國土空間規劃體系下普通國省道空間預控研究

徐 瀚 顧騰飛

（蘇交科集團股份有限公司，江蘇南京 210019）

開展普通國省道國土空間控制規劃編制是實現生態文明建設、優化國土空間布局開發、推進“多規合一”[1]的重要舉措，也是順應城鎮快速發展、預控重要交通用地、確保普通國省道公路順利落地的重要抓手，對探索建立交通基礎設施國土空間資源管理體制機制具有重要意義。

1 普通國省道國土空間控制規劃面臨的形勢

落實國家發展戰略要求普通國省道公路率先發揮先行引導作用。雙循環發展格局不斷構建，長江經濟帶發展等國家戰略縱深推進，應充分發揮交通運輸在城鎮布局、產業集聚、區域協調發展中的先行引導作用，切實強化綜合交通網絡基礎支撐，發揮公路網絡基礎服務功能，著力構建能力充分、覆蓋廣泛、便捷高效、開放互聯的普通國省干線公路基礎服務網絡。

建設交通強國[2]、綜合立體交通網要求充分發揮普通國省道公路的基礎支撐保障作用。交通強國戰略被提出，各地積極推進，陸續出臺省級強國方案。公路是交通強國建設的重要組成部分和基礎保障，應著力推動普通國省干線公路基礎設施網絡優化，強化干線公路與高速公路、重要樞紐、港口、機場、鐵路貨場的連通，推動干線公路運輸服務提質增效，發揮公路科技創新引領作用，提升公路行業現代治理能力。

城市群快速發展要求加快構建與新型城鎮化相適應的公路功能體系。黨的十九大提出“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”，要求加快構建與新型城鎮化相適應的公路功能體系，服務城際交通聯系，加快打造高快一體化的普通國省干線公路網，推動干線公路與城市路網雙網融合，構建一體道路體系。

2 與“三線”沖突的協調處理方法

編制普通國省道國土空間控制規劃時，應對線路走向與“三區三線”關系進行細致摸查[3]，對能否穿越相關區域、項目占地規模和占地類型是否符合相關要求給出明確結論。

2.1 江蘇省普通國省道規劃待建項目基本情況

江蘇省普通國省道規劃待建項目共300個。其中，普通國道項目80個，普通省道項目220個。全省建設總里程約6 926 km，按建設性質分，新建3 169 km、改擴建3 757 km；按建設標準分，一級公路6 444 km（快速化改造335 km）、二級公路482 km；按建設時序分，“十四五”開工5 555 km、“十五五”開工778 km。全省79個項目涉及斷頭路路段，待建里程1 362 km。全省規劃待建普通國省道項目占用生態保護紅線區域5 420 hm2，占用永久基本農田面積11 491 hm2，占用城鎮開發邊界面積9 497 hm2。

江蘇省普通國省道規劃待建項目廊道控制線如圖1所示。

圖1 江蘇省普通國省道規劃待建項目廊道控制線

2.2 與生態保護紅線沖突的協調處理方法

（1）普通國省道待建項目對生態保護紅線的占用情況。全省陸域共劃定8大類407塊國家級生態保護紅線區域，總面積8 474.27 km2，占全省陸域國土面積的8.21%。全省陸域共劃定省級生態紅線一級管控區3 108.43 km2，二級管控區19 731.15 km2，占全省面積的22.23%。全省規劃待建普通國省道項目共占用生態保護紅線區域5 420 hm2，在項目用地總面積中占比約12%。

從占用生態保護紅線區域的類別分析，項目占用國家級生態保護紅線區域1 127 hm2、省一級生態保護紅線區域83 hm2、省二級生態保護紅線區域4 199 hm2、其他類別生態保護紅線區域10 hm2。項目占用的生態保護紅線區域中，約四分之一的區域為國家級和省一級生態保護紅線區域。從穿越生態保護紅線區域里程分析，規劃待建項目穿越總里程達1 224 km，約占規劃待建總里程的17%。從占用生態保護紅線區域的項目數量分析，共187個項目涉及生態保護紅線區域，約占項目總數量的62.3%。其中，普通國道項目55個，普通省道項目132個。

全省普通國省道規劃待建項目占用生態保護紅線區域情況如表1所示。

表1 全省普通國省道規劃待建項目占用生態保護紅線區域情況

（2）普通國省道待建項目與生態保護紅線的沖突處理方法。針對需穿越自然保護區緩沖區或水源保護地二級保護區的項目，應充分論證穿越必要性并提出確保環境質量不降低的措施。在工程措施方面，應采取橋梁等無害化穿（跨）越方式。以橋梁形式穿越生態保護紅線，原則上采取一跨過水域形式，設置完善的橋面徑流及事故廢水收集處理系統。施工期應做好土地資源、植物資源的保護，采取必要的生態補償措施，如在征地范圍內公路中分帶、側分帶及公路兩側栽植適宜的喬、灌、草植物，用于邊坡防護和生態環境恢復。運營期應加強綠化苗木的管理和養護，確保道路綠化長效發揮固土護坡、減少水土流失、凈化空氣、隔聲降噪、美化景觀等環保功能。應采取必要的水污染控制和環境風險防范措施，如生態紅線范圍內的橋梁兩端設置應急池[4]，具備沉淀、隔油和事故蓄毒功能。

2.3 與永久基本農田沖突的協調處理方法

（1）普通國省道待建項目對永久基本農田的占用情況。根據《江蘇省土地利用總體規劃（2006—2020年）》（調整方案），2020年，江蘇省耕地保有量不低于456.87萬hm2，基本農田保護面積不低于389.6萬hm2，建設用地總規模不高于236.13萬hm2。其中，交通水利及其他建設用地規模47.09萬hm2。全省共268個普通國省道規劃待建項目涉及永久基本農田，占用永久基本農田面積11 491 hm2，在項目用地總面積中占比約26.16%。其中，普通國道共71個項目涉及永久基本農田，占用面積3 569 hm2；普通省道共197個項目涉及永久基本農田，占用面積7 922 hm2。全省規劃待建項目占用的永久基本農田面積中，近七成為普通省道占用，全省220個普通省道項目中，近九成占用永久基本農田。

普通國省道規劃待建項目占用永久基本農田面積如圖2所示。

圖2 普通國省道規劃待建項目占用永久基本農田面積

（2）普通國省道待建項目與永久基本農田的沖突處理方法。必須占用基本農田的項目，對占用必要性、合理性和補劃方案進行論證。后期設計過程中，結合項目沿線地形地貌、交通狀況等建設條件，采取多項工程技術措施，盡量少占永久基本農田。壓縮路基橫斷面尺寸，采用分段漸變形式征用土地，在保證公路行車安全、通行能力、服務水平等前提下，調整路基寬度尺寸，盡量壓縮路基寬度；針對路線穿越農田路段，適當設置路堤矮墻收縮坡腳，減少路基占地。縱面設計在構造物較多的路段，適當加大坡度、減小坡長、減小豎曲線半徑，盡量控制填土高度，減小占地面積。綜合設計取土方案，加強對取土場的調查和地下水位的觀測記錄，通過逐坑多點取樣試驗，準確判斷取土場土源的可利用性，提高取土場占地利用率。永久基本農田補劃方面[5]，采取工程技術措施以及技術管控等管理措施，確保占補平衡。

2.4 與城鎮開發邊界沖突的協調處理方法

根據《江蘇省城鎮體系規劃（2012—2030年）》，全省規劃建設“一帶兩軸，三圈一極”的“緊湊型”城鎮空間結構。2030年，全省形成17個特大城市、12個大城市、32個中等城市、540個鎮構成的等級規模體系。全省共191個普通國省道規劃待建項目涉及城鎮開發邊界，約占項目總數63.6%；占用城鎮開發邊界面積9 497 hm2，在項目用地總面積中占比約21.6%。其中，普通國道共53個項目涉及城鎮開發邊界，占用面積3 152 hm2；普通省道共138個項目涉及城鎮開發邊界，占用面積6 345 hm2。

規劃待建項目與城鎮開發邊界的關系總體分為穿越型、緊鄰型、遠離型，應盡量減少線路對城鎮開發邊界的侵入。選擇路線時，對項目沿線區域的自然地理條件、國土空間規劃及產業布局等各種控制因素綜合分析，確定較合理的路線方案。路線經過人口稠密地區，應采取“離而不遠，近而不進”的原則，路線布設盡量避讓規劃發展區，減少對城市開發的影響。城鎮開發需要以交通作為骨架支撐，路線不可避免進入城鎮發展區時，應與區域規劃相協調[6]，為城鎮開發提供支撐。

3 結語

在新的國土空間規劃體系背景下，深入研究社會主義現代化建設、雙循環格局構建、交通強國建設、新型城鎮化建設等形勢對普通國省道國土空間控制規劃的要求，以江蘇省普通國省道國土空間控制規劃為例，系統分析普通國省道規劃待建項目與“三區三線”的沖突情況，提出普通國省道線位與3條控制線的沖突處理建議，對指導普通國省道國土空間控制規劃具有重大意義。