農村婦女宅基地權益保護研究

◎劉宏森 鞏前文

中國共產黨成立以來，一直主張保護農村婦女土地權益，一直在探索并不斷完善保障婦女土地權益政策。但現實中，農村婦女宅基地權益保護也面臨一些困境，成了全面深化農村改革進程中亟需解決的重點問題。

一、農村婦女宅基地權益保護的困境

（一）農村婦女宅基地使用權不穩定。農村婦女宅基地使用權不穩定，表現為農村婦女在離婚、喪偶等情況下容易失去宅基地使用權。由于宅基地所有權歸集體，使用權歸農戶，一戶內往往不止夫妻雙方兩人，還包含父母、兄弟姐妹，牽扯多方的利益，所以農村夫妻離婚后，宅基地很難作為婚后財產進行分割。按照“從夫居”的傳統，婦女在婚前婚后分別屬于不同的家庭，在婚姻中屬于流動的一方，所以女性離婚后往往容易成為失去宅基地使用權的一方。婦女離婚之后，無法分割宅基地使用權、農房所有權，也無法單獨立“戶”，所以不能申請新的宅基地。

（二）婦女難以單獨立戶申請到宅基地。宅基地分配實行“一戶一宅”，由于“從夫居”的傳統以及部分村規民約的規定，宅基地的分配往往只考慮男性成家立戶的需要，外嫁女以及招婿女都難以通過自己的名義申請到宅基地。據調查顯示，宅基地使用權證上很少登記婦女的名字。調研數據反映出宅基地在分配中往往是以男性為戶主分配的，婦女成家立戶的需求被忽視，難以通過自己的名義申請到宅基地。通過對農村的現實案例分析也可以看到，宅基地分配往往會忽視婦女權益。例如，某地某村的馬某（女）從小在村中長大，結婚后戶口沒有遷出還保留在村中，馬某這種情況在當地被稱為“女兒戶”。在當地的宅基地分配過程中馬某因為是“女兒戶”，盡管戶口在本村但還是不能分配到宅基地。

（三）婦女宅基地財產收益分配不合理。隨著城鎮化持續發展，在新一輪農村土地制度改革過程中，宅基地財產價值不斷彰顯。宅基地給農戶帶來的財產性收益不斷增多，但是在分配宅基地產生的財產性收益中往往忽視女性權益，在一些地區出現了不合理的分配標準，表現為男性和女性享有不同的拆遷補償標準、外嫁女分配不到拆遷補償收益等。在社會發展過程中，宅基地產生增值之后，部分地區在宅基地增值收益分配中沒有做到男女平等，對婦女不公平對待，侵害婦女宅基地合法權益。

二、農村婦女宅基地權益保護問題的成因

（一）農村傳統文化中男尊女卑觀念的影響。受農村傳統觀念影響，婦女宅基地權益容易受侵害。

第一，傳統觀念及習俗使農村婦女難以通過自己名義申請到宅基地。受農村傳統觀念的影響，農村婦女結婚后，娘家村往往會持“嫁出去的女兒潑出去的水”的認知，即使其戶口并未從娘家村遷出，娘家所在村也拒絕分配宅基地給出嫁的女性，夫家的宅基地又往往只能以丈夫為戶主的名義申請，婦女難以通過自己的名義申請到宅基地。男尊女卑的傳統觀念成了婦女申請宅基地的障礙。

第二，“重男輕女”觀念使農村婦女維權意識淡薄。現實中許多婦女意識不到宅基地使用權、合理劃分夫妻經濟利益等是自己的合法權益。婦女在宅基地權益受到侵害之始，沒有意識到權益受損，沒有及時進行維權，也為之后的維權帶來了困難。

第三，傳統習俗及觀念導致婦女參與村莊公共事務決策的意愿不高。大多數農村婦女認為村莊公共事務決策、村規民約制定都是男性村民的事情，決策權在村干部和男性村民手中，自己的意見也不會產生什么實質性的影響，參與村莊公共事務的積極性并不高。因此，容易產生侵害農村婦女宅基地權益的村規民約。

（二）婦女宅基地權益保護相關法律不健全。當前，農村宅基地領域出現了一些新問題，宅基地相關法律處在探索并不斷完善過程中。首先，缺少一部完整、系統的宅基地方面的法律法規或管理條例。有關宅基地的法律法規散落在其他法律之中，還有許多宅基地相關管理內容分散在土地管理部門、農業農村部門的部門規章當中。不系統的法律一方面給現實中宅基地管理和利用工作帶來障礙，另一方面對婦女宅基地權益維護帶來困難。其次，對與國家法律相抵觸的村規民約缺乏審查與監督。現實中部分村規民約存在侵害農村婦女宅基地權益的情況。例如在上文中分析的馬某案例，2016年馬某所在村進行城中村改造，其中拆遷安置補償是以宅基地面積和人口進行補償，大部分補償以宅基地面積為標準。馬某因為是“女兒戶”，沒有分配到宅基地，不能得到足額的補償。該村的拆遷補償方案是經過村民大會確認產生的，具有村規民約的性質，但是其中規定了“女兒戶”不能和其他村民享受同等的安置補償。對拆遷補償方案中損害婦女權益的條款缺乏有效的監督與審查以及婦女宅基地權益保護相關法律的不健全，造成農村婦女宅基地權益得不到有效維護。

三、農村婦女宅基地權益保護的政策建議

（一）提升基層治理水平，解決婦女宅基地權益保護“最后一公里”。一方面，要加強宣傳教育，不斷提高鄉村文明程度。要重視對于群眾的宣傳教育，克服傳統文化中男尊女卑等觀念的影響。加強對村民的法律法規等方面的宣傳教育，利用通俗易懂的語言及形式，使男女平等理念在農民心中“生根發芽”。只有這樣，才能提高村民整體素養，提升鄉風文明程度。另一方面，鼓勵婦女參與基層治理。發揮婦女在基層治理中的聰明才智，鼓勵婦女參與村民會議，充分保障婦女對村莊公共事務的知情權、參與權。還可以采取配額制等措施，規定村民會議召開時婦女參與的最低比例，確保制定出無性別歧視的村規民約。隨著婦女參與度的提高，當有性別歧視的村規民約在村民大會上討論時，就會有越來越多的婦女起來反對，從而有效避免損害婦女宅基地權益的村規民約出現，使基層治理更加有效。

（二）加快完善宅基地法律法規，維護婦女宅基地合法權益。首先，出臺一部系統的宅基地管理法律法規。可以在充分調查、研究、試點、總結的基礎上出臺一部《宅基地管理條例》，對宅基地的申請、分配、獲取、占有、征收征占等方面進行詳細規定，對宅基地的所有權、使用權、資格權等權利的概念及行使作出明確界定，為宅基地的管理與利用提供堅實的法律保障。其次，對與國家法律相抵觸的村規民約，要加強審查與監督。《村民委員會組織法》中規定了村規民約不得與國家法律法規相抵觸。但是在實踐中，一些法律條款沒有真正得到執行，侵害農村婦女權益的村規民約得不到有效的審查與監督。因此，要發揮鄉鎮政府作用，結合本地的具體情況，對村規民約進行審查，對合法、合情、合理的村規民約予以保留，對與國家法律相抵觸的村規民約責令改正，對侵犯農村婦女宅基地權益的村規民約予以修訂。

（三）創新宅基地權益保護機制，提高宅基地信息化管理水平。維護農村婦女宅基地權益，還要從創新保護機制著手，提高信息化水平。首先，完善集體經濟組織成員身份認定政策。是否享有集體經濟組織成員身份是分配宅基地的重要標準。對于戶口遷出的村民、新出生人口、因婚姻產生的居住地變化人口的集體經濟組織成員身份，采取動態管理模式。每個村集體可以根據實際情況，每隔2～5年根據村民意愿結合實際生產生活需要進行重新認定。集體經濟組織成員身份認定政策完善之后，婦女就不會因婚姻變動而處于兩個集體之間的“灰色地帶”，導致享受不到合法權益。其次，建立一套完善的宅基地權益信息登記系統。第一，婦女在結婚后如果居住地發生變化，就要登記她們的宅基地信息。一方面登記宅基地使用權信息，婦女在新居住地未取得宅基地使用權的要保留她們原居住地的宅基地使用權，登記她們對于原宅基地享有的使用權份額；婦女結婚后在新居住地取得宅基地使用權的要注銷她們在原居住地的宅基地使用權，登記新居住地的宅基地使用權份額。另一方面登記農房信息，根據在農房建設過程中出資、出力等情況確定所占農房所有權的份額進行登記。第二，婦女離婚后也要對宅基地信息及時更新，根據實際享有的宅基地使用權進行登記，對于農房按照貢獻進行登記。宅基地信息明確登記之后，可以有效避免農村婦女因婚姻而產生居住地變動過程中宅基地權益兩頭受損的情況，也可以防止小部分婦女利用政策“漏洞”而從新舊居住地獲得雙份宅基地權益。現實中宅基地的征收、征占以及拆遷補償往往會根據宅基地、農房、人口等方面進行補償。對農村婦女享有的宅基地使用權份額以及農房所有權份額分開登記，未來如果有宅基地征收、拆遷等產生的收益，以及宅基地出租、流轉、閑置再利用等產生的增值收益，就可以根據所登記的份額進行分配。如此，不僅能保障農村婦女的宅基地權益，還可以減少社會矛盾。