電子房產檔案法律效力實現路徑探索

文/鄭州市房產檔案館 肖哲

2021年新修訂的《檔案法》徹底解除了長期以來因電子檔案法律效力得不到確認而制約檔案事業發展的瓶頸，開辟了中國檔案事業發展的新篇章。房產檔案管理機構是保障并服務住房民生的重要職能部門，館藏有大量的電子房產檔案，在電子檔案法律效力依法確認之前，即使已有電子房產檔案的前提下，受“重紙質檔案而輕電子檔案”傳統思想的深遠影響，致使房產檔案工作始終以紙質檔案實體為主要工作對象，這種情形嚴重影響了電子房產檔案工作的順利開展，并制約著房產檔案信息化建設的步伐。新修訂的《檔案法》對電子檔案法律效力的確認，給房產檔案工作指明了發展方向，提出了新的要求，電子房產檔案必將成為今后工作的重心。房產檔案管理機構應該以此為契機，積極探索電子房產檔案法律效力的實現路徑，推動房產檔案工作實現新跨越、新發展。

一、房產檔案銷毀工作層面的實現

2019年頒布的《不動產登記資料查詢暫行辦法》中明確規定：已有電子介質的前提下，可以對已經注銷且自注銷之日起滿五年的抵押權登記、地役權登記、查封登記、預告登記、異議登記等紙質不動產登記原始資料進行銷毀處理。但該《辦法》屬于部門規章，其效力等級低于《檔案法》。故而，房產檔案管理機構對紙質房產檔案的銷毀仍持觀望態度，致使該項工作未能有效開展。新修訂的《檔案法》明確電子檔案與紙質檔案具有同等效力，徹底解決了困擾房產檔案管理機構長期以來對保管期限屆滿的非永久保管類紙質檔案遲遲未能銷毀的難題。為此，房產檔案管理機構應該積極開展紙質檔案的銷毀工作，在紙質檔案銷毀后，通過對電子房產檔案的保管和利用來實現電子檔案的法律效力。

（一）制訂房產檔案銷毀制度，加強房產檔案銷毀工作的領導。完善的制度是開展檔案銷毀工作的前提，房產檔案管理機構應該以《檔案法》《不動產登記資料查詢辦法》等法律法規為基礎，從館藏檔案實際出發，制訂房產檔案銷毀制度，明確銷毀的原則、范圍、工作流程、注意事項等內容，確保房產檔案銷毀工作有章可循。此外，紙質檔案銷毀工作還是緩解“脹庫”和優化館藏的重要措施，因此房產檔案管理機構及其主管部門應充分認識到檔案銷毀的重大意義，成立房產檔案銷毀工作領導小組，將房產檔案的鑒定銷毀納入制度化、常態化管理之中，積極推進房產檔案銷毀工作依法、可持續開展。

（二）將房產檔案價值鑒定作為日常重點工作，常抓不懈。鑒定是檔案工作系統中第一個關鍵性決定，是隨后所有決定得以產生的基礎。要從兩方面做好房產檔案價值鑒定工作：一方面，接收房產檔案進館時要做好價值鑒定，依據標準判定哪些屬于非永久保存的房產檔案并設定好保管期限，為日后及時銷毀檔案做好準備工作；另一方面，在保管期限屆滿后，對房產檔案價值進行再次鑒別，經鑒定，對那些還有保存價值的房產檔案重新確定保管期限后繼續保存，而對那些確實已無保存價值的房產檔案登記造冊，即編制檔案銷毀清冊，等待銷毀審批。積極做好房產檔案價值鑒定工作，可以有效避免錯銷檔案，為銷毀房產檔案奠定堅實的基礎。

（三）借助檔案管理信息系統，高效開展房產檔案銷毀工作。館藏非永久保管類房產檔案數量巨大，單靠人工識別房產檔案是否已屆保管期限難免會出現遺漏，而且費時費力，效率低下。因此，應完善檔案管理信息系統功能，在系統中增加房產檔案鑒定銷毀模塊，使之具備對保管期限屆滿的房產檔案自動識別、提醒以及數量統計等功能，從而有助于檔案工作人員隨時掌握非永久保管類房產檔案的保管期限情況，并及時根據系統的提醒做出具體工作安排，實現到期房產檔案“應銷盡銷”、不留“尾巴”。

二、房產檔案利用工作層面的實現

在電子檔案法律效力確認前，利用者僅認可紙質檔案記載的內容，因此房產檔案管理機構主要以紙質檔案或者紙質檔案的數字化影像為基礎開展房產檔案利用工作。電子檔案法律效力確認后，房產檔案管理機構應該積極開展電子房產檔案的利用工作，引導社會公眾利用電子房產檔案來滿足他們對房產檔案的旺盛需求，這也是實現電子房產檔案法律效力的重要途徑。

（一）加大電子檔案法律效力的宣傳力度，增強人們利用電子房產檔案的積極性和主動性。房產檔案管理機構應將《檔案法》《國務院關于在線政務服務的若干規定》《機關檔案管理規定》《民事訴訟法》《行政訴訟法》等法律法規中有關電子檔案法律效力的規定進行整合，采用在房產檔案管理機構官網、公眾號等線上方式或者在室外布置宣傳展板、發放宣傳手冊等線下方式對電子檔案法律效力廣為宣傳，不斷增強社會公眾利用電子檔案的意識，改變他們長期以來在檔案利用過程中重紙質檔案而輕電子檔案的傳統思想，引導利用者主動利用電子房產檔案。

（二）強化房產檔案工作中的電子檔案意識，積極提供電子房產檔案滿足社會利用需求。一方面，房產檔案管理機構應要求檔案工作人員增強電子檔案工作意識，讓他們認識到電子房產檔案工作的重要性，積極做好電子房產檔案的收集、管理工作，為實現電子房產檔案價值和法律效力奠定基礎；另一方面，應要求檔案工作人員注重實現電子房產檔案的利用價值，積極提供電子房產檔案來滿足利用者合法而有效的需求。尤其是司法機關、監察機關、律師等單位和法律工作者辦理案件需要借閱房產檔案時，應以提供電子房產檔案為主要方式，這些法律主體將其作為證據使用是電子檔案在社會實踐中具有法律效力的最有力證明，這對于房產檔案管理機構積極開展電子檔案利用工作實現電子房產檔案的法律效力具有重要意義。

（三）構建微信公眾號、小程序、在線查閱網站等房產檔案利用服務平臺，積極開展電子房產檔案網絡化利用工作。確認電子檔案法律效力后，房產檔案線下為主的利用方式與利用者的網絡化需求不匹配，與新時期檔案事業的發展要求也不適應，因此要大力發展線上利用方式，實現線下向線上的轉變，提升電子房產檔案利用的效能。為此，房產檔案管理機構要充分利用互聯網及信息技術，發揮網絡跨越時空的優勢，多渠道搭建電子房產檔案的利用服務平臺，在用戶輸入身份證號、手機號碼以及通過人臉識別完成平臺實名認證后，即可利用手機、平板等移動終端或者電腦登錄相關程序或查詢利用網站，在線查詢個人房產檔案信息并打印輸出。通過利用服務平臺在線開展電子房產檔案利用工作，可以不受時間和空間的限制，在實現電子房產檔案法律效力的同時，可以滿足利用者多樣化的利用需求，使得房產檔案利用工作有了質的提升。

（四）積極做好歷史房產檔案開放工作，凸顯電子房產檔案在解決房產歷史遺留問題中的證據價值。房產檔案以其原始記錄性和可靠性，真實反映了房屋權利的形成過程和歸屬，是房屋權利人維護切身利益的重要資料。新中國成立初期，國家接管了舊政權遺留下來的各行業的辦公用房，沒收了反革命分子以及地主、富農、資本家的房屋，并將房屋產權以代管、公產等形式進行了登記。1978年國家落實私房政策后，大部分房屋權利人及其后人陸續申請返還了產權，但目前還有少數房屋權利人或者其后人因房契丟失、定居國外等原因，導致歷史房屋產權難以確認和登記。新修訂的《檔案法》規定，縣級以上各級檔案館的檔案，應當自形成之日起滿25年向社會開放，這意味著開放檔案是檔案館的法定職責。“法定職責必須為”，房產檔案管理機構應積極開放歷史房產檔案，將數字化后的電子檔案公布在官方網站上，以便利用者發現線索，利用電子房產檔案的法律效力和憑證價值來解決房產歷史遺留問題，社會公眾也可以利用開放的房產檔案開展歷史研究、學術研究、文化傳承和創新等項工作。此外，開放歷史房產檔案還可以“改變檔案館的性質，使檔案館從舊制度下的機密機構，變成為社會全體公民的利益和權利服務的公開機構。”

三、房產檔案信息化建設層面的實現

電子房產檔案法律效力的實現與檔案信息化建設相輔相成。一方面，電子房產檔案法律效力的確認和實現促使社會公眾利用電子房產檔案的需求不斷增長，由此推動房產檔案管理機構加快房產檔案信息化建設步伐，以便回應社會關注并滿足利用者的利用需求；另一方面，房產檔案信息資源越豐富、房產檔案信息化程度越高，社會公眾對房產檔案的利用需求越容易滿足，電子房產檔案的法律效力也能得到充分實現。因此，房產檔案管理機構應該大力推進房產檔案信息化建設，努力向建設數字房產檔案館邁進，在實現電子房產檔案法律效力的實踐中完成房產檔案工作的轉型升級。

（一）全面推進電子房產檔案資源建設，為電子房產檔案法律效力的實現提供資源保障。電子房產檔案資源建設是實現電子房產檔案法律效力的前提，離開資源建設，電子房產檔案法律效力的實現就成了無源之水、無本之木。要在“存量數字化、增量電子化”總的指導原則下大力推進電子房產檔案資源建設。一是要加快實現全部存量檔案電子化。房產檔案管理機構要立足館藏實際，有計劃、有重點地開展存量檔案數字化工作，在保證質量的前提下，早日實現館藏檔案全部數字化。如果檔案數字化工作量大而工作人員緊缺，應向主管部門及財政部門申請財政支持，以服務外包形式開展此項工作。二是做好新增電子房產檔案的接收工作。在“互聯網+政務服務”模式下，通過政務服務網全流程在線受理、審批所形成的原生電子房產檔案，房產檔案管理機構應通過電子檔案管理系統實時在線接收。而在人工受理窗口接收紙質申請材料，再由工作人員網上審批辦理的業務模式下，房產檔案形成部門應將紙質申請材料數字化后所形成的電子檔案與電子審批材料作為一份完整的檔案進行歸檔，房產檔案管理機構對符合要求的電子房產檔案完成在線接收。紙質申請材料數字化后不能在線移交的，房產檔案形成部門應通過離線方式移交，待房產檔案管理機構接收離線數據后再行導入電子檔案管理系統，確保同一事項形成的電子房產檔案齊全、完整。三是要從檔案利用服務的便捷性出發，合理確定房產檔案的關鍵字段，建立電子房產檔案索引目錄，為快速、準確地查找和利用檔案提供便利，也為數字檔案館的建設提供數據支撐。

（二）加強電子房產檔案管理信息系統建設，確保電子房產檔案法律效力符合法定構成要件要求。新修訂的《檔案法》明確電子檔案具有法律效力的前提是滿足來源可靠、程序規范、要素合規三個要求，而電子檔案管理系統則是保障電子檔案效力符合法定構成要件要求的基石。房產檔案管理機構要以《檔案法》《電子檔案管理系統基本功能規定》等法規、技術規范為依據，加強并完善房產檔案管理信息系統建設，確保與各個業務系統之間實現無縫銜接。建設的電子檔案管理系統能夠實現對電子房產檔案的全過程控制和一體化管理，即覆蓋電子房產檔案的歸檔、接收、管理、利用直至銷毀整個生命周期，做到經由系統接收和管理的電子房產檔案始終處于可控狀態，從而確保電子房產檔案的真實性、完整性、可用性和安全性，為電子房產檔案法律效力具備法定構成要件提供信息系統保障。

（三）積極推進數字房產檔案館建設，努力建設一個既適應傳統檔案數字化成果管理，又適應電子檔案“收、管、存、用”的數字房產檔案館，促使電子房產檔案法律效力廣泛實現。要在開放的視角下建設數字房產檔案館，不僅要滿足現有各項檔案業務的需要，更要考慮數字房產檔案館在電子政務、數字政府中的定位與作用，將數字房產檔案館的建設納入所在城市大數據發展計劃和政府數字化轉型的總體方案，以便更好地實現電子房產檔案法律效力，為智慧城市建設和政府科學決策提供信息支持。要按照內部局域網—政務服務網—外部互聯網三級網絡的要求建設數字房產檔案館，以此滿足房產檔案管理機構、本級政務服務部門和社會公眾用戶對房產檔案信息資源的不同需求。要在《數字檔案館建設指南》的指導下，重點開展服務平臺建設，借助該服務平臺可以發布房產檔案信息，可以為用戶提供預約檔案服務事項、在線查檔等業務，可以跨區域、跨部門共享房產檔案信息資源。

（四）多種安全技術并舉，為電子房產檔案法律效力的實現提供安全保障。電子檔案的安全性與電子檔案的法律效力密切相關，安全性受到質疑的電子檔案必然會影響其法律效力，從而阻礙電子檔案法律效力的實現。因此，房產檔案管理機構應采取各種安全技術措施，確保電子房產檔案的安全。一方面，要利用數字摘要、電子簽名、電子印章、數據加密、可信時間戳等技術手段，保障電子房產檔案的真實性和安全性；另一方面，對進入電子檔案管理系統的電子房產檔案進行實時異地、同質備份，通過檔案備份，一旦發生電子檔案丟失、失真或被非法操作時，能夠及時調取備份數據進行數據恢復或者數據比對，確保電子房產檔案的安全性和可用性。

四、結語

房產檔案是一種重要的民生檔案，不但數量多而且利用率高，電子檔案法律效力的依法確認，開啟了房產檔案工作的全新模式。房產檔案工作者要與時俱進，積極貫徹落實新修訂的《檔案法》中有關電子檔案和檔案信息化的各項要求，盡快轉變傳統紙質檔案管理模式下形成的陳舊思想觀念，將房產檔案工作的重心轉移到電子房產檔案，要以加速建設電子房產檔案資源為突破，以加強并完善電子房產檔案管理系統為保障，以聚焦效能開展電子房產檔案利用工作為目標，完成房產檔案工作的轉型升級，保障電子房產檔案法律效力在社會實踐活動中廣泛實現。