基于韌性城市理念的甘肅省應急救援網絡系統建設

馬曉理

（甘肅省城鄉規劃設計研究院有限公司，甘肅蘭州 730000）

根據國際組織倡導地區可持續發展國際理事會的定義，韌性城市能夠憑借自身的能力抵御災害，減輕災害損失，合理調配資源，并從災害中快速恢復[1]。韌性城市的理念強調主動迎接極端災害風險挑戰，提前增強防災抗災韌性，做好災害預防和應急準備，避免城市系統在災害來臨時發生崩潰；強調尊重自然、順應自然，由工程抗御為主走向綜合的“城市抗御”，實現人與自然和諧共處，強調學習與創新能力提升，突出城市韌性提升過程中的狀態評估與更新改進。

韌性城市理念為災害治理和城鄉防災減災規劃帶來新的發展機遇[2]。韌性的防災減災主要包括抵抗-恢復-適應3個階段[3]。抵抗階段的任務是保障城市核心功能正常運轉，盡量吸收災害給城市帶來的不利影響。恢復階段的任務是盡快恢復災害給城市造成的損害。適應階段的任務是通過學習和反思改進城市系統，提高城市系統應對未來風險的能力。通過3個階段的整體統籌，可以形成相互協作高效統籌的系統，有效提高城市防災減災水平，增強系統的整體韌性。

從災害有效防御和快速恢復角度分析，應急救援網絡系統是防災減災建設的核心，科學高效的應急救援網絡體系對綜合防災減災具有重要意義。因此，本研究以甘肅省為例，分析現有應急救援網絡體系存在的問題，結合韌性城市理念，從現代化應急救援中心體系構建、應急救援綜合服務能力提升和應急救援生命線系統完善3個方面提出應急救援網絡體系建設的主要內容，為災害防御、可恢復提高性和應急救援網絡體系建設提供參考，使甘肅省面對災害時具備較低的易損性和高效的可恢復性[4]。

1 應急救援網絡體系建設現狀

1.1 應急救援系統需完善

目前，省市縣救援機構間的聯動性不強，尚未形成協調配套和相互統一的應急救援系統，資源與信息共享程度不夠高，應急救援體制機制不夠完善，應急事件發生時可能出現反饋不夠及時、災害救援行動遲緩等問題。現有應急救援系統建設注重災害發生后的響應和救援，災害發生前的可預期風險應急準備薄弱，可能導致應急管理政策和資源協調配置不合理，影響災害發生后的應急救援工作。安全監管和應急管理需要進一步完善，應急管理干部主體是改革前安檢部門的工作人員，履行安全生產監管和自然災害應急的能力需提高，需要加強業務培訓，提高應急管理隊伍專業水平。

1.2 應急救援綜合服務能力不強

應急救援裝備方面存在經費不足、配置不科學、維護保養不到位、裝備效能無法充分發揮等問題，急需強化裝備配置和水平，有效履行職能使命。應急救援物資供應方面，尚未形成完善的營救物資儲備制度和應急物資生產、儲備、調撥和緊急配送體系，可能導致應急物資儲備不夠、供需渠道不暢、供應不及時、調配能力有限等問題，嚴重影響災后救援。應急救援體系存在信息共建共享不足的問題，導致部門之間、地區之間、軍地之間缺乏有效的信息溝通和對接，無法提高整體的救援綜合服務能力。

1.3 應急生命線系統建設滯后

城市交通、供水、排水、熱力、電力、通信等重大基礎設施是維系城市正常運行、滿足群眾生產生活需要的生命線工程。目前，城市建設過程存在部分關鍵基礎設施災害設防標準不夠高、部分工程管線使用年限過長等現象，存在事故安全隱患。災害發生后，部分生命線工程的問題檢測難度加大、恢復時間變長，造成城市發展失調、失衡和失序，嚴重影響城市發展的韌性。城市地下空間內管線、地鐵、管廊間相互影響，成為影響城市安全風險隱患管控和安全運行的關鍵。

2 現代化的應急救援中心體系

加強省市縣救援中心間的銜接，形成橫向到邊、縱向到底、覆蓋全省的應急救援體系，構建“省級應急救援中心-區域級應急救援中心-市級救援中心-縣級救援中心”的多級應急救援中心體系，確保機構穩健運行、工作高效推進。

2.1 省級應急救援中心

在省會城市蘭州市建設省級應急救援中心，統籌落實黨中央、國務院及省委關于災害防治、事故防范和突發事件應對工作的重大決策部署，統一領導全省自然災害、事故災難等突發事件防范和應對工作，制定全省應急管理政策措施、總體預案、發展規劃，統籌推進綜合減災工作和防災減災救災重大工程項目建設，解決風險防控、應急準備等重大問題，決定自然災害、事故災難等突發事件應急處置中的其他重大事項。

2.2 區域級應急救援中心

在省內合理設置具有獨立作戰能力且能夠跨區域增援作戰的應急救援團隊，作為省救援應急體系的重要組成部分。根據區域分工及協作發展要求，結合甘肅省域副中心城鎮的布局，規劃三個區域性應急救援中心，分別為天水應急救援中心、河西應急救援中心和隴東應急救援中心。天水應急救援中心設在天水市，覆蓋天水和隴南區域；河西應急救援中心設在酒泉，覆蓋河西地區；隴東應急救援中心設在慶陽，覆蓋隴東區域。

2.3 市級應急救援中心

在嘉峪關、平涼、白銀、隴南、金昌、武威、張掖、定西、臨夏、合作等地級市設置市級救援中心，分別統籌負責各地級市的應急救援工作。

2.4 縣級應急救援中心

在各個縣區設置縣級應急救援中心，分別統籌負責各縣區的應急救援工作。

應急救援中心體系建設如圖1所示。

圖1 應急救援中心體系建設

3 應急救援綜合服務能力

3.1 應急救援隊伍

加強紅十字會專業救援隊伍建設，各市州紅十字會至少建立1支專業應急救援隊伍。完善以軍隊、武警部隊為突擊力量，以公安消防等專業救援隊伍為骨干力量，以應急救援隊伍、社會應急救援隊伍為輔助力量，以專家智庫為決策支撐的災害應急處置力量體系。重點依托武警、消防組建省、州市、縣三級綜合應急救援“一隊多用”的災害緊急救援隊伍。同時推進基層應急隊伍建設，依托地方優勢救援力量和民兵等，推進“專兼結合、一隊多能”的綜合性鄉鎮應急隊伍建設。

3.2 醫療救援體系建設

提升緊急醫學救援能力、醫療衛生救災備災能力，加強緊急醫學救援隊建設，推進移動醫院和緊急醫學救援基地建設，加強省、州市、縣三級衛生應急救援隊伍的裝備、設備、培訓、演練和保障能力建設，確保及時到達突發事件現場，開展緊急醫學衛生救援，提高應急救援隊伍的機動能力和快速反應水平。

3.3 物資儲備庫、點的建設

充足的救災物資供應在救災過程中起非常關鍵的作用。綜合考慮災害發生頻率、人口密度、兼顧輻射保障面、交通運輸等因素，采取新建、改擴建和代儲等方式，形成以省級儲備為核心、市州級儲備為支撐、縣級儲備為依托、鄉鎮和社區儲備為補充的全省救災物資儲備體系。

3.4 備災中心和備災倉庫建設

建設以省紅十字會備災中心為主，以天水、慶陽、酒泉為備災副中心，以嘉峪關、平涼、白銀、隴南、金昌、武威、張掖、定西、臨夏、合作備災倉庫為補充的紅十字會備災網絡體系。加大應急物資儲備力度，探索建立救災物資儲備合作機制，加強全省紅十字會系統備災救災物資信息化管理。

3.5 應急避難場所建設

結合城市更新和公園、廣場、體育場、學校及地下空間的開發利用，形成布局合理、全面覆蓋和重點突出的應急避險體系[5]。實現整合資源、合理布局、分級分類、平災結合、統籌規劃，場所平時為居民提供休閑、娛樂、健身或其他功能，發生地震、火災、洪水、爆炸等突發重大災害時作為避難場所。

4 應急救援生命線系統

4.1 應急救援運輸系統

應建立健全的應急物流體系，充分利用國家儲備現有資源及各類社會物流資源，加強應急物流基地和配送中心建設，建立多層級的應急物資中轉配送網絡。大力推動應急物資儲運設備集裝單元化發展，加快形成應急物流標準體系，逐步實現應急物流的標準化、模塊化和高效化。充分利用物流信息平臺和互聯網、大數據等技術，提高應急物流調控能力。統籌完善全省應急配送體系，形成以省會城市蘭州為依托、以天水、隴東、河西為補充的應急物資配送網絡。建立以鐵路配送為主，公路運輸、空中緊急調運為補充的應急物流保障體系。

4.2 應急救援通信系統

建成寬帶化、融合化、泛在化、可管理、高可信的新一代信息基礎設施網絡，提高信息服務水平，提升農村通信與監管水平，縮小區域差距和城鄉差距。提高城鎮信息網絡化建設標準，加強網絡統籌規劃和共建共享。推進電信網、廣播電視網、互聯網實現“三網融合”協同發展。

4.3 應急救援水安全保障體系

采用多水源策略，依靠骨干供水工程解決大中城市生活生產用水和應急救援用水，確保縣級城市、鄉鎮具有穩定安全的供水水源工程。推進城鎮供水設施的建設與改造，加快完善城鎮配水系統建設，將應急用水納入城鎮供水系統，同步完成改造建設。結合各級城市建立完善的供水日常安全管理與應急體系，配套相應的技術保障措施。

4.4 應急救援供電安全系統

提高全省電網整體配送能力，保障應急供電需求。著力推進電網750 kV主網架建設，優化330 kV配網，完成主網架從330/110 kV向750/330 kV的轉型升級。重點優化城鄉負荷的330 kV及以下電網骨架，形成330 kV圍繞負荷中心的環網格局，110 kV及以下網架形成互聯互供，實現各級電網協調發展，確保電網安全可靠運行。

4.5 應急救援供氣保障系統

天然氣氣源方面形成多元化結構，在河西、蘭州都市圈和隴東三大片區各建設燃氣儲備基地一處，統籌全省事故應急供氣設施建設。建立健全燃氣設施搶險機構，針對可能出現的燃氣泄漏事故做好應對準備。

5 結語

傳統的應急救援網絡體系建設對城市發展的穩定性和可持續關注度不高，系統與系統間相互孤立，重點關注事后應急響應和應急救援，可能導致信息溝通不暢、資源難以整合、協調力度不夠、重復建設嚴重等問題。韌性的應急救援體系強調系統間的耦合，關注應急事件發生時的連鎖響應，將應急管理的預防、準備、響應、恢復融入應急管理網絡體系建設，有效提升城市應急救援能力，提高城市韌性發展水平。韌性應急救援系統應該以現代化的應急救援中心體系建設為引導、應急救援綜合服務能力為支撐、應急救援生命線系統為保障，提高應急救援反應鏈間的相互聯系和相互作用，促進系統的整體功能和效應發揮，形成與面臨風險相匹配的應急能力，確保事后的應急響應和高效救援。