生態流量保障法律實務初探
——從貴州省首例生態流量保障環境公益訴訟案說起

文｜鄭世紅 王娜 胡洪瑋

【案例簡介】就大花水電站、紅林水電站下游斷流，2022年4月22日，環保社會組織貴陽公眾環境教育中心分別以貴州烏江清水河水電開發有限公司、國家能源集團貴州電力有限公司紅楓水力發電廠為被告向貴陽市中級人民法院提起生態環境損害民事公益訴訟。兩個案件于2022年6月9日合并公開開庭審理，6月30日達成調解。

該案是貴州省首例生態流量保護方面的環境公益訴訟案件，受到新華網、央視網、貴州長安網、貴州電視臺百姓關注欄目、貴陽電視臺直播貴陽欄目等的關注。

兩個水電站均處于長江流域，且均在多年前建成運營，當時生態流量保障規定并不完善，屬于歷史遺留問題。訴訟過程中兩被告均主動表示愿意整改，切實保障生態流量。案件處理重點在于生態流量保障技術方案的可行性和合理性。同時，該案也引發有關生態流量保障的法律探討和思考。

生態流量是維系江河湖泊生態系統的基本要素，對于維持河流基本形態和基本生態功能、水生生態系統穩定、河流水環境質量，維系水生態系統的結構和功能，防止河道斷流和功能喪失，避免河流水生生物群落遭受無法恢復的破壞，完成下游河段保護目標和保護水生生物棲息地等具有重要意義。生態流量保障是生態文明建設及河湖生態系統保護的內在要求。

生態流量保障政策法規梳理

（一）國家層面。原環境保護部規劃財務司2002年印發的《關于印發碧海行動計劃編制指南的通知》要求，“積極研究恢復黃河等河流的生態流量的工程計劃及管理措施，恢復附近河口產卵場的生境”。2003年，國務院印發的《關于淮河流域水污染防治“十五”計劃的批復》提及“在保證淮河干流和主要支流生態流量的情況下，確保淮河干流水質進一步好轉”。

2005年，原國家環保總局、國家發改委發布的《關于加強水電建設環境保護工作的通知》規定：“對于引水式等水電開發方式，應避免電站運行造成局部河段脫水，落實泄水建筑物建設和運行，確保下泄一定的生態流量。要根據當地生產、生活、生態以及景觀需水的要求，統籌考慮經濟、社會和環境效益確定生態流量。”

2014年，國務院發布的《關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》要求：“構建以長江干支流為經脈、以山水林田湖為有機整體，江湖關系和諧、流域水質優良、生態流量充足、水土保持有效、生物種類多樣的生態安全格局，使長江經濟帶成為水清地綠天藍的生態廊道”。同年，水利部制定的《河湖生態環境需水計算規范》（SL/Z712—2014）對河湖生態流量的概念體系、調查分析、需水計算等做出詳細規定，明確了河湖生態流量的計算原則、標準、方式等。

2015年，國務院發布的《水污染防治行動計劃》要求科學確定生態流量，完善水量調度方案；采取閘壩聯合調度、生態補水等措施，合理安排閘壩下泄水量和泄流時段，維持河湖基本生態用水需求，重點保障枯水期生態基流。該行動計劃和2016年印發的《“十三五”生態環境保護規劃》都明確要在黃河、淮河等流域進行試點，分期分批科學確定生態流量（水位），作為流域水量調度的重要參考。

2018年，國務院辦公廳印發的《關于加強長江水生生物保護工作的意見》要求：“建立健全長江流域江河湖泊生態用水保障機制，明確并保障干支流江河湖泊重要斷面的生態流量，維護流域生態平衡”。

針對生態流量保障，2021年實施的《長江保護法》提出：應當建立生態流量標準體系；加強長江流域河湖生態流量管控，加強生態用水保障；保證河湖生態用水需求，保障枯水期和魚類產卵期生態流量、重要湖泊的水量和水位；要】求長江干流應當編制年度水量分配方案及調度計劃，明確相關河段和控制斷面流量水量、水位管控要求，此外，《長江保護法》還明確了相關的法律責任。同年，水利部對《河湖生態環境需水計算規范》（SL/Z 712—2014）進行修訂，后形成《河湖生態環境需水計算規范》（SL/T 712—2021），明確了基本生態流量和目標生態流量的概念，進一步細化了生態流量的內涵。

2018年至2021年期間，國務院相關部門出臺一系列關于生態流量保障制度的相關文件，水利部先后確定四批重點河湖生態流量保障目標并印發實施，涉及171條跨省重點河湖、286個控制斷面的生態流量保障目標，其中，長江流域共確定85條跨省河流和重點湖泊、131個主要控制斷面生態流量保障目標，實現了長江流域重點跨省河湖生態流量保障體系全覆蓋。

（二）貴州省。2015年，貴州省政府印發的《貴州省人民政府關于印發貴州省水污染防治行動計劃工作方案的通知》要求科學保護水資源，維持河湖基本生態用水需求，重點保障枯水期生態基流。在全省八大水系分期分批確定生態流量（水位），作為流域水量調度的重要參考。

2017年發布實施的《貴州省水資源保護條例》將生態流量保障納入地方性法規，明確水庫、水電站等蓄水工程的管理單位應當按照調度方案下泄生態流量，保障生態用水。2020年修訂后的《貴州省水資源保護條例》規定“縣級以上人民政府水行政主管部門應當會同生態環境等主管部門，制定河湖生態流量管控指標，確定河流的合理流量和湖泊、水庫的合理水位。水庫、水電站、航運樞紐等工程的管理單位應當將生態用水調度納入日常運行調度規程，建立常規生態調度機制，保障河湖生態流量”，同時規定不按要求下泄生態流量要承擔相應的法律責任。

2020年9月，貴州省水利廳、省生態環境廳印發《第一批省管河流生態流量保障目標》，確定了第一批14條省管河流生態流量保障目標，包括40個主要控制斷面的生態流量目標值；在烏江流域確定了5個控制斷面的生態流量目標值，全省河流生態流量監管從無到有、從線下走到線上。2020年12月，貴州省水利廳經省政府同意后印發《貴州省省管河流水量分配方案》，根據這一方案，14條省管河流水量全部分配到各市級行政區，行政區結合流域管理的用水總量管控體系初步建立。貴州省水利廳、省生態環境廳還印發了《烏江、都柳江、蒙江、?陽河等8條河流生態流量保障實施方案》，黔東南州水務局、遵義市水務局、銅仁市水務局聯合同級生態環境部門或經同級人民政府同意，分別印發了《寨蒿河、巫密河、平江河、亮江河、巴拉河、清溪河6條河流生態流量保障實施方案》。

此外，2021年12月，貴州省水利廳和省生態環境廳印發《貴州省赤水河等26條重點河流生態流量保障實施方案（試行）》；2022年3月，貴州省生態環境廳發布《貴州省“十四五”重點流域水生態環境保護規劃》；2022年4月，貴州省水利廳發布《貴州省2022年水資源管理工作要點》。

生態流量保障的相關法律問題

（一）生態流量保障立法問題。《水法》《水污染防治法》《長江保護法》對生態流量保障均有所涉及，但尚未形成體系，國家部委政策層面關注更多的是小水電站的生態流量保障，而不是所有的河湖。生態流量保障涉及生態保護與經濟發展的協調問題，生態保護與經濟發展兩條底線不一致時，從長遠發展來說，應當以生態保護優先，也就是說，生態流量應當成為約束性指標，在法律上予以明確保障，至于是選擇專門性立法，還是在相關立法中予以明確，尚需進一步論證。

（二）生態流量保障歷史遺留問題。《長江保護法》第三十一條規定了長江流域生態流量管控問題，涉及長江干流、眾多支流及湖泊。歷史上由于發電、農業灌溉、防洪等需要建設的各類水電站，對社會經濟發展做出了巨大貢獻，但受各種因素制約，當時并未完全考慮生態流量問題，發展到現階段，生態流量得不到保障問題凸顯，紅林電站就是一個突出個案。如何解決、什么時候解決這些歷史遺留問題，從技術措施上又該如何保障，需要進一步研究。

（三）生態流量確定的科學性問題。無論是基本生態流量還是目標生態流量，其確定均涉及生態科學問題。生態流量管理和司法裁判均需要科學作為支撐，以科學技術方法確定生態流量后需要司法案例予以檢驗。如何定性和定量，科學技術不僅在生態流量管控過程中扮演著重要角色，而且司法裁判也需要以此來確定裁判標準。如何解決這一問題，筆者認為司法先行和立法指導互動至關重要。另外，生態流量以保護生態環境為目標，生態環境基線確定也是一個重要問題。中國水利協會發布的《河湖生態流量保障實施方案編制技術指南》對基礎資料的收集、分析，河湖生態保護對象及其確定，生態流量目標、控制斷面布設、生態流量計算、確定、監測預警、評估等都有所明確，這些規定為前述問題的解決給出了一條路徑。

（四）流域專門性立法問題。《長江保護法》是我國第一部流域法律，其在流域管理體制方面進行重大變革的同時，也為普適性法律與專門性法律的適用等帶來新的挑戰。《長江保護法》在法律層面首次提出了生態流量保障制度，為長江生態保護和修復提供了重要法律支撐。但同時也帶來另一個問題——流域立法的最小單元問題，即是否每一條河流都需要專門立法？如果不是，那么什么樣的河流才需要專門立法？是不是需要在理論或實踐中建立一個衡量標準？這是法治建設中一個值得探討的新課題。如貴州省已有的《貴州省赤水河流域保護條例》，以及正在進行的烏江流域保護立法、南明河保護立法等。

（五）生態流量保障與經濟發展平衡問題。《長江保護法》在規定生態流量時并沒有區分小水電站和大中型水電站，但水利部和生態環境部出臺的文件，主要針對小水電站。前述案例中的兩個水電站均不屬于小水電站，相關政策文件不能直接適用。生態流量保障不僅是技術問題，還涉及經濟發展問題。

生態流量保障的法律建議

（一）樹立生態流量保障優先原則。生態流量保障與經濟發展相互協調，發展與保護兩條底線均要守住，但應當堅守“共抓大保護、不搞大開發”，要以生態環境保護和修復為主，這樣才能做到可持續發展。在立法及政策制定、標準確定、司法裁判等方面均應以此為原則。同時，應加強生態流量保障宣傳、信息公開，出臺措施鼓勵社會組織和公眾對生態流量保障進行監督、對違法企業依法提起環境公益訴訟。充分發揮立法、司法、行政、企業和公眾各方力量，形成多元共治格局，建設更高層次的生態文明。

（二）分步推進生態流量保障專門性立法。由水利和生態環境部門在規范性文件中對生態流量保障相關事宜進行細化規定，經過一定時間實踐后，在總結經驗基礎上，可先由省（區、市）對生態流量保障進行專門性立法。之后，再進行國家層面的生態流量保障立法。

（三）正確確立生態流量保障立法理念。生態流量不僅涉及水資源分配還涉及生態環境保護。在流域立法方面，建議以生態環境保護為主，不應限于河道保護和資源管理。如果是生態流量保障專門性立法，則可以兼顧二者。

（四）切實解決歷史遺留問題。以行政、經濟和法律等多種手段，落實企業主體責任，加強生態電價補償等支持政策的制定和落實，從企業不愿意轉變為主動保障生態流量。同時，加強地方政府的組織領導和流域協調，將河湖生態流量保障納入河湖長任務考核，強化和細化相關主管部門職責，限期處理生態流量保障問題。加強流域水資源統一調度管理，重點保障枯水期生態基流。

（五）加強技術研究，綜合考量生態流量標準。對于生態流量的確定和執行，既要考慮生態環境保護的目標也要考慮社會經濟發展的不同階段，要結合不同地區地理特征，加強生態流量保障方面的技術研究及指導，做到技術上可行，經濟上節省。完善生態流量監測、監控體系和信息平臺建設，加強持續性監管和實時監控。明確企業投入監測、監控設施以及政府建設信息平臺的資金保障來源。

（六）地方性立法應慎重選擇流域立法。對于生態流量保障涉及的流域立法問題，現階段可以考慮由全國人大以工作要求的方式，明確一定的原則性標準，由各地在此基礎上，開展立法前評估工作，確定流域立法的必要性、可行性。在不采取流域立法的情況下，可以在其他地方性法規中明確生態流量保障問題。

（七）深化生態流量保障法律服務。生態流量保障既要解決歷史遺留問題又要防止產生新的問題。對歷史遺留問題所進行的法律服務不僅要代表公益組織提起環境公益訴訟，更要站在水電企業的角度為他們提供專業意見，協助企業主動解決生態流量保障問題。同時，法律專業人員可以為生態流量保障地方立法、地方政府及相關部門制定規范性文件、起草實施方案等提供專項法律服務，進行法制審核及風險評估等。在為涉及水電的項目提供法律服務過程中，應當提升生態保護意識，提出生態流量保障及生物多樣性保護方面的法律建議，提前規避法律風險，減少或避免企業損失。在涉及生態流量的訴訟案件中，法律服務人員需要從生態系統保護的角度為當事人提供專業的法律服務，以促進經濟與生態保護的協同發展。