通過鎮村公交網絡進行配送。農村電商網絡聚焦于農產品和特色產品進城，依托場站設施網絡進行農產品和特色產品的收集、分揀、包裝，依托綜合運輸網絡實現農產品和特色產品的低成本快速上行，農村電商網絡一方面對接本地商超、酒店，在本地進行銷售，另一方面對接京東、天貓、供銷e家等電商平臺，實現農產品全網銷售。通過“三網”融合發展，農村電商網絡所產生的收益可以反哺場站設施網絡和綜合運輸網絡，實現農民增收，促進城鄉公交的可持續健康發展。

圖10 “三網”融合體系架構圖

(3)建設交通綜合信息平臺。中小城市客貨運運輸整體規模小，不宜將智能公交平臺、農村物流信息化平臺等信息化平臺分開建設，建設交通綜合信息平臺，將客運服務、快遞服務、旅游服務融為一體，可以實現人、車、貨、站、線、點的智能匹配和運力資源的柔性配置，激活客流、物流、信息流的微循環，搭建客貨同網、資源共享的城鄉一體化交通運輸服務體系。

3 結論

中小城市公共交通發展面臨的痛點和難點與大城市相比具有較大差異，探索符合中小城市特點的公交優先發展策略，是中小城市公共交通可持續健康發展的關鍵。本研究結合各地在實踐中形成的可復制推廣的發展經驗，提出了一系列中小城市公交優先發展策略。在網絡布局方面，打破城鄉二元結構，實現與城鄉空間協調互動，構建城鄉一體化公共交通網絡；在公交服務方面，借助信息化技術提供公交定制化服務，提高公交在時間和空間上的覆蓋率，提升公交服務品質；在公交運營效益方面，提出定額與單項組合補貼方式，兼顧補貼政策的精細化與靈活性，探索“客貨并舉”、“運游一體”的跨業融合發展模式，提升公交資產利用率，提高公交企業造血功能，破解中小城市公交發展面臨的資金困局。本研究從規劃、運營、體制機制等方面多角度提出中小城市公共交通優先發展策略，有利于推動中小城市公共交通全面優先發展，落實交通運輸領域碳達峰要求，支撐鄉村振興發展戰略的實施。